II SA/Po 859/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-11	
Data wpływu	2025-12-03	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Arkadiusz Skomra /przewodniczący sprawozdawca/
Jacek Rejman
Robert Talaga	
Symbol z opisem	6099 Inne o symbolu podstawowym 609	
Hasła tematyczne	Wodne prawo	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 1087; art. 271 ust. 4; Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Skomra (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Robert Talaga Asesor WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 lutego 2026 r. w sprawie ze skargi Dyrekcji Dróg na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 26 września 2025 r., nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za usługi wodne I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego kwotę 190 zł (sto dziewięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Po 305/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi Dyrekcji Dróg, uchylił decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 17 lutego 2025 r., nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż opłata stała za odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych winna być obliczana w oparciu o treść pozwolenia wodnoprawnego, przy czym opłata stała winna być obliczona odrębnie dla każdego korzystania z wód określonego w odrębnym pozwoleniu wodnoprawnym. Powyższe wynika wprost z treści tak art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego, jak i z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 października 2023 r., gdzie prawodawca powiązał wysokość wymierzanej opłaty stałej z treścią powalenia wodnoprawnergo, używając w tym zakresie liczby pojedynczej.

Sąd wskazał, iż istotą sporu w sprawie pozostaje zatem kwestia ustalenia odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód dla wylotów o numerach [...], [...] i [...] odbywa się w oparciu o jedno pozwolenie wodnoprawne obejmujące wszystkie wyżej wskazane wyloty, czy w oparciu o 3 odrębne pozwolenia wodnoprawne wydane dla każdego z tych wylotów.

Ustalenie to na gruncie kontrolowanej sprawy stanowi element ustalenia jej stanu faktycznego na co wskazano w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2023 r., sygn. III OSK 6443/21 zapadłym na gruncie zaskarżenia decyzji dotyczącej analogicznej opłaty ustalanej dla tych samych wylotów za okres 3 czerwca 2020 r. – 31 grudnia 2020 r.

Dokonując tego rodzaju ustaleń faktycznych dotyczących kluczowych dla sprawy okoliczności organ winien spełnić wymogi wynikające z przepisów K.p.a., w tym w szczególności wnikliwie rozpatrzyć całość zgromadzonego materiału dowodowego w jego całokształcie oraz odnieść się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich okoliczności sprawy oraz całości argumentacji podnoszonej przez stronę postępowania. Powyższe wynika z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a. oraz stanowiącego jej doprecyzowanie art. 77 § 1 K.p.a. zgodnie z którym organ winien w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy sprawy.

Sąd przypomniał, że zgodnie z treścią art. 11 K.p.a. organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Sąd uznał, iż wymogom powyższym orzekając w kontrolowanej sprawie Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] nie sprostał. W szczególności organ nie wykazał w oparciu o co ustalił, że odprowadzanie wód opadowych do [...] wylotami o numerach [...], [...] i [...] stanowiło element wykonywania jednego pozwolenia wodnoprawnego, a nie trzech odrębnych pozwoleń.

Sąd zwrócił uwagę, iż organ wskazał wręcz, że co do zasady nie ma przeszkód, żeby traktować każdy wylot jako odrębny przedmiot opłaty oraz odrębną usługę wodną, a sprzeciwiają się temu w jego ocenie jedynie względy celowościowe, albowiem potencjalnie możliwe jest zaprojektowanie większej liczby odpływów o mniejszej przepustowości, zamiast mniejszej liczby o większej przepustowości i w konsekwencji uniknięcie opłaty.

W ocenie Sądu organ administracji publicznej nie może w odpowiedzi na złożoną reklamację zasłaniać się jedynie argumentacją, że naliczanie opłaty każdorazowo od danego wylotu może powodować takie projektowanie parametrów odprowadzania wody, aby ominąć w przyszłości opłaty, albowiem to organy działające w imieniu Wód Polskich wydają pierwotnie zezwolenia na dane parametry urządzeń odprowadzających wodę.

Nadto założenie organu o potencjalnej możliwości takiego projektowania urządzeń by wynikać uiszczania opłaty stałej ma charakter całkowicie gołosłowny i oderwany o realiów konkretnej sprawy, gdzie jak wynika z treści decyzji z 12 maja 2020 r. podmiot korzystający ze środowiska uzyskał zgodę na odprowadzanie istniejącymi wylotami wód opadowych, przy czym jedynie nieliczne z wylotów maja określone na tyle niewielkie maksymalne ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych.

Sąd podkreślił, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie przedstawiono przy tym jakichkolwiek rozważań wskazujących dlaczego organ uznał odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do [...] wylotami [...], [...] i [...] jako objęte jednym pozwoleniem wodnoprawnym, a nie trzema odrębnymi pozwoleniami, poprzestając jedynie na wskazaniu, iż przyjął wersję zmierzająca do uzyskania możliwie najwyższej kwoty opłaty stałej za korzystanie z wód za pomocą tych urządzeń.

W szczególności Sąd wskazał, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie odniesiono się do okoliczności, że poszczególne wloty mają ściśle, precyzyjnie określone położenie, a nadto wyloty [...], [...] i [...] nie tylko obsługują inne powierzchnie zlewni odwadnianych i charakteryzują się innymi parametrami maksymalnej i średniej ilości wód odprowadzanych, ale także mają określone różne sposoby oczyszczania wód i rodzaju urządzeń oczyszczających (odpowiednio rów trawiasty, część osadnikowa wpustów i rów trawiasty oraz część osadnikowa wpustów i studzienek i rów trawiasty).

W tej sytuacji rzeczą organu było dokonanie oceny tych okoliczności w ich wzajemnym powiązaniu i ustalenie w oparciu o nie, czy odprowadzanie wód do [...] objęte jest faktycznie jednym pozwoleniem wodnoprawnym, czy też stanowi wykonywanie trzech odrębnych pozwoleń wodnoprawnych.

Sąd podkreślił również, iż sąd administracyjny nie posiada wiedzy fachowej, jaka dysponują wyspecjalizowane organy, pozwalającej chociażby na dokonanie oceny czy odprowadzania wód opadowych i roztopowych do jednego cieku wodnego będącego ich odbiornikiem generuje taki sam koszt dla środowiska, niezależnie od tego czy odbywa się w jednym punkcie i co za tym idzie z większą intensywnością punktowego wprowadzania wód opadowych i roztopowych do odbiornika, czy też w kilku różnych miejsca, a za to z mniejszymi jednostkowymi parametrami maksymalnej i średniej ilości odprowadzanych wód.

Podsumowując Sąd stwierdził, iż rzeczą organu orzekającego w niniejszej sprawie było poczynienie – w oparciu o całokształt okoliczności sprawy - ustaleń faktycznych co do tego, czy decyzją z 12 maja 2020 r. udzielono stronie skarżącej jednego pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z odwodnienia drogi do [...] trzema wylotami, czy tez trzech odrębnych pozwoleń wodnoprawnych, a następnie przedstawienie swojego stanowiska w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi wynikające z art. 107 § 3 K.p.a. i co za tym idzie poddającym się kontroli sadu administracyjnego, którym to wymogom organ nie sprostał.

Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż o ile organ następstwie przeprowadzenia oceny sprawy w jej całokształcie, dojdzie do wyrażonego w odpowiedzi na skargę wniosku, iż możliwe jest obliczenie opłaty dla każdego z wylotów oddzielnie zgodnie z definicją z art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne i nie ma przeszkód, żeby traktować każdy wylot jako odrębny przedmiot opłaty oraz odrębną usługę wodną, to winien rozważyć, czy w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 81a § 1 K.p.a., względnie art. art. 7a § 1 K.p.a. stanowiące odpowiednio, iż jeżeli przedmiotem postępowania jest nałożenie na stronę obowiązku (a wiec jak w kontrolowanej sprawie obowiązku uiszczenia opłaty stałej), a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, względnie w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, to wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony.

Stanowisko to powinien przy tym uzasadnić, tak by możliwa była jego ewentualna kontrola przez Sąd administracyjny.

Sąd wyjaśnił również, iż zarówno orzekający w sprawie Sąd, jak i organ administracji nie były związane treścią prawomocnego wyroku tut. Sądu z 5 maja 2021 r., sygn. III SA/Po 66/21, albowiem zgodnie z art. 171 P.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej przywołanym wyżej prawomocnym wyrokiem nie było generalne ustalenie wysokości opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód [...] wylotami [...], [...] i [...], lecz jedynie ustalenie tejże opłaty za okres od 3 czerwca 2020 r. do 31 grudnia 2020 r., była to więc sprawa o odmiennym niż kontrolowana przedmiocie, w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organu dotyczyło ustalenia tejże opłaty za inny okres, to jest za okres od 1 stycznia 2025 r. do 31 grudnia 2025 r.

Decyzją z dnia 26 września 2025 r., nr [...] Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrekcji Dróg Oddział [...] opłatę stałą za okres 1 stycznia 2025 r. - 31 grudnia 2025 r. w wysokości 154,00.

W uzasadnieniu decyzji organ po przedstawieniu przebiegu dotychczasowego postępowania wskazał, iż dokonując ponownej analizy wyżej wskazanej decyzji uznał, że decyzja ta nie udziela odrębnych pozwoleń wodnoprawnych dla każdego wylotu, a stanowi jedno pozwolenie wodnoprawne na usługę wodną polegającą na odprowadzaniu do wód [...] -wód opadowych lub roztopowych m.in. wylotami [...], [...], [...] W tym miejscu należy wskazać, że wyloty stanowią wyłącznie elementy jednego zintegrowanego systemu pozwalającego na odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z drogi ekspresowej S8, natomiast nie przesądza to o występowaniu osobnych pozwoleń wodnoprawnych dla każdego wylotu, lecz odzwierciedla to jedynie techniczne aspekty jednego przedsięwzięcia. Co więcej, wyloty są projektowane i realizowane kompleksowo, a nie w oderwaniu od siebie, ponieważ stanowią integralną część systemu kanalizacji deszczowej i są punktami końcowymi, przez które wody opadowe lub roztopowe odprowadzane są do odbiornika.

W związku z tym, wyloty są kluczowymi elementami, które umożliwiają prawidłowe funkcjonowanie systemu, który stanowi całość.

Organ wyjaśnił, że aby zastosować sposób naliczenia opłaty stałej za każdy wylot osobno należałoby złożyć wnioski o wydanie pozwoleń wodnoprawnych dla każdego wylotu z osobna. Wówczas opłata stała zostałaby naliczona dla każdego wylotu osobno na podstawie wydanego pozwolenia wodnoprawnego.

Ponadto, zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego usługi wodne obejmują "odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast".

Organ, odwołując się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie o sygn. akt. II SA/Rz 1062/20 z 24 listopada 2020 r., wskazał, że ustawodawca definiuje usługę wodną przez jej rodzaj, a nie przez liczbę urządzeń, w tym przypadków wylotów, za pomocą których odprowadzane są wody opadowe lub roztopowe. W związku z powyższym, zdaniem Organu, skoro rodzaj usługi jest ze sobą tożsamy (odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych), to niezależnie czy odbywa się przez jeden czy kilka wylotów, mamy do czynienia z jedną usługą wodną, zatem opłata stała również powinna zostać ustalona jedna.

W świetle powyższych rozważań Organ doszedł do przekonania, że pozwolenie wodnoprawne - decyzja znak [...] z dnia 12 maja 2020 r. wydana przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie udziela Dyrekcji Dróg jednego pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych, które odbywa się poprzez kilka wylotów, gdyż ilość wylotów nie świadczy o otrzymaniu tożsamej liczby pozwoleń wodnoprawnych. Co więcej rodzaj usługi jest ze sobą tożsamy, zatem Organ stoi na stanowisku, że opłata stała na podstawie wyżej wskazanego pozwolenia wodnoprawnego powinna zostać ustalona jedna jako suma maksymalnej ilości wód, które mogą być odprowadzane przez wszystkie wyloty.

Organ podniósł, iż ponowna analiza akt sprawy pozwoliła na usunięcie wątpliwości co do stanu faktycznego i co do treści normy prawnej dot. możliwości naliczenia opłaty dla każdego z wylotów oddzielnie zgodnie z art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego i potraktowania każdego wylotu jako odrębny przedmiot opłaty oraz odrębną usługę wodną i stwierdzenie, że w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy k.p.a., a w szczególności art. 81a § 1, względnie art. 7a § 1 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Dyrekcji Dróg zarzucając jej naruszenie art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14.11.2023 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, bez uwzględnienia faktu, że w niniejszym przypadku mamy do czynienia z kilkoma odrębnymi, niezależnymi zezwoleniami wodnoprawnymi (odrębne pozwolenia wodnoprawne dla każdego z wylotów), a nie jednym, co wynika z i potwierdza decyzja z dnia 12.05.2020 r. (pozwolenia wodnoprawne), która jest decyzją zawierającą więcej niż jedno pozwolenie wodnoprawne, która to okoliczność ma kluczowe znaczenie dla ustalenia wysokości opłaty stałej (przepis art. 271 ust. 4 pkt 1 odsyła do pozwolenia wodnoprawnego, jako podstawy ustalenia opłaty), co oznacza że opłata stała winna być ustalana odrębnie dla każdego z wylotów (pozwoleń woćłnoprawnych) wskazanych w decyzji pozwoleniu wodnoprawnym, a nie dla wszystkich wylotów (zezwoleń) łącznie, co w konsekwencji doprowadziło do określenia Dyrekcji Dróg za okres od 1.01.2025 r. do dnia 31.12.2025 r. jednej opłaty stałej w wysokości [...] złotych za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód [...], w miejsce trzech odrębnych opłat, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisu art. 279 a ust 1 ustawy poprzez jego niezastosowanie w sprawie.

Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż zgodnie z zapisami art. 279a ust 1 ustawy Prawo wodne - jeżeli wysokość naliczonej opłaty za usługę wodną nie przekracza [...] zł (tak jak ma to miejsce w przypadku wyliczenia opłaty stałej za usługę wodną realizowaną wylotem: [...]) opłaty tej nie wnosi się.

Skarżący podniósł, iż Dyrekcja Dróg za wydanie cytowanej powyżej decyzji wodnoprawnej - został obciążony opłatą za wydanie pozwolenia wodnoprawnego w wysokości maksymalnej, tj. [...] zł (o czym mowa w adnotacji dot. wniesionej opłaty, pod pouczeniem do decyzji wodnoprawnej), traktując wszystkie wyloty w niej wskazane (tj. 78 szt., w tym: 11 wylotów do wód i 67 wyloty do urządzeń wodnych), za pomocą których są odprowadzane wody opadowe są odbiorników, jako odrębne pozwolenia wodnoprawe na usługi wodne - wg zapisu art. 398 ust 3 i 4 ustawy Prawo wodne. Natomiast Organ w wydanej decyzji potwierdzającej wysokość opłaty stałej za 2025 rok, znak [...] z dnia 17 lutego 2025 r. - w uzasadnieniu odmowy uznania reklamacji (znak [...] z dnia 07.02.2025 r.) wskazał, że odprowadzanie wód opadowych ww. wylotami, tj. [...], [...] i [...] - stanowi jedną usługę - z czym nie można zgodzić się czytając wprost zapis zawarty w decyzji wodnoprawnej.

Ponadto Skarżący podkreślił, że wyloty oznaczone jako [...], [...] i [...] zostały w tabeli wymienione odrębnie, podając dla każdego z nich szczegółowe dane wymagane dla urządzeń wodnych tego typu (m.in.: powierzchnie zlewni odwadnianej danym wylotem, ilości wód opadowych odprowadzane tymi wylotami, sposób podczyszczania wód, czy współrzędne geograficzne) - co oznacza, że każdym z nich zachodzi odrębna usługa wodna. 5. W niniejszej sprawie Organ ustalając roczną opłatę stałą, błędnie przyjął, że opłata ta winna być określana łącznie dla 3 wylotów, a nie odrębnie dla każdego z nich.

Każdy odrębny wylot obsługuje konkretną, zamkniętą (zdeterminowaną ściekami przykrawężnikowymi i spadkami terenu) zlewnię pasa drogowego i odprowadza tak zgromadzone wody opadowe do odbiorników. Każdy z wylotów działa samodzielnie - dotyczy konkretnej zlewni i przepustowości - i znajduje się w odrębnej lokalizacji, co jest zaznaczone w przedmiotowej decyzji wodnoprawnej i było przedmiotem oceny na etapie wydawania tej decyzji. Mimo wskazania WSA zawartego w uzasadnieniu wyroku o konieczności odniesienia się do ww. okoliczności, w uzasadnieniu wydanej Decyzji brak jest wyjaśnienia i odniesienia się do powyższych wskazań Sądu.

Skarżący zaznaczył, iż Organ nie wyklucza kategorycznie, by w okolicznościach nlnlejszej sprawy niemożliwym było naliczenie opłaty stałej odrębnie dla każdego z wylotów, bowiem zdaniem Organu wystarczające w takim przypadku byłoby złożenie odrębnych wniosków o wydanie pozwoleń wodnoprawnych dla każdego wylotu z osobna. Takie twierdzenie podważa całkowicie argumentację Organu o tym, że wyloty stanowią wyłącznie elementy jednego zintegrowanego systemu, skoro wystarczającym byłoby złożenie odrębnego wniosku o wydanie odrębnego zezwolenia dla każdego z wylotów, by istnienie tego systemu zintegrowanego wykluczyć, a przecież istnienie lub nie systemu zintegrowanego należy rozpatrywać w kategoriach obiektywnych, niezależnych od sposobu inicjowania wydania pozwoleń wodnoprawnych.

Tym samym , w ocenie Skarżącej organ nie zastosował się do wskazań WSA.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w znacznej części powielając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Organ dodatkowo podniósł, iż opierając się na wiedzy fachowej należy wskazać, że szkodliwość dla środowiska jest taka sama w sytuacji odprowadzania wód opadowych lub roztopowych jednym wylotem, czy też kilkoma, które zlokalizowane są na odcinku drogi. Decydująca jest bowiem całkowita masa zanieczyszczeń (łączna ilość odprowadzanych wód), a nie punktowe parametry zrzutu oddziaływującego na środowisko. Organ zaznaczył, iż opłata za wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie ma wpływu na sposób ustalania opłaty stałej, która naliczana jest na podstawie wydanego pozwolenia, a także nie przesądza o tym, czy w decyzji zostało wydane jedno pozwolenie wodnoprawne czy też kilka pozwoleń wodnoprawnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: P.p.s.a.). Stosowny wniosek złożyła skarżąca, a organ w odpowiedzi na skargę nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...].

W niniejszej sprawie spór powstały w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii czy pozwolenie wodnoprawne - decyzja znak [...] z dnia 12 maja 2020 r. - wydane przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie udziela Dyrekcji Dróg jednego pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych, które odbywa się poprzez kilka wylotów czy też dla każdego wylotu wydane odrębne pozwolenie wodnoprawne.

Dla rozstrzygnięcia powyższego zagadnienia istotne jest, iż zaskarżona decyzja została wydane na skutek uchylenia wyrokiem z dnia 24 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Po 305/25 przez Wojewódzki Sąd Administracyjny poprzednio wydanej decyzji.

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przepis ten w sposób wyczerpujący wyznacza zakres związania oceną i wskazaniami sformułowanymi w prawomocnym wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania", o których mowa w tym przepisie sformułowane zostają w uzasadnieniu orzeczenia, tak więc w tym zakresie uzasadnienie orzeczenia wykazuje moc wiążącą. Obowiązek zaś, o którym mowa w art. 153 P.p.s.a. może być wyłączony tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych, jak również po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie. W doktrynie (v. Dauter B., Kabat A., Niezgódka-Medek M., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, publ: LEX/el. 2021) podkreśla się, że ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 15 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2562/10 (ONSAiWSA 2013/1, poz. 8) stwierdził, że ocena prawna musi zostać w orzeczeniu wyrażona, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia. Muszą one mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. W powołanym wyroku podkreślono, że z zakresu związania wyłączyć należy oceny wyrażone w sposób niejednoznaczny, jak też oceny przybierające postać pośrednich wniosków, jakie można wywieść z podanych w uzasadnieniu orzeczenia rozważań.

Tym samym rozpoznając niniejszą sprawę zarówno organ jak i Sąd w obecnym składzie jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku z dnia 24 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Po 305/25.

Wobec powyższego przypomnieć należy, iż w wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż istotą sporu w sprawie pozostaje zatem kwestia ustalenia czy odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód dla wylotów o numerach [...], [...] i [...] odbywa się w oparciu o jedno pozwolenie wodnoprawne obejmujące wszystkie wyżej wskazane wyloty, czy w oparciu o 3 odrębne pozwolenia wodnoprawne wydane dla każdego z tych wylotów stanowi element ustalenia jej stanu faktycznego. Dokonując tego rodzaju ustaleń faktycznych dotyczących kluczowych dla sprawy okoliczności organ winien spełnić wymogi wynikające z przepisów K.p.a., w tym w szczególności wnikliwie rozpatrzyć całość zgromadzonego materiału dowodowego w jego całokształcie oraz odnieść się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich okoliczności sprawy oraz całości argumentacji podnoszonej przez stronę postępowania.

Zatem dla oceny prawidłowości zapadłej po praz kolejny decyzji istotne jest, iż w wyroku tym Sąd jednoznacznie podkreślił, iż organ nie wykazał w oparciu o co ustalił, że odprowadzanie wód opadowych do [...] wylotami o numerach [...], [...] i [...] stanowiło element wykonywania jednego pozwolenia wodnoprawnego, a nie trzech odrębnych pozwoleń.

W wyroku z dnia 24 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Po 305/25 Sąd zwrócił uwagę, iż założenie organu o potencjalnej możliwości takiego projektowania urządzeń by wynikać uiszczania opłaty stałej ma charakter całkowicie gołosłowny i oderwany o realiów konkretnej sprawy, gdzie jak wynika z treści decyzji z 12 maja 2020 r. podmiot korzystający ze środowiska uzyskał zgodę na odprowadzanie istniejącymi wylotami wód opadowych, przy czym jedynie nieliczne z wylotów maja określone na tyle niewielkie maksymalne ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych.

Przy czym w tym miejscu zaznaczyć należy, że organ w odpowiedzi na skargę wskazał, iż sposób zaprojektowania odprowadzania wód przyjęty przez Dyrekcji Dróg jest trafny, gdyż odprowadzanie wód jednym wylotem, na tak długim odcinku drogi w sytuacji intensywnych opadów, mogłoby spowodować niebezpieczne warunki dla użytkowników drogi. Tym samym obecnie organ sam zakwestionował stanowisko, na które zwrócił uwagę Sąd w poprzednim wyroku.

Wracając do istoty sprawy wskazać należy, iż w omawianym wyroku dodatkowo Sąd podkreślił, iż organ nie przedstawił jakichkolwiek argumentów choćby uprawdopodobniających odrzucenie twierdzenia strony skarżącej, iż określone ukształtowanie systemu odprowadzania wód opadowych i roztopowych z drogi, w tym ilość i parametry wylotów wody te odprowadzających i powierzchni odwadnianych przez nie zlewni wynikało wyłącznie z uwarunkowań terenowych i przebiegu odwadnianego obiektu liniowego w postaci drogi.

Sąd zwrócił również uwagę, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie przedstawiono przy tym jakichkolwiek rozważań wskazujących dlaczego organ uznał odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do [...] wylotami [...], [...] i [...] jako objęte jednym pozwoleniem wodnoprawnym, a nie trzema odrębnymi pozwoleniami, poprzestając jedynie na wskazaniu, iż przyjął wersję zmierzająca do uzyskania możliwie najwyższej kwoty opłaty stałej za korzystanie z wód za pomocą tych urządzeń.

W szczególności Sąd wskazał, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie odniesiono się do okoliczności, że poszczególne wloty mają ściśle, precyzyjnie określone położenie, a nadto wyloty [...], [...] i [...] nie tylko obsługują inne powierzchnie zlewni odwadnianych i charakteryzują się innymi parametrami maksymalnej i średniej ilości wód odprowadzanych, ale także mają określone różne sposoby oczyszczania wód i rodzaju urządzeń oczyszczających (odpowiednio rów trawiasty, część osadnikowa wpustów i rów trawiasty oraz część osadnikowa wpustów i studzienek i rów trawiasty).

W tej sytuacji rzeczą organu było dokonanie oceny tych okoliczności w ich wzajemnym powiązaniu i ustalenie w oparciu o nie, czy odprowadzanie wód do [...] objęte jest faktycznie jednym pozwoleniem wodnoprawnym, czy też stanowi wykonywanie trzech odrębnych pozwoleń wodnoprawnych.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, iż organ nie wykonał wytycznych zawartych w wyżej wskazanym wyroku, na co słusznie zwrócił uwagę Skarżący.

W uzasadnieniu decyzji organ odnosząc się do istoty sprawy ograniczył się do wskazania, iż wyloty stanowią wyłącznie elementy jednego zintegrowanego systemu pozwalającego na odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z drogi ekspresowej S8, natomiast nie przesądza to o występowaniu osobnych pozwoleń wodnoprawnych dla każdego wylotu, lecz odzwierciedla to jedynie techniczne aspekty jednego przedsięwzięcia. Co więcej, wyloty są projektowane i realizowane kompleksowo, a nie w oderwaniu od siebie, ponieważ stanowią integralną część systemu kanalizacji deszczowej i są punktami końcowymi, przez które wody opadowe lub roztopowe odprowadzane są do odbiornika.

Takie sformułowanie w żadnym stopniu nie stanowi realizacji zaleceń Sądu aby organ wykazał w oparciu o co ustalił, że odprowadzanie wód opadowych do [...] wylotami o numerach [...], [...] i [...] stanowiło element wykonywania jednego pozwolenia wodnoprawnego, a nie trzech odrębnych pozwoleń. Co wymaga podkreślenia, Sąd wyraźnie i jednoznacznie zaznaczył, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie odniesiono się do okoliczności, że poszczególne wloty mają ściśle, precyzyjnie określone położenie, a nadto wyloty [...], [...] i [...] nie tylko obsługują inne powierzchnie zlewni odwadnianych i charakteryzują się innymi parametrami maksymalnej i średniej ilości wód odprowadzanych, ale także mają określone różne sposoby oczyszczania wód i rodzaju urządzeń oczyszczających (odpowiednio rów trawiasty, część osadnikowa wpustów i rów trawiasty oraz część osadnikowa wpustów i studzienek i rów trawiasty).

Powyższe stanowisko organu, iż wyloty stanowią wyłącznie elementy jednego zintegrowanego systemu pozwalającego na odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z drogi ekspresowej S8 w żaden sposób nie stanowi wykonania wytycznych Sądu aby dokonać oceny powyższych okoliczności w ich wzajemnym powiązaniu

Za wykonanie powyższych wytycznych nie można również traktować odwołania się do stanowiska orzecznictwa, iż ustawodawca definiuje usługę wodną przez jej rodzaj, a nie przez liczbę urządzeń, w tym przypadków wylotów, za pomocą których odprowadzane są wody opadowe lub roztopowe.

Ponadto w odniesieniu do powyższego, na co słusznie wskazał Skarżący, organ sam sobie zaprzeczył wskazując, w uzasadnieniu decyzji, iż aby zastosować sposób naliczenia opłaty stałej za każdy wylot osobno należałoby złożyć wnioski o wydanie pozwoleń wodnoprawnych dla każdego wylotu z osobna. Wówczas opłata stała zostałaby naliczona dla każdego wylotu osobno na podstawie wydanego pozwolenia wodnoprawnego.

Z tych też względów, na co słusznie wskazał Skarżący, organ w dalszym ciągu, tak jak w poprzednio wydanej decyzji, nie wyklucza kategorycznie, by w okolicznościach niniejszej sprawy niemożliwym było naliczenie opłaty stałej odrębnie dla każdego z wylotów. Z stanowiska organu wynika, iż powyższe jest dopuszczalne pod warunkiem złożenie odrębnych wniosków o wydanie pozwoleń wodnoprawnych dla każdego wylotu z osobna.

Tym samym zgodzić należy się ze Skarżącym, iż takie twierdzenie podważa całkowicie argumentację Organu o tym, że wyloty stanowią wyłącznie elementy jednego zintegrowanego systemu, skoro wystarczającym byłoby złożenie odrębnego wniosku o wydanie odrębnego zezwolenia dla każdego z wylotów, by istnienie tego systemu zintegrowanego wykluczyć, a przecież istnienie lub nie systemu zintegrowanego należy rozpatrywać w kategoriach obiektywnych, niezależnych od sposobu inicjowania wydania pozwoleń wodnoprawnych.

Ponadto odnosząc się do wytycznych Sądu przypomnieć należy, iż w omawianym wyroku wskazano, iż sąd administracyjny nie posiada wiedzy fachowej, jaka dysponują wyspecjalizowane organy, pozwalającej chociażby na dokonanie oceny czy odprowadzania wód opadowych i roztopowych do jednego cieku wodnego będącego ich odbiornikiem generuje taki sam koszt dla środowiska, niezależnie od tego czy odbywa się w jednym punkcie i co za tym idzie z większą intensywnością punktowego wprowadzania wód opadowych i roztopowych do odbiornika, czy też w kilku różnych miejsca, a za to z mniejszymi jednostkowymi parametrami maksymalnej i średniej ilości odprowadzanych wód.

Organ w zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie odniósł się do powyższego. Dopiero w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, iż szkodliwość dla środowiska jest taka sama w sytuacji odprowadzania wód opadowych lub roztopowych jednym wylotem, czy też kilkoma, które zlokalizowane są na odcinku drogi. Decydująca jest bowiem całkowita masa zanieczyszczeń (łączna ilość odprowadzanych wód), a nie punktowe parametry zrzutu oddziaływującego na środowisko.

Jednakże w odpowiedzi na skargę organ nie powiązał powyższego z istota sporu w niniejszej sprawie, pomimo że wyroku II SA/Po 305/25 Wojuewódzki Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, iż "okoliczność ta w warunkach kontrolowanej sprawy może zaś mieć znaczenie dla oceny, czy mamy do czynienia z jednym pozwoleniem wodnoprawnym na odprowadzanie wód do [...], czy też z trzema odrębnymi pozwoleniami, ze względu na okoliczność, że ustalenie opłat za usługi wodne stanowi elementy podstawowej zasady "użytkownik" / "zanieczyszczający" płaci, która nakazuje uwzględniać przy ustalaniu tych opłat zwrot kosztów usług wodnych dla środowiska (art. 9 ust. 3 Prawa wodnego, zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną)".

Ponadto należy mieć na uwadze, iż obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji, odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania, określonej w art. 11 kpa. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną, i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji (wyrok NSA z dnia 27 I 2021 r., I OSK 3071/18 – CBOSA). Co więcej, kompletność uzasadnienia, jako integralnego elementu decyzji administracyjnej istotna jest także z tego powodu, że organ nie ma możliwości sanowania braków uzasadnienia późniejszymi pismami kierowanymi do strony, czy do sądu w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Treści zawarte w odpowiedzi na skargę nie mają znaczenia dla legalności wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego. Pismo to ma bowiem charakter jedynie pomocniczy i treści w nim zawarte mają jedynie stanowić dodatkowe wyjaśnienie motywów postępowania organu (zob. np. wyrok NSA z dnia 15 XI 2013 r., I OSK 2557/12 – CBOSA).

Tym samym to w uzasadnieniu decyzji, a nie w odpowiedzi na skargę organ winien uzasadnić swoje stanowisko stanowiące element wykonania wytycznych Sądu.

W ocenie Składu orzekającego, w świetle powyższych wywodów, za co najmniej przedwczesne, należy uznać stanowisko organu, że ponowna analiza akt sprawy pozwoliła na usunięcie wątpliwości co do stanu faktycznego i co do treści normy prawnej i stwierdzenie, że w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy k.p.a., a w szczególności art. 81a § 1, względnie art. 7a § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji, nie wykonującej wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie pozwala na uznanie, że nakaz wzięcia pod rozwagę czy w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 81a § 1 K.p.a., względnie art. art. 7a § 1 K.p.a. wyrażony w prawomocny wyroku jest nieaktualny.

Ponadto Sąd podziela wyrażone w skardze stanowisko, co do błędnego określenia adresata decyzji.

W prawie nie budzi wątpliwości, co w pełni potwierdza także treść samego pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne, że podmiotem zobowiązanym do ponoszenia opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód jest Dyrekcji Dróg, a nie Dyrekcji Dróg Oddział we [...].

Uzasadniając powyższe wskazać należy, iż zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U.2025 r., poz. 889) Dyrekcji Dróg jest centralnym organem administracji rządowej, do którego należy wykonywanie zadań zarządcy dróg krajowych oraz realizacja budżetu państwa w zakresie dróg krajowych.

Jako centralny organ administracji rządowej reprezentujący Skarb Państwa w zakresie powierzonego mu mienia i zadań, składa oświadczenia woli jednoosobowo.

Jednocześnie Dyrekcji Dróg realizuje swoje zadania przy pomocy Dyrekcji Dróg oraz powołanych przez siebie dyrektorów oddziałów Dyrekcji Dróg, których zakres czynności określa w wewnętrznym regulaminie.

Ponadto zgodnie z art. 18a ust. 5 ustawy o drogach Dyrekcji Dróg może upoważnić pracowników Dyrekcji Dróg do załatwiania określonych spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych (tzw. pełnomocnictwo administracyjne), zaś zgodnie z § 2 ust. 3 statutu Dyrekcji Dróg może udzielać pełnomocnictw osobom prawnym lub fizycznym do dokonywania określonych czynności cywilnoprawnych i faktycznych w zakresie jego właściwości, które to pełnomocnictwa między innymi upoważniają do zastępowania Dyrekcji Dróg przy realizacji zadań inwestycyjnych dotyczących dróg krajowych oraz składania w jego imieniu oświadczeń woli w tym przedmiocie.

Także w świetle art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa, Dyrekcji Dróg, jako kierownik Urzędu Centralnego, reprezentujący Skarb Państwa w odniesieniu do powierzonego mu mienia w zakresie powierzonych mu zadań, może w granicach swojej właściwości udzielać pełnomocnictw do reprezentowania Skarbu Państwa kierownikom podległych jednostek organizacyjnych Dyrekcji Dróg.

Nie zmienia to jednakże samego faktu, iż w takich sytuacjach, gdy dotyczy to praw i obowiązków Dyrekcji Dróg, kierownik podległych jednostek organizacyjnych Dyrekcji Dróg, może działać wyłącznie w ramach udzielonego mu umocowania , nie stając się jednakże przez to podmiotem samych praw i obowiązków, przynależnych wprost z regulacji ustawowych Dyrekcji Dróg, jako – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - stronie w stosunku do której wydano pozwolenie wodnoprawne.

Skoro zgodnie z art.271 ust. 4 ustawy Prawo wodne wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast albo wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast - ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód to, co nie budzi w sprawie wątpliwości podmiotem obowiązanym do ewentualnego ponoszenia opłaty stałej jest Dyrekcji Dróg, nie zaś Dyrekcji Dróg.

W świetle przepisów K.p.a. prawidłowe oznaczenie adresata decyzji jest jednym z elementów konstytuujących decyzję administracyjną, ponieważ dzięki temu prawo lub obowiązek ustanowiony w drodze decyzji będzie mógł się zmaterializować w stosunku do podmiotu prawa znajdującego się poza sferą administracji publicznej.

Niewątpliwie na gruncie rozpoznanej sprawy należy stwierdzić, iż faktycznym adresatem zaskarżonej decyzji winien być podmiot dysponujący stosownym pozwoleniem wodno prawnym, a zatem Dyrekcji Dróg

W tym miejscu wskazać należy, iż w postępowaniu o wydanie samego pozwolenia wodnoprawnego Dyrekcji Dróg był reprezentowany przez Zastępcę Dyrektora Dyrekcji Dróg, a pomimo tego pozwolenie wodnoprawne prawidłowo udzielono Dyrekcji Dróg.

Ponadto należy wskazać, iż powoływanie się po raz kolejny w odpowiedzi a skargę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 5 maja 2021 r., sygn. III SA/Po 66/21, w sytuacji gdy w wyroku z dnia 24 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Po 305/25 jednoznacznie przesądzono, iż organ nie jest nim związany, nie można traktować jako wykonanie wytycznych zawartych w tym ostatnim wyroku.

W tym stanie rzeczy Sąd mając na uwadze przede wszystkim fakt nie wykonania wytycznych zawartych w wyroku z dnia 24 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Po 305/25, co stanowi naruszenie art. 153 P.p.s.a., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. C p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).

Rozpoznając sprawę ponownie organ winien rozpatrzyć reklamację strony skarżącej od informacji rocznej z 17 stycznia 2025 r. z uwzględnieniem wytycznych zawartych w wyroku z dnia 24 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Po 305/25, a na które nacisk położono w niniejszym wyroku.