Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia NSA Anna Żak (sprawozdawca) sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1756/24 w sprawie ze skargi Starosty [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 maja 2024 r. znak: znak: DOR.521.36.2024.AMO w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 7 listopada 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1756/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Starosty [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 29 maja 2024 r., nr DOR.521.36.2024.AMO, utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z 17 kwietnia 2024 r., znak: IR.I.7840.4.33.2024, którym organ na podstawie art. 35 ust. 6 pkt 1 i ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm. – dalej: "P.b.") oraz art. 123 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm. - dalej "k.p.a."), stwierdził, że Starosta [...] dopuścił się przekroczenia terminu załatwienia sprawy w związku z rozpatrzeniem wniosku o pozwolenie na budowę z 13 sierpnia 2021 r. znak: B-I.6740.45.46.2021 o 78 dni i wymierzył karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki, tj. 39.000 zł.

Starosta [...] wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. zwanej dalej: "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 35 ust. 6 pkt 1 P.b. przez błędną wykładnię, ewentualnie jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przewidziany tym przepisem termin liczony winien być od daty złożenia wadliwego wniosku, a w konsekwencji ustalenie zwłoki w wydaniu decyzji Starosty [...] z dnia 11 stycznia 2022 r. nr 48/2022 znak: B-I.6740.45.46.2021 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi: wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania i elektryczną oraz zbiornika na ścieki sanitarne zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] obręb geodezyjny [...], gmina [...], w wymiarze uwzględniającym okres pomiędzy złożeniem wadliwego wniosku a jego uzupełnieniem;

2. art. 35 ust. 6 pkt 1 P.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Starosta [...] dopuścił się zwłoki w wydaniu decyzji z 11 stycznia 2022 r. nr 48/2022 znak: B-I.6740.45.46.2021 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi: wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania i elektryczną oraz zbiornika na ścieki zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] obręb geodezyjny [...], gmina [...] w wymiarze 78 dni, podczas gdy wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie nastąpiło z opóźnieniem, a zatem z przyczyn niezależnych od Starosty [...];

3. art. 35 ust. 8 P.b. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy związane z funkcjonowaniem urzędu w sytuacji wzmożonej ilości składanych wniosków o pozwolenie na budowę oraz problemami kadrowymi nie stanowiły okoliczności niezależnych od organu i w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na uznaniu za prawidłowe wliczenie do terminu, w jakim wydana została przez Starostę [...] decyzja z dnia z 11 stycznia 2022 r. nr 48/2022 znak: B-I.6740.45.46.2021 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi: wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania i elektryczną oraz zbiornika na ścieki zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] obręb geodezyjny [...], gmina [...], okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od Starosty [...],

- co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi, która winna zostać uwzględniona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 29 maja 2024 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 14 kwietnia 2024 r. i umorzenie postępowania; ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W obu przypadkach wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz Starosty [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując kontroli wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania oraz istnienie przesłanek odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. W niniejszej sprawie brane pod uwagę z urzędu przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a. nie zachodziły, podobnie jak podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji zakres kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku dokonywanej w granicach skargi kasacyjnej został wyznaczony sformułowanym w niej wnioskiem o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zarzutami w ramach podstaw wskazanych w art. 174 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane zarzuty nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku i w związku z tym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.

W niniejszej sprawie nie jest kwestionowany stan faktyczny, co do przebiegu postępowania. Wniosek o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi wpłynął do organu w dniu 13 sierpnia 2021 r., a w dniu 29 grudnia 2021 r. wystosowano do strony zawiadomienie o wszczęciu postępowania wraz z postanowieniem wydanym w trybie art. 35 ust. 3 P.b., nakładając na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym w zakreślonym terminie. W dniu 5 stycznia 2022 r. inwestor uzupełnił dokumentację, a w dniu 11 stycznia 2022 r. wydana została decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku.

Starosta [...] w toku postępowania nie wzywał wnioskodawców do usunięcia braków formalnych wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a., który stanowi, że jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

W realiach niniejszej sprawy postępowanie o pozwolenie na budowę od chwili wniesienia wniosku w dniu 13 sierpnia 2021 r. do dnia wydania decyzji w dniu 11 stycznia 2022 r. trwało faktycznie 151 dni, zamiast określonych w art. 35 ust. 6 pkt 1 P.b. - 65 dni od daty złożenia wniosku. Okres zwłoki w wydaniu decyzji, jak trafnie obliczył organ, wyniósł 78 dni - po odliczeniu 65 dni wynikających z w/w przepisu, 7 dni w związku z nałożonym obowiązkiem usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym w zakreślonym terminie i jednego dnia z uwagi na upływ terminu, który przypadał w niedzielę.

Pierwszy sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut na podstawie art. 35 ust. 6 pkt 1 P.b. zmierza do wykazania, że Sąd pierwszej instancji błędnie w okolicznościach sprawy zaakceptował stanowisko organów, że zdarzeniem otwierającym bieg terminu 65 dni jest złożenie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w dniu 13 sierpnia 2021 r., a nie jego uzupełnienie w związku z postanowieniem nakładającym na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w trybie art. 35 ust. 3 P.b. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że wniosek był obarczony brakiem formalnym.

Uznając ten zarzut za chybiony należy zauważyć, że zgodnie z brzmieniem art. 35 ust. 6 pkt 1 P.b. zdarzeniem otwierającym bieg terminu do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę jest złożenie wniosku o wydanie takiej decyzji. Przepis ten nie determinuje początku biegu tego terminu datą wszczęcia postępowania czy kompletnością wniosku w jakimkolwiek aspekcie. Należy podkreślić, że o ile w istocie doręczenie organowi wniosku strony o pozwolenie na budowę określa datę wszczęcia tego postępowania zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., to jednak przepisy Prawa budowlanego wyraźnie odnoszą się nie do wszczęcia postępowania, tylko do złożenia wniosku.

W świetle art. 63 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 64 § 1 i 2 k.p.a. wniosek o wydanie decyzji musi być podaniem nadającym się do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, co oznacza, że musi być wolny od braków formalnych uniemożliwiających jego rozpoznanie i skutkujących koniecznością pozostawienia podania bez rozpoznania. W postępowaniu o pozwolenie na budowę braki formalne wniosku, tj. braki uniemożliwiające rozpoznanie wniosku podlegają usunięciu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. poprzez wezwanie wnioskodawcy do ich usunięcia w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Z kolei braki wniosku o charakterze materialnoprawnym, odnoszące się do kompletności projektu budowlanego i jego zgodności z przepisami, są ujawniane na etapie kontroli dokonywanej przez organ w zakresie wyznaczonym dyspozycją art. 35 ust. 1 P.b. w wyniku rozpoznania merytorycznego złożonego już skutecznie wcześniej wniosku, stanowiąc czynność standardową realizowaną już w czasie biegu terminu 65 dni przewidzianego na załatwienie sprawy.

W rozpoznawanej sprawie, Starosta [...] w toku postępowania nie stwierdził wadliwości formalnej wniosku o pozwolenie na budowę; akta sprawy nie potwierdzają bowiem wystosowania wezwania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Przywołane zatem w skardze kasacyjnej argumenty odwołujące się do braków formalnych wniosku nie mają oparcia w realiach sprawy. Podsumowując, Sąd pierwszej instancji nie naruszył prawa materialnego przyjmując za trafne stanowisko organów, że w niniejszej sprawie termin powinien być liczony od dnia złożenia wniosku tj. od 13 sierpnia 2021 r.

Nietrafne są także pozostałe zarzuty sformułowane na podstawie art. 35 ust. 6 pkt 1 i art. 35 ust. 8 P.b. (punkty 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej), których istota sprowadza się do kwestionowania odpowiedzialności Starosty [...] za niewydanie decyzji w terminie.

Sąd pierwszej instancji, w przeciwieństwie do polemizujących twierdzeń skargi kasacyjnej, prawidłowo zrekonstruował oraz zastosował normę prawną regulującą sposób obliczania terminu, o jakim mowa w art. 35 ust. 6 pkt 1 P.b. Z kolei z art. 35 ust. 8 P.b. wynika, że do terminu 65 dni, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że zwłoka w postępowaniu w zakresie 78 dni obciąża odpowiedzialnością skarżący organ, a powoływanych przez niego przyczyn tej zwłoki nie można kwalifikować jako niezależnych od organu. Należy zauważyć, że niezależność przyczyny od organu, o jakiej mowa w art. 35 ust. 8 P.b., musi być rozumiana nie w odniesieniu do starań związanych z usunięciem skutków istniejących trudności w rozpoznawaniu spraw w terminie, ale w odniesieniu do źródła trudności rozpoznania określonej sprawy administracyjnej. W tym świetle, przyczyny niezależne od organu to przyczyny nieleżące po jego stronie, zewnętrzne zdarzenia, czy to stanowiące efekt siły wyższej (np. stany nadzwyczajne, klęski żywiołowe), czy to realizacji obowiązków prawnych albo działania innych podmiotów, w tym stron i organów niezbędne dla załatwienia sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami. Nie stanowią zatem przyczyn zewnętrznych w tym rozumieniu problemy kadrowe, czy też trudności organizacyjne w strukturze organu administracyjnego. Podobnie jako przyczyny zewnętrznej zwalniającej od odpowiedzialności nie można traktować wzrostu ilości spraw napływających do organu. Odmienna interpretacja byłaby sprzeczna z gwarancyjnym charakterem przyjętego przez ustawodawcę rozwiązania, które ma zapewnić każdemu wnioskodawcy prawo do załatwienia swojej sprawy w ustawowym terminie.

Trafnie też Sąd pierwszej instancji ocenił wskazywane przez skarżący organ okoliczności dotyczące skutków stanu epidemii związanego z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. Ustawodawca uchylił specjalne rozwiązania prawne dotyczące terminów określonych prawem administracyjnym [art. 15zzr i art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020, poz. 374 ze zm.)] na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020, poz. 875 z późn. zm.) z dniem 16 maja 2020 r., czyli ponad rok przed wnioskiem o pozwolenie na budowę wszczynającym postępowanie w sprawie indywidualnej stanowiącej przedmiot oceny w niniejszym postępowaniu. Zawieszenie terminów prawno-administracyjnych wynikających z ww. ustawy odnosiło się do okresu od dnia 31 marca 2020 r. do dnia 23 maja 2020 r., a więc w ogóle nie dotyczy okresu w jakim był rozpatrywany wniosek o pozwolenie na budowę z 13 sierpnia 2021 r. Uchylenie tych czasowych rozwiązań przez ustawodawcę oznacza, że wyłączył on generalnie możliwość usprawiedliwienia nieterminowego załatwienia spraw wpływem stanu zagrożenia epidemicznego (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2025 r. II OSK 406/25).

Podsumowując, z powyższych względów zarzuty naruszenia prawa materialnego zgłoszone w skardze kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. O ile trudno zaprzeczyć obiektywnym trudnościom oraz staraniom organu, to są to jednak okoliczności, które w perspektywie oceny legalności zaskarżonego aktu pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Okoliczności sprawy potwierdzają, że organ w okresie po wpływie wniosku tj. od 13 sierpnia 2021 r. do 11 stycznia 2022 r. nie podjął żadnych czynności, w tym nawet wstępnych, mających na celu określenie ewentualnych braków wniosku, wezwanie strony do ich uzupełnienia oraz poinformowania o przyczynach niemożności rozpoznania sprawy w terminie czy o przybliżonym terminie jej załatwienia, które mogłyby zaspokoić potrzeby inwestora w zakresie dostosowania swoich działań do uwarunkowań faktycznych postępowania. W rezultacie sytuacja ta uzasadniała nałożenie kary na podstawie art. 35 ust. 6 pkt 1 P.b.

Ponadto trzeba stwierdzić, że dla oceny rozpatrywanej sprawy nie mogła mieć znaczenia argumentacja skarżącego organu podważająca celowość stosowania sankcji po upływie dłuższego czasu od wydania decyzji, gdyż ta kwestia nie mieści się w relewantnych przesłankach stosowania kary na podstawie art. 35 ust. 6 pkt 1 P.b.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Na podstawie art.182 § 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.