III SA/Wr 136/05 - Wyrok

Data orzeczenia	2005-10-04	
Data wpływu	2005-03-16	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Anetta Chołuj
Bogumiła Kalinowska /sprawozdawca/
Jerzy Strzebińczyk /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)	
Hasła tematyczne	Ochrona zdrowia
Samorząd terytorialny	
Skarżony organ	Zarząd Powiatu	
Treść wyniku	*Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w całości	
Powołane przepisy	Dz.U. 1991 nr 91 poz 408;  art. 39; Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jerzy Strzebińczyk Asesor WSA - Anetta Chołuj Sędzia WSA - Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Protokolant - Adam Sak po rozpoznaniu w dniu 29 września 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Zarządu Powiatu w S. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zmian w statucie Szpitala Powiatowego w S. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana.	
Uzasadnienie
Wojewoda D. działając na podstawie art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 ze zm.) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na uchwałę Zarządu Powiatu w S. z dnia [...]r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia zmian w statucie Szpitala Powiatowego im. [...] w S. - domagając się stwierdzenia jej niezgodności z prawem.

Na poparcie skargi organ nadzoru przytoczył, że podczas badania legalności przedmiotowej uchwały stwierdzono jej podjęcie z istotnym naruszeniem art. 39 ust 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. 1991, nr 91, poz. 408). W świetle tych norm prawnych statut publicznego zakładu opieki zdrowotnej uchwala rada społeczna zakładu i przedkłada do zatwierdzenia organowi, który utworzył zakład. Przepis ten stosuje się odpowiednio przy dokonywaniu zmian w statucie. Zgodnie zaś z art. 36, tworzenie, przekształcenie i likwidacja publicznego zakładu opieki zdrowotnej następuje w drodze rozporządzenia właściwego organu administracji rządowej albo w drodze uchwały właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie Wojewody D. zatem organem właściwym do zatwierdzania statutu zakładu opieki zdrowotnej jest organ właściwy do tworzenia tej jednostki, natomiast stosownie do art. 12 pkt 8 lit.i), do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawie tworzenia, przekształcania i likwidacji jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Tym samym - zdaniem organu nadzoru - organem właściwym do nadania oraz zatwierdzenia statutu zakładu jest rada powiatu. Nadanie oraz zatwierdzenie statutu jest kompetencją stanowiącą a nie wykonawczą. Kompetencje wykonawcze zarządu określone zostały w art. 30 i 36 ust. l ustawy o samorządzie powiatowym.

Z powyższego wynika, jak wywodził dalej Wojewoda, iż kompetencja do tworzenia, przekształcania i likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej oraz do zatwierdzania statutu tej jednostki należy do rady powiatu. Tymczasem przedmiotowych czynności dokonał Zarząd Powiatu S., przekraczając swoje kompetencje. Zarząd działa bowiem na podstawie i w granicach prawa i nie ma uprawnień do dokonywania czynności należących do innych organów. Przywołując art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie obowiązującego prawa organ nadzoru zauważył, iż wyrażona w tym artykule konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego oznacza między innymi, że każdy organ przestrzega swej właściwości z urzędu. Każde naruszenie właściwości organu jest istotnym naruszeniem prawa, bowiem godzi w ustawowy porządek ustrojowy - podziału kompetencji. W świetle art. 9 ust. l ustawy o samorządzie powiatowym rada powiatu jest organem stanowiącym i kontrolnym powiatu, z zastrzeżeniem przepisów o referendum powiatowym. Natomiast organem wykonawczym, jak stanowi art. 26 ustawy, jest zarząd powiatu. Ustawa ustrojowa wprowadza wyraźny podział kompetencji i jakiekolwiek ich przesunięcie z jednego organu na drugi musi mieć wyraźne podstawy ustawowe.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi argumentując, iż wprowadzone zaskarżoną uchwałą zmiany w statucie szpitala zostały wpisane w Krajowym Rejestrze Sądowym oraz ujęte w księdze rejestrowej założonej na podstawie decyzji Wojewody W. z dnia [...] r. w sprawie wpisania do rejestru zakładów opieki zdrowotnej mających siedzibę na obszarze województwa d., wobec czego zarówno sąd rejestrowy, jak i Wojewoda, uznawały, że organem właściwym dla zatwierdzania zmian w Statucie Szpitala Powiatowego w S. jest Zarząd Powiatu w S.

Powyższe – zdaniem strony przeciwnej - jest zgodne z obowiązującą wówczas interpretacją właściwych norm prawnych ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej, w szczególności z wykładnią art. 12 ustawy o samorządzie powiatowym, który to przepis stwierdza, że do wyłącznej właściwości rady powiatu należą sprawy wymienione w pkt l – l0 a) oraz zgodnie z pkt 11 określone w innych ustawach. W ustawie o zakładach opieki zdrowotnej ustawodawca używa zwrotu, że statut zakładu opieki zdrowotnej zatwierdza organ, który utworzył zakład. Szpital Powiatowy im. [...] w S. nie został utworzony przez radę powiatu jak też jego przekształcenia z jednostki budżetowej w samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej nie dokonał organ stanowiący powiatu. Powstałe trudności interpretacyjne w zakresie podziału kompetencji pomiędzy organami powiatu wynikają z tego, że ustawodawca bardzo często w przepisach rangi ustawowej posługuje się zasadą, że właściwym podmiotem posiadającym określoną kompetencję jest organ powiatu nie wymieniając, czy jest to organ stanowiący (rada powiatu ), czy organ wykonawczy (zarząd powiatu ). Za taką interpretacją przepisów kompetencyjnych ustawy o samorządzie powiatowym i ustawy o zakładach opieki zdrowotnej przemawiały względy praktyczne oraz fakt, iż statut jest uchwalony przez organ zakładu opieki zdrowotnej jakim jest rada społeczna działająca przy Szpitalu Powiatowym w S. Właściwe wpisy w rejestrze organu administracji rządowej stwierdzają, że podmiotem który utworzył zakład jest Powiat S. (dział I rubryka piętnasta decyzji Wojewody) oraz w rejestrze sądowym, z którego wynika, że organem sprawującym nadzór nad Szpitalem jest Zarząd Powiatu S. (rubryka 7 odpisów z rejestru sądowego). Z tych względów zaskarżona uchwała funkcjonowała bez przeszkód w obrocie prawnym, lecz w ostatnim czasie na skutek zmiany interpretacji przepisów o podziale kompetencji pomiędzy organami powiatu trwają prace nad uporządkowaniem stanu prawnego związanego z uchwaleniem i zatwierdzaniem statutu Szpitala Powiatowego w S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Po myśli art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z brzmieniem art.134 § 1 sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną postawą prawną.

Cytowana ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wprowadza innych kryteriów poza zgodnością z przepisami prawa podjętej uchwały lub aktu , o których mowa w treści art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 . W świetle art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na taką uchwałę lub akt stwierdza ich nieważność w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie uchybienia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania.

Przedmiotem regulacji zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały – podjętej przez Zarząd Powiatu w S. - jest zatwierdzenie zmian w statucie Szpitala Powiatowego na mocy art. 39 ust. 2 i 3 w związku z art. 36 oraz art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej ( Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm. ).

Wskazany jako podstawa prawna przedmiotowej uchwały przepis art.39 ust.2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej stanowi w zdaniu pierwszym, że statut publicznego zakładu opieki zdrowotnej uchwala rada społeczna zakładu i przedkłada go do zatwierdzenia organowi, który utworzył zakład. W świetle ust. 3 tego artykułu cytowany przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio przy dokonywaniu zmian w statucie. Oznacza to, że tryb dokonywania zmian w statucie wraz ze wskazaniem organów właściwych do ich wprowadzenia jest taki sam jak przy uchwalaniu statutu publicznego zakładu opieki zdrowotnej – normującego ustrój zakładu oraz inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania, nie uregulowane w ustawie (art. 11 ust.1). Według art. 11 ust. 2, cyt.: "W statucie zakładu opieki zdrowotnej określa się w szczególności: 1) nazwę zakładu odpowiadającą zakresowi udzielanych świadczeń, 2) cel i zadania zakładu, 3) siedzibę i obszar działania, 4) rodzaje i zakres udzielanych świadczeń zdrowotnych, 5) organy zakładu i strukturę organizacyjną, 6) formę gospodarki finansowej".

W omawianej materii należy wskazać, iż skoro po myśli ustępu 3 artykułu 11 przedmiotowy statut nadaje podmiot, który utworzył zakład, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej – tenże podmiot jest wyłącznie właściwy do zatwierdzenia zmian w statucie. Analizując dalej rozwiązania ustawowe trzeba podkreślić, iż krąg podmiotów upoważnionych do utworzenia zakładu opieki zdrowotnej został określony w treści art. 8 powołanej ustawy o zoz, przy czym w jego ustępie 1 pkt 3) wymienia się między innymi jednostkę samorządu terytorialnego. Przywołana norma prawna pozostaje w korelacji z art. 36 ustawy, zgodnie z którym tworzenie, przekształcenie i likwidacja publicznego zakładu opieki zdrowotnej następuje w drodze rozporządzenia właściwego organu administracji rządowej albo w drodze uchwały właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, chyba że przepisy ustawy lub przepisy odrębne stanowią inaczej. Ponieważ ustawa o zakładach opieki zdrowotnej nie precyzuje o jaki organ jednostki samorządu terytorialnego chodzi – należy odwołać się do aktów prawnych normujących sferę prawa z zakresu samorządu terytorialnego, a na kanwie niniejszej sprawy – wobec faktu, iż sporna uchwała dotyczy zmian w statucie szpitala powiatowego – do przepisów ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym ( j.t. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w kontekście okoliczności, iż na mocy art. 47 ust. 2 a) ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998r. Nr 133, poz. 872 ze zm.) ustalono w załączniku do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 2001r. w sprawie wykazu samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, które zostały przejęte przez gminy, powiaty i samorządy województw ( Dz.U. z 2001r.,Nr65 poz.659 ze zm.) wykaz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, przejętych z dniem 1 stycznia 1999r. przez gminy, powiaty i samorządy województw (§ 1 rozp.), określając w pozycji 77 tego załącznika Powiat S. jako jednostkę samorządu terytorialnego, przejmującą uprawnienia organu, który utworzył zakład opieki zdrowotnej pod nazwą "Szpital im. [...]" w S., co znalazło również stosowne odzwierciedlenie we wpisie do Krajowego Rejestru Sądowego, jak zresztą wskazała strona przeciwna w odpowiedzi na skargę. Marginalnie można dodać, że poprzednio kwestia ta była uregulowana Rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 23 listopada 1998 r. (Dz.U.98.145.941; poz. 98 załącznika), które utraciło moc z dniem 25 czerwca 2001 r. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 czerwca 2000r. (sygn.K 20/99, OTK 2000/5/140).

Nawiązując wobec tego do ustawy o samorządzie powiatowym należy stwierdzić, iż zgodnie z art. 12 pkt 8 lit.i) do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących tworzenia, przekształcania i likwidacji jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Publiczne zakłady opieki zdrowotnej utworzone przez jednostki samorządu terytorialnego należą do samorządowych jednostek organizacyjnych. Nadto wypada podkreślić, iż jak już wypowiadał się Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 2004.03.16 sygn. II SA/Wr 3095/01( publ. OSS 2004/3/68) statut publicznego zakładu opieki zdrowotnej, określając rodzaje i zakres udzielanych świadczeń zdrowotnych, określa także prawa jednostki do korzystania ze świadczeń – jest więc powszechnie obowiązującym przepisem prawa miejscowego. Wobec tego zmiany statutu publicznego zakładu opieki zdrowotnej mają również walor prawa miejscowego, gdyż trudno przyjąć by nowelizacja norm powszechnie obowiązujących na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego mogła być dokonywana w innym trybie i przez inny organ niż ustawowo uprawniony do stanowienia przepisów o takim charakterze, a przecież kompetencja do stanowienia prawa miejscowego należy wyłącznie do rady powiatu, nie zarządu, o czym wprost mowa w art. 12 pkt 1) oraz art. 40 w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, wyjąwszy sytuację szczególną, dotyczącą możliwości uchwalania przez zarząd przepisów porządkowych w wypadkach niecierpiących zwłoki, unormowaną w art. 42 ust.2. Zarząd powiatu pełni tylko funkcje wykonawcze (art. 26 ust. 1), w zakresie których mieści się także sprawowanie bieżącego nadzoru nad działalnością powiatowych jednostek organizacyjnych, zarząd bowiem organizuje i kieruje bezpośrednio wykonawstwem zadań powiatu, również zadań wynikających z uchwał rady (art. 32 ust.1).

W przedstawionym kształcie rozwiązań ustawowych nie można zatem przyjąć za uzasadnione stanowisko strony przeciwnej, iż wskazanie Powiatu S. jako jednostki samorządu terytorialnego, która utworzyła przedmiotowy szpital oznacza, że właściwym organem powiatu w omawianym przypadku jest Zarząd, a nie Rada Powiatu S. Tym samym, z faktu nazwania w postanowieniach § 4 statutu Szpitala Powiatowego im. [...] w S. - Zarządu Powiatu jako organu założycielskiego - nie można wyprowadzać skutków prawnych sprzecznych z obowiązującymi normami prawa. Skoro, jak wywiedziono, kompetencja do utworzenia powiatowej jednostki organizacyjnej w formie publicznego zakładu opieki zdrowotnej należy do organu stanowiącego jakim jest rada powiatu, to nie może budzić wątpliwości w świetle jednoznacznego brzmienia art. 39 ust.3 ustawy o zoz, iż wyłącznie rada powiatu jest właściwa do zatwierdzania zmian w statucie takiego zakładu.

Zaskarżona uchwała wskutek podjęcia jej przez organ niewłaściwy narusza przywołane przepisy ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, a ponieważ, jak wyżej wskazano, statut zakładu opieki zdrowotnej jest aktem prawa miejscowego, co ma znaczenie dla dopuszczalności wprowadzenia odstępstwa od stosowania przesłanki przedawnienia (art. 82 ust.1 ustawy o samorządzie powiatowym) – w tym stanie rzeczy, na postawie art. 147 § 1 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego aktu. Orzeczenie jak w pkt II wyroku znajduje wsparcie w art. 152 tej ustawy.