Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia M. T. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 grudnia 2025 r. sygn. akt III SA/Lu 590/25 w zakresie odrzucenia skargi M. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 4 września 2025 r. nr SKO.41/2615/RU/2025 w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie unieważnienia praktycznej części egzaminu państwowego postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 3 grudnia 2025 r., sygn. akt III SA/Lu 590/25, odrzucił skargę M.T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 4 września 2025 r. w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie unieważnienia praktycznej części egzaminu państwowego.

Sąd I instancji wskazał, że skarżący został zobowiązany do usunięcia braków formalnych skargi poprzez jej podpisanie, podanie numeru PESEL i złożenie 2 podpisanych odpisów skargi. Pomimo prawidłowego pouczenia o skutkach uchylenia się od wykonania nałożonego obowiązku w zakreślonym terminie, skarżący nie wykonał tego obowiązku, co uniemożliwiło nadanie sprawie dalszego biegu. Skarżący wskazał bowiem numer PESEL oraz przesłał 2 własnoręcznie podpisane egzemplarze skargi, podczas gdy z wezwania do usunięcia braków formalnych skargi wynikało, że powinien był przesłać podpisaną skargę i 2 podpisane odpisy skargi. Wymagane odpisy skargi były niezbędne dla doręczenia ich uczestnikom postępowania.

W ocenie WSA, niedołączenie przez skarżącego wymaganej liczby odpisów skargi, zgodnie z art. 47 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), jest brakiem formalnym skargi, o którym mowa w art. 49 § 1 w zw. z art. 57 § 1 p.p.s.a., uniemożliwiającym nadanie skardze prawidłowego biegu, który nie może być usunięty poprzez sporządzenie odpisów skargi przez sąd. Wobec powyższego Sąd I instancji postanowił odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 i § 3 p.p.s.a. oraz zwrócić wpis od skargi na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył M.T., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz o umożliwienie mu uzupełnienia braków formalnych poprzez podpisanie skargi. W uzasadnieniu zażalenia skarżący przeprosił za swoje roztargnienie i niepodpisanie skargi, obiecując dochowanie większej staranności w przyszłości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie – pomimo błędnego uzasadnienia – odpowiada prawu.

Sąd I instancji przyjął za podstawę swojego rozstrzygnięcia art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., bowiem uznał, że skarga strony podlegała odrzuceniu z uwagi na nieuzupełnienie jej braków formalnych w wyznaczonym terminie (nienadesłanie podpisanych odpisów skargi w wystarczającej liczbie, celem doręczenia ich uczestnikom postępowania), do której to czynności skarżący został wezwany wraz z pouczeniem go o skutkach niewykonania określonego w wezwaniu obowiązku. Należy w tym miejscu wskazać, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skargi w celu nadania jej dalszego biegu ma sens jedynie wówczas, gdy sprawa nadaje się do merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny, a zatem skarga została wniesiona na akt organu administracji publicznej, którego kontrola leży w kognicji sądów administracyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła dopuszczalność drogi sądowej z uwagi na fakt wywiedzenia skargi na postanowienie, które nie mogło podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego, a która to okoliczność umknęła uwadze Sądu I instancji.

Istota sprawowanej przez sąd kasacyjny instancyjnej kontroli zaskarżonego postanowienia WSA ogniskuje się wokół zagadnienia oceny dopuszczalności skargi strony na tle przedmiotowych podstaw odrzucenia skargi sądowoadministracyjnej.

Odnosząc się do tego zagadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że konieczną i wiodącą podstawą do odrzucenia skargi na zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie, wydane w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie unieważnienia praktycznej części egzaminu państwowego, jest stwierdzenie, że tego rodzaju postanowienie - podjęte w ramach postępowania administracyjnego na podstawie art. 31 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691; powoływanej dalej jako: k.p.a.) - zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., nie podlega kognicji kontrolnej sądów administracyjnych. WSA pominął zatem w ogóle kwestię dopuszczalności wniesienia skargi na postanowienie organu o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznej. Rozważenia przez sąd wymagało, czy tego typu akt mieści się w kategorii postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

W tym zakresie należy wskazać, że kognicja sądów administracyjnych została uregulowana w art. 3 § 2 p.p.s.a. Katalog postanowień organów administracji publicznej podlegających zaskarżeniu został wskazany w pkt 2 tego przepisu, zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie było zatem ustalenie, czy postanowienia wydane na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym, mieszczą się w jednej z trzech kategorii postanowień, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

Zagadnienie to było już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 25.05.2023 r., sygn. akt II OSK 1850/20, a także postanowienia NSA z dnia 8.02.2022 r., sygn. akt II OSK 591/21; z dnia 14.11.2017 r., sygn. akt II OSK 2735/17; z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 3073/12). Stanowisko przedstawione w przywołanych judykatach Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela. Zdaniem NSA, brak jest uzasadnionych podstaw do objęcia postanowienia o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dyspozycją przepisu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Postanowienie to dotyczy kwestii wpadkowej w ramach postępowania toczącego się w sprawie głównej. Z tego względu nie kończy ono postępowania ani nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Możliwość wniesienia na nie skargi jest zatem uzależniona od tego, czy na tego typu postanowienie służy zażalenie.

Należy w tym zakresie wskazać, że w myśl art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W odniesieniu do wydanych na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. postanowień o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, możliwość wniesienia zażalenia nie została w ustawie przewidziana. Kwestia ta została uregulowana w art. 31 § 2 zd. 2 k.p.a., który stanowi, że na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Prawodawca ograniczył zatem możliwość wnoszenia zażaleń na postanowienia w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej do postanowień o charakterze negatywnym, tj. postanowień o odmowie dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu. W myśl brzmienia przepisu art. 31 § 2 zd. 2 k.p.a., odczytywanego w związku z przepisem art. 141 § 1 k.p.a., na postanowienie pozytywne, tj. dopuszczające organizacje społeczne do udziału w postępowaniu nie przysługuje zatem zażalenie, a ponadto nie ma ono charakteru kończącego postępowanie, ani też nie rozstrzyga sprawy co do istoty. W związku z tym, postanowienie takie nie jest zaskarżalne w drodze skargi do sądu administracyjnego. W obowiązującym stanie prawnym żaden przepis prawa nie dopuszcza zatem możliwości odrębnego zaskarżenia takich postanowień. Ustawodawca przewidział zaś w art. 142 k.p.a., że postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skarżący ma więc możliwość kwestionowania dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym w oparciu o przywołany przepis.

W świetle przedstawionych wywodów, niepełne wykonanie przez skarżącego wezwania Sądu I instancji do uzupełnienia braków formalnych skargi było bez znaczenia dla wyniku postępowania. Jakiekolwiek braki formalne wniesionej skargi nie uniemożliwiały nadania jej dalszego biegu, ponieważ skarga i tak podlegała odrzuceniu z przyczyn wskazanych powyżej. Nawet prawidłowe uzupełnienie braków formalnych skargi nie spowodowałoby dopuszczalności drogi sądowej w rozpoznawanej sprawie.

Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wniesienie skargi na wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienie, na które nie służy zażalenie, należy uznać za spełnienie przesłanki odrzucenia skargi określonej w art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. przesłanki braku właściwości sądu administracyjnego. Niedopuszczalność przedmiotowa wniesionej skargi, jako dotyczącej sprawy nienależącej do właściwości sądów administracyjnych (art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.), była zatem wyłączną podstawą do odrzucenia skargi, a odwołanie się przez Sąd a quo do podstawy z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. było wadliwe. Powyższa wada uzasadnienia Sądu I instancji nie miała jednak wpływu na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdyż wniesiona skarga podlegała odrzuceniu a limine z przyczyn wywiedzionych powyżej.

Na marginesie należy zauważyć, że w niniejszej sprawie przyczyną kwestionowania przez skarżącego postanowienia o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu były wadliwe pouczenia udzielane przez organy administracji obu instancji. Marszałek Województwa Lubelskiego, dopuszczając organizację społeczną do postępowania, błędnie pouczył stronę o możliwości wniesienia zażalenia na to rozstrzygnięcie. Z kolei SKO w Lublinie nie dostrzegło, że zażalenie skarżącego zostało wniesione na postanowienie, na które nie służy zażalenie, w związku z czym błędnie przystąpiło do jego merytorycznego rozpoznania. Organ odwoławczy powinien był bowiem stwierdzić niedopuszczalność zażalenia na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Dodatkowo, SKO w Lublinie wadliwie pouczyło skarżącego o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na wydane przez niego postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie pierwszoinstancyjne. O ile błędne pouczenie co do przysługującego stronie środka odwoławczego nie tworzy prawa do wniesienia tego środka zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2966/19), o tyle organy administracji publicznej nie mogą wprowadzać strony w błąd co do zakresu jej uprawnień procesowych. Udzielanie błędnych pouczeń narusza bowiem zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.