Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Elżbieta Czarny – Drożdżejko Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2320/21 w sprawie ze skargi P. C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 25 czerwca 2021 r. nr BP.702.540.2021.0328.BEPO.4558 w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 lutego 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2320/21, po rozpoznaniu skargi P. C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 25 czerwca 2021 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej, w pkt. 1 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 14 stycznia 2021 r., a w pkt. 2 zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi strony, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, art. 268a w zw. z art. 104 § 1 i art. 107 § 1 pkt 8, art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; powoływanej dalej jako: "k.p.a."), polegające na niezasadnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja jak również utrzymana nią w mocy decyzja z dnia 14 stycznia 2021 r. wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, bowiem decyzja z dnia 14 stycznia 2021 r. została podpisana przez osobę nieposiadającą stosownego upoważnienia, w sytuacji gdy P. D. posiadała upoważnienie wydane na podstawie art. 268a k.p.a. podpisane przez osobę sprawującą funkcję Zastępcy Głównego Inspektora Transportu Drogowego, przy czym upoważnienie dla Zastępcy Głównego Inspektora Transportu Drogowego do udzielania dalszych upoważnień wynikało tak z istoty pełnionej funkcji zastępcy piastuna organu, a ponadto, wbrew ocenie Sądu I instancji, wynikało z § 2 Statutu Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego (Monitor Polski z 5 listopada 2012 r. poz.820) oraz § 2 ust. 5 pkt 1 i 2 regulaminu organizacyjnego Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego (Dz. U. GITD z 2 lipca 2020 r. poz. 26), które to akty prawa wewnętrznego regulują zasady organizacji w tym podział kompetencji i reprezentację przyjętą w Głównym Inspektoracie Transportu Drogowego, zatem wskazane akty prawa wewnętrznego, wbrew ocenie Sądu I instancji, zastępują upoważnienie wydane na podstawie art. 268a k.p.a.;

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przejawiające się w niczym nieuprawnionym i błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że w sprawie nie została wyjaśniona okoliczność prawidłowego oznakowania drogi krajowej nr 92, podczas gdy organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w tym zakresie, a wnioski co do prawidłowego oznakowania drogi, także w dniu wykonywania przejazdu były wynikiem poprawnego, logicznego wnioskowania, a tym samym w pełni odpowiadały regułom swobodnej oceny dowodów, o której mowa w art. 80 k.p.a.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Odpis skargi kasacyjnej został doręczony pełnomocnikowi strony skarżącej w dniu 30 maja 2022 r. Sporządzona przez pełnomocnika P. C. odpowiedź na skargę kasacyjną została mu odesłana na podstawie art. 66 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że:

§ 1. W toku sprawy adwokaci, radcy prawni, doradcy podatkowi, rzecznicy patentowi i Prokuratoria Generalna Rzeczypospolitej Polskiej doręczają sobie nawzajem pisma bezpośrednio za potwierdzeniem odbioru i oznaczeniem daty lub przesyłką poleconą. W treści pisma procesowego wniesionego do sądu zamieszcza się oświadczenie o doręczeniu odpisu pisma drugiej stronie albo o jego nadaniu przesyłką poleconą. Pisma niezawierające powyższego oświadczenia podlegają zwrotowi bez wzywania do usunięcia tego braku.

Termin do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną wynosi 14 dni i liczony jest w niniejszej sprawie od 30 maja 2022 r., upływał zatem 13 czerwca 2022 r. Profesjonalny pełnomocnik Skarżącej ponownie wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną w dniu 11 lipca 2022 r., czyli po terminie do wniesienia tego środka, co ma znaczenie w zakresie zwrotu kosztów postępowania. W piśmie procesowym wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2, art. 268a k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 i art. 107 § 1 pkt 8 i art. 7 k.p.a.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie odniósł się już do analogicznych w istocie zarzutów skargi kasacyjnej organu w zbliżonych stanach faktycznych spraw (por. np. wyrok NSA z 6 maja 2025 r., sygn. akt II GSK 2589/21; wyrok NSA z 6 maja 2025 r., sygn. akt II GSK 2588/21; wyrok NSA z 6 maja 2025 r., sygn. akt II GSK 2590/21; wyrok NSA z 30 stycznia 2025 r., sygn. akt II GSK 1498/21; wyrok NSA z 12 września 2024 r., sygn. akt II GSK 1131/21; wyrok NSA z 12 września 2024 r., sygn. akt II GSK 798/21; wyrok NSA z 12 września 2024 r., sygn. akt II GSK 1036/21 oraz wyrok NSA z 11 grudnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1334/21, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceny przedstawione w uzasadnieniach wskazanych powyżej wyroków NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zatem uznał za zasadne odwołanie się do motywów przywołanych rozstrzygnięć.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji słusznie przyjął, że w sprawie upoważnienie do wydawania decyzji nie zostało udzielone przez organ - Głównego Inspektora Transportu Drogowego, lecz osobę zatrudnioną na stanowisku zastępcy Głównego Inspektora Transportu Drogowego, który nie posiada w świetle przepisów ustawy samoistnej kompetencji do załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Przepisy u.t.d. kwestii tej odrębnie nie regulują, wymagane jest zatem do tego upoważnienie na zasadach ogólnych (art. 268a k.p.a.). Na podstawie zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że zastępcy organu udzielono upoważnienia, jednakże to nie podpis zastępcy widnieje pod decyzją, lecz osoby, której zastępca udzielił dalszego upoważnienia. NSA podziela pogląd, że nie jest dopuszczalne udzielenie dalszego upoważnienia przez pracownika upoważnionego (por. P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 268a; także wyroki NSA m.in.: z 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 348/06, LEX nr 321249; z 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II GSK 374/06, LEX nr 322769; wyrok WSA w Warszawie z 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2091/06, LEX nr 338271).

Przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie przyznają zastępcy Głównego Inspektora Transportu Drogowego żadnych samodzielnych kompetencji w zakresie upoważniania pracowników Inspekcji Transportu Drogowego do wydawania decyzji administracyjnych. Poprzez powierzenie określonej osobie funkcji zastępcy piastuna funkcji organu, osoba ta nie staje się organem (piastunem organu). Także piastun funkcji organu może mu przydzielić określone zadania jedynie zgodne z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 822/14; wyrok NSA z 28 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 2815/21; wyrok NSA z 15 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 1072/18). Pogląd skarżącego kasacyjnie, że zastępcę organu należy traktować analogicznie jak organ, gdyż "z istoty zastępstwa wynika, iż jest to zarządzanie wiedzą i kompetencjami podległych pracowników w taki sposób, aby zapewnić ciągłość realizacji zadań (zastępowalność)", nie jest zatem zasadny.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie oczywiste jest, że art. 268a k.p.a. nie można traktować jako jedynego, powszechnie i bezwzględnie obowiązującego wzorca udzielania upoważnień do działania w imieniu organu administracji publicznej. Dopuszczalne są bowiem i istnieją w tym zakresie różne rozwiązania, pozwalające na dekoncentrację wykonywania kompetencji organów, szczególnie potrzebną w rozbudowanych strukturach administracji publicznej. Ta dekoncentracja, mniej lub bardziej zinstytucjonalizowana, albo nawet oparta na doraźnych i jednostkowych aktach upoważniających, musi jednak mieć odpowiednie podstawy normatywne (zob. np. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2006 r., sygn. akt II GSK 264/06). Akty wewnętrze określające organizację i zasady funkcjonowania danej jednostki organizacyjnej mogą zawierać upoważnienie do załatwiania spraw w imieniu organu, jeżeli wynika z nich w sposób jednoznaczny który imiennie wskazany pracownik jest upoważniony, jakiej kategorii spraw dotyczy upoważnienie oraz jakie są ramy czasowe tego upoważnienia (P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 268a). Udzielone upoważnienie ma mieć charakter wyraźny. Takiego upoważnienia dla zastępcy organu tj. p.o. Zastępcy Głównego Inspektora Transportu Drogowego J. S. do udzielania dalszych upoważnień do działania w imieniu GITD w tej sprawie nie było, co zasadnie stwierdził WSA.

Rację ma Sąd I instancji, że oceny tej nie może zmienić treść statutu Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Należy mieć tu bowiem na uwadze, że statut, nadany na podstawie art. 52 ust. 2 u.t.d. przez Prezesa Rady Ministrów w formie zarządzenia z 26 października 2012 r. nr 92, określał jedynie organizację Głównego Inspektora Transportu Drogowego i jego delegatur, w tym terytorialny zasięg działania delegatur oraz wojewódzkie inspektoraty transportu drogowego będące ich siedzibami. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej analiza treści tego statutu jednoznacznie wskazuje, iż nie zawiera on unormowania, które można by uznać za wyraźne umocowanie Zastępcy Głównego Inspektora Transportu Drogowego do udzielania dalszego upoważniania przez niego pracowników Inspekcji Transportu Drogowego do wydawania decyzji administracyjnych. W § 2 pkt 3 statutu powtórzono jedynie treść art. 268a k.p.a., przewidując możliwość udzielania upoważnień podpisanych przez piastuna organu (GITD) pracownikom Głównego Inspektoratu, a nie samo upoważnienie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w pełni zasadnie przyjął również, że tak samo ocenić należy charakter przepisów zawartych w obowiązującym w dniu wydania decyzji pierwszej instancji zarządzeniu Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr 26/2000 z 2 lipca 2020 r. w sprawie nadania regulaminu organizacyjnego Głównemu Inspektoratowi Transportu Drogowego. Regulamin ten został nadany na podstawie zawartego w art. 39 ust. 6-8 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów upoważnienia ministra oraz kierownika urzędu centralnego do nadania ministerstwu bądź urzędowi centralnemu regulaminu organizacyjnego, określającego zakres zadań i tryb komórek ministerstwa (urzędu). W § 2 ust. 5 pkt 1 - 2 załącznika nr 1 do zarządzenia wymieniono te czynności, które powierzono zastępcom. W punkcie 1 wskazano wprawdzie, że zastępca może zastępować Głównego Inspektora Transportu Drogowego, lecz to ogólne sformułowanie nie może stanowić samoistnej podstawy do przeniesienia kompetencji organu do załatwiania spraw indywidualnych. W tym zakresie Sąd I instancji przedstawił trafny wywód, który zasługuje w zupełności na akceptację.

W związku z powyższym, nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i art. 268a k.p.a., ponieważ objęta kontrolą WSA decyzja I instancji została wydana i podpisana przez osobę nieuprawnioną, bez upoważnienia piastuna organu, a decyzja wydana w postępowaniu odwoławczym utrzymująca w mocy nieważnościową decyzję pierwszoinstancyjną utrwaliła wadliwy stan. Obie decyzje były zatem podjęte z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (L. Klat-Wertelecka, Podpis jako element decyzji administracyjnej, NZS 2007, nr 5, s. 73; B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, AUWr. nr 955, Prawo CLVI, Wrocław 1986, s. 45-50; B. Adamiak, Zagadnienie decyzji nie istniejących w postępowaniu administracyjnym, AUWr. nr 1022, Prawo CLXVIII, Wrocław 1990, s. 9-13).

Nie sposób też zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, jakoby w niniejszej sprawie miało dojść do naruszenia art. 135 p.p.s.a. Należy zaznaczyć, że art. 135 p.p.s.a. uszczegółowia zasadę niezwiązania wojewódzkiego sądu administracyjnego granicami skargi. Z postanowień art. 135 p.p.s.a. wynika, że zasada niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi w zakresie merytorycznego elementu wniosku skarżącego (zakresu zaskarżenia), determinująca granice rozpoznania skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, dotyczy również następnej fazy postępowania sądowoadministracyjnego, a mianowicie fazy orzekania przez ten sąd (T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2008, s. 500). Określenie "we wszystkich postępowaniach", użyte w art. 135 p.p.s.a. wskazuje, że środki prawne, o których mowa w tym przepisie, powinny być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc w odrębnych postępowaniach prowadzonych "w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Ponadto, z treści art. 135 p.p.s.a. wynika, że warunkiem zastosowania trybu określonego w tym przepisie jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. W doktrynie wskazuje się, że spełnienie przesłanki "niezbędności" następuje jedynie wówczas, gdy bez zastosowania trybu określonego w komentowanym przepisie załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione" (Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, PiP 2007, z. 4, s. 39). Podkreślenia jednak wymaga, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że przepis ten ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi (por. A. Kabat. Komentarz do art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX nr 2011; wyroki NSA z: 22 listopada 2007 r., sygn. akt II FSK 1366/06, LEX nr 438671; 20 listopada 2007 r., sygn. akt II FSK 1310/06, LEX nr 519506; 8 stycznia 2008 r., sygn. akt II FSK 1499/06 oraz II FSK 1500/06; 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FSK 215/07). W niniejszej sprawie ten warunek skorzystania przez sąd z trybu przewidzianego przepisem art. 135 p.p.s.a. został spełniony, gdyż zaskarżona decyzja była niezgodna z prawem z powodu wady nieważności. Nie doszło zatem do zarzucanego naruszenia przez Sąd art. 135 p.p.s.a.

Należy również w pełni podzielić ocenę prawną Sądu Wojewódzkiego w przedmiocie wadliwości kontrolowanych decyzji w zakresie mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy w związku z niewyczerpującym zebraniem i rozpatrzeniem materiału dowodowego oraz niewyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy w zakresie istotnej w sprawie okoliczności stanu oznakowania trasy przejazdu wykonywanego w dniu 24 lipca 2020 r. przez skarżącego na odcinku drogi krajowej, objętego obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej.

Jeżeli zatem z akt sprawy wynika, że skarżący od początku kwestionował zachowanie warunku prawidłowości umieszczenia na spornym odcinku drogi krajowej odpowiednich oznaczeń (w tym w zakresie lokalizacji tabliczki T-34), natomiast skarżący kasacyjnie organ uznał, że wystarczającym dowodem na weryfikację powyższego twierdzenia jest pismo z dnia 20 lipca 2020 r. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi, pomimo iż sporny przejazd miał miejsce w dniu 24 lipca 2020 r., to nie jest wadliwa kwestionowana konstatacja Sądu I instancji o niewykazaniu przez ww. organ, że ustalenia w tym zakresie zostały oparte na prawidłowo zebranym, rozpatrzonym i ocenionym materiale dowodowym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 2595/21).

Mając na uwadze powyższe należało stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O zasądzeniu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie orzeczono wobec braku terminowego wniosku. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GSK 1291/19, złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. powoduje, że pismo to traci przymiot odpowiedzi na skargę kasacyjną i staje się zwykłym pismem procesowym. Oznacza to, że zawarty w takim piśmie wniosek o zasądzenie kosztów postępowania jest nieskuteczny.