Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędzia WSA Alina Dominiak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie świadczenia z pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych uchyla zaskarżone postanowienie.

Z akt sprawy wynika, że po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania Z.K. decyzją z dnia 20 czerwca 2012 r. Prezydent Miasta T. przyznał Z. K. częściowo odpłatne usługi opiekuńcze w zakresie zaspakajania codziennych potrzeb życiowych, podstawowej opieki higieniczno-sanitarnej i pielęgnacyjnej zleconej przez lekarza oraz w miarę możliwości zapewniania kontaktu z otoczeniem w określonym w decyzji czasie i za określoną odpłatnością, świadczone przez wskazany w decyzji zakład usług opiekuńczych.

Organ I instancji oparł decyzję na ustaleniu, że sytuacja zdrowotna, materialna i rodzinna upoważnia podopieczną do udzielenia świadczeń w formie usług opiekuńczych w zakresie zaspakajania potrzeb życiowych. Ze względu na długotrwałą, przewlekłą chorobę i po ustaleniu, że podopieczna ponosi znaczne koszty wiążące się z zakupem leków, środków czystości i pielęgnacji uznano, że zgodnie z odnośną Uchwałą Rady Miejskiej w T. zaistniały okoliczności do obniżenia odpłatności z 40% do 30% kosztu usługi.

Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji datowane " T., dnia dwunastego sierpnia 2012 roku", wysłane w dniu 14 sierpnia 2012 r., ( k-1,7 akt adm. organu II instancji; na piśmie prezentata organu I instancji :"MOPS w T., wpłynęło 16.08.2012r.").

Odwołanie składa się z 5 kart; na stronie 1 odwołująca się napisała, że dotyczy ono "decyzji MOPS w T. z dnia 20 czerwca 2012 r., nr decyzji [...], którą otrzymałam od pracownika MOPS w T. B. D.(?) w dniu – cyfra nieczytelna - sierpnia 2012 r.!!!"; następnie skarżąca napisała, że jest "kobietą w wieku 87 lat!!! Osobą niepełnosprawną o znacznym, trwałym stopniu – nieczytelne - niepełnosprawności!!!, samodzielnie nie chodzę!!! Do samodzielnego życia nie nadaję się!!! wymagam stałej, codziennej – nieczytelne – opieki i leczenia!!!".

Na drugiej karcie odwołania skarżąca ponownie napisała, że kwestionowaną decyzję organu I instancji otrzymała w dniu ( chyba ) "ósmego sierpnia 2012 r.", a na dalszych kartach odwołania skarżąca opisuje, z jakich przyczyn uważa skarżoną decyzję za nieprawidłową.

Rozpoznając sprawę, postanowieniem z dnia 2 listopada 2012 r., z powołaniem się na art. 134 w zw. z art. 129 § 2 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że odwołanie wniesione zostało z uchybieniem terminu do jego złożenia.

W uzasadnieniu wskazano, że:

- decyzja organu I instancji doręczona została skarżącej w dniu 28 czerwca 2012 r., co dokumentuje własnoręczny podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru w aktach I instancji.

- zgodnie odnośnymi przepisami kpa termin do wniesienia odwołania rozpoczął swój bieg w dniu 29 czerwca 2012 r., a zakończył w dniu 12 lipca 2012 r., zaś z jego upływem decyzja stała się ostateczna;

- odwołanie datowane "12 sierpnia 2012 r." zostało nadane na poczcie w dniu 14 sierpnia 2012 roku;

- rozpoznanie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony na wniosek strony jest niedopuszczalne i stanowiłoby rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa i nieuprawnione naruszenie trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, co zilustrowano wskazanymi orzeczeniami NSA.

Wobec tego należy stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji.

Na opisane postanowienie Z. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Na 1 stronie skargi Z. K. powtórzyła, że jest 88-letnią osobą całkowicie niesprawną, która nie porusza się samodzielnie, nie chodzi, nie nadaje się do samodzielnego życia i wymaga stałej, codziennej opieki i leczenia, następnie podniosła, że "wszystkie pisma, twierdzenia oświadczenia i wnioski pisze w dobrej wierze, że są prawidłowe, zgodne z prawem, jak również całkowicie zgodne z prawdziwymi dowodami i faktami i są składane w prawidłowym, zgodnym z prawem terminie".

W skardze zarzucono, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa i wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, wskazując, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania było bezsporne, i dodając, że strona nie wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest zasadna również z innych przyczyn, niż opisane w skardze.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270).

Kontrolowane postanowienie wydane zostało z powołaniem m. inn. art. 134 kpa który stanowi, że: "organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia /..../ uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne".

Zatem zgodne z zacytowanymi przepisami byłoby postanowienie, w którego uzasadnieniu zostanie prawidłowo wykazane, kiedy stronie doręczono decyzję organu I instancji, kiedy upłynął termin do wniesienia odwołania i że rozpatrywane przez organ odwołanie wniesione zostało z uchybieniem 14 - dniowego terminu do jego wniesienia, a nie stwierdza się prawnych przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

W niniejszej sprawie okoliczności, o których wyżej mowa, nie zostały wykazane przez organ orzekający w stopniu wystarczającym do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia.

Organ pominął w uzasadnieniu do postanowienia milczeniem istotne dla sprawy okoliczności, zatem należy uznać, że ich nie rozważał, zaś z innych wywiódł wnioski działając niezgodnie z zasadami określonymi w art. 7,8,10, 77 § 1, 80 i 81 kpa.

Pierwszą ważną w sprawie okolicznością jest ustalenie daty doręczenia stronie skarżącej decyzji organu I instancji.

W tym miejscu przypomnieć należy, co ma znaczenie z punktu widzenia oceny prawidłowości procedowania przez Sąd, że stosownie do art. 133 § 1 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy /.../.

Z przedłożonych sądowi przez organ akt wynika, że kluczową dla sprawy okoliczność, czyli – datę doręczenia stronie skarżącej decyzji organu I instancji, Z. K. zakwestionowała pisząc, że "decyzję MOPS w T. z dnia 20 czerwca 2012 r., nr decyzji [...] otrzymała od pracownika MOPS w T. B. D. (?) w dniu – cyfra nieczytelna chyba 8 - sierpnia 2012 r.!!!".

W dacie kwestionowanego przez skarżącą doręczenia decyzji organu I instancji art. 39 kpa stanowił, że "Organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy", a art. 46 § 1 kpa że " Odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swym podpisem ze wskazaniem daty doręczenia".

Potwierdzenie doręczenia pisma w formie pokwitowania ma znaczenie dowodowe przy ocenie daty rozpoczęcia lub zakończenia biegu terminu oraz możliwości dokonania określonych czynności, lecz domniemanie doręczenia może być obalone przeciwdowodem nawet przez osobę, do której rąk należało pismo doręczyć, jeśli faktycznie doręczenie nie nastąpiło.(por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28.11.2006 r., w sprawie VII SA/Wa 1640/06 LEX nr 306993 : "1. Pokwitowanie (potwierdzenie) odbioru przesyłki stwarza jedynie domniemanie doręczenia, które może być jednak obalone przeciwdowodem. Dokument doręczenia nie jest wyłącznym dowodem okoliczności w nim zawartych. W razie wątpliwości, czy okoliczności zawarte w dowodzie doręczenia odpowiadają rzeczywistości, konieczne jest podjęcie z urzędu właściwych czynności sprawdzających i przeprowadzenie wszelkich potrzebnych dowodów 2. Jeżeli nie nastąpiło skuteczne doręczenie stronie decyzji organu I instancji, to nie można mówić o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania jak również nie można mówić o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest bezprzedmiotowy i organ będzie musiał umorzyć postępowanie w tym zakresie. Zaś stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oraz odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania orzeczoną przez organ II instancji należy uznać za przedwczesną, gdyż najpierw organ I instancji winien prawidłowo doręczyć stronie swoją decyzję".

Z. K. konsekwentnie kwestionuje datę doręczenia skarżącej decyzji organu I instancji, przy czym należy zauważyć, co zapewne uszło uwadze organu odwoławczego, że w okolicznościach faktycznych sprawy nie można uznać, że Z. K. prawidłowo doręczono decyzję skarżoną odwołaniem, bowiem zwrotne potwierdzenie odbioru pisma ( druczek wszyty pomiędzy k-3, a k-4 akt organu I instancji, nie opatrzony numerem karty) nie odpowiada wymogom stawianym dla pokwitowania przepisami kpa, bowiem data doręczenia pisma została wpisana przez inną osobę, niż skarżąca.

Skoro tak, to organ odwoławczy bezpodstawnie przyjął, że decyzja organu I instancji doręczona została stronie skarżącej w dniu 28 czerwca 2012 r., nie przeprowadził również żadnego postępowania celem wyjaśnienia, dlaczego skarżąca napisała, że decyzja została skarżącej doręczona w dniu 8 sierpnia 2012 r., przy czym Z. K. podała dane personalne pracownika organu I instancji, który decyzję doręczał. Opisane wyżej zwrotne potwierdzenie odbioru pisma nie zawiera informacji, kto doręczył – rzekomo w dniu 28 czerwca 2012 r. – przesyłkę z decyzją.

Opisane braki postępowania nie pozwalają na uznanie, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe.( por. w tej mierze wyroki : wyrok WSA w Rzeszowie z dn. 29.10.2009 r. w sprawie II SA/Rz 412/09 "Przez pokwitowanie należy rozumieć potwierdzenie doręczenia pisma przez odbierającego pismo swym podpisem ze wskazaniem daty doręczenia" LEX nr 573848; wyrok NSA W-wa z dnia 04.04.2008 r., w sprawie II GSK 3/08 : "Czynność doręczenia pisma (w tym także decyzji administracyjnej) została uregulowana w rozdziale 8 pt.: "Doręczenia" Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 39-49 k.p.a.). Normy te z uwagi na ich ogólny cel stanowią w istocie gwarancje przestrzegania przez organ administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego. Regulacje te mają chronić obywatela przed nadużyciami ze strony administracji. Zatem nie mogą być interpretowane niejako "na szkodę" obywatela, w sytuacji gdy ten podejmuje wszelkie starania mające zapewnić mu prawo do wniesienia skutecznego odwołania od wydanej decyzji ", LEX nr 468732 i wyrok WSA w Warszawie z dn. 18.03.2008 r. w sprawie VI SA/Wa 106/08 :" 1. Czynności materialnotechniczne doręczenia uregulowane w k.p.a. są sformalizowane i to aż do granic kazuistyki unormowań, co jest nieodzowne z uwagi na konieczność ścisłego określenia faktów powodujących skutek prawny. Ścisłe przestrzeganie tych wymagań formalnych należy do obowiązków organu administracyjnego, albowiem od skuteczności doręczenia zależą w wielu przypadkach uprawnienia procesowe i materialnoprawne stron. Nie jest więc w żaden sposób dopuszczalne dokonywanie w toku postępowania administracyjnego jakiejkolwiek modyfikacji uregulowań prawnych w powyższym zakresie poprzez zastosowanie do oceny skuteczności doręczeń innych przepisów procedury administracyjnej, w tym np. przepisów rozdziału 4 działu II k.p.a. dotyczących reguł postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie stanu faktycznego będącego podstawą dla późniejszego rozstrzygnięcia". LEX nr 506201.

Skoro z akt wynika, że potwierdzenie odbioru decyzji przez Z. K. nie zawiera wszystkich wymaganych elementów, gdyż nie zawiera własnoręcznie wpisanej daty, to w okolicznościach niniejszej sprawy co najmniej przedwczesnym było wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowienia o stwierdzeniu uchybienia przez skarżącą terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 20 czerwca 2012 r. nr [...] tym bardziej, że strona skarżąca konsekwentnie zaprzeczała, jakoby uchybiła temu terminowi.

Ponadto zachodzą istotne wątpliwości, czy organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że w sprawie nie istnieją prawne przesłanki do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

W zaskarżonym postanowieniu milcząco przyjęto, że skarżąca nie wnosiła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Co prawda takie stwierdzenie jest uprawnione w sytuacji, gdy skarżąca twierdzi, że terminowi do wniesienia odwołania nie uchybiła, jednak w ocenie Sądu, w okolicznościach faktycznych sprawy, należało rozważyć, jakie znaczenie ma wstępna część odwołania skarżącej, tzn. ta, która zawiera opis stanu zdrowia i niemożliwości samodzielnego działania skarżącej ( poruszania się).

Jeśli organ odwoławczy przyjął, że cytowana wyżej pierwsza strona odwołania nie jest wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, winien odnieść się do tej okoliczności w swoim uzasadnieniu, czego nie uczynił, zatem nie wiadomo, czy brał ją pod uwagę rozpatrując materiał dowodowy sprawy.

Wskazywane wyżej dowody i okoliczności sprawy winny zostać przez organ rozpatrzone z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 7, 8, 9 i 10 kpa, a istniejące wątpliwości, nie mogą być rozstrzygnięte na niekorzyść strony skarżącej, gdyż to nie na stronie, a na organie administracji ciążą obowiązki pełnego i obiektywnego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem wykazane naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpatrując ponownie sprawę organ winien wyjaśnić, kiedy doręczono skarżącej decyzję organu I instancji, wziąć pod uwagę wyrażone powyżej poglądy prawne celem uniknięcia naruszeń prawa, prawidłowo wyjaśnić, czy wstępna część odwołania Z. K. była, zdaniem strony, wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a następnie rozstrzygnąć w obu przedmiotach w odpowiedniej kolejności. Należy przy tym pamiętać, ze stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminowi do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. winno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego co do tego, czy odwołujący się przekroczył termin określony w art. 129 § 2 k.p.a., w przeciwnym razie postanowienie takie narusza art. 7 i 77 k.p.a. Naruszenie tych przepisów prowadzi do uchylenia postanowienia (wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r., SA/Gd 2813/93, Wspólnota 1994, nr 39, poz. 14). Ponadto stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie może nastąpić przed rozstrzygnięciem w przedmiocie wniosku strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Przywrócenie terminu wyłącza bowiem możliwość stwierdzenia uchybienia terminu (np. wyrok NSA z dnia 23 lipca 1999 r., I SA 350/98, LEX nr 48579, w którym stwierdzono, że "Organ odwoławczy obowiązany był przed rozpatrzeniem odwołania wydać orzeczenie w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania – stosownie do art. 58 i 59 k.p.a. Orzeczenia takiego jednak nie wydał, lecz pozostawiając prośbę o przywrócenie terminu bez rozpatrzenia, wydał od razu postanowienie stwierdzające, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. Tym samym naruszone zostały przepisy postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy".