Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Magdalena Durzyńska Protokolant specjalista Inga Szcześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi S.M. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...].

Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 1975 r. nr [...] Naczelnik Gminy w [...], działając na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zezwolił Zakładowi Energetycznemu [...] na przebudowę linii energetycznej napowietrznej n.n. w miejscowości [...], gmina [...], przez grunty osób fizycznych - prywatnych właścicieli i użytkowników.

Pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. [...] wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 1975 r.

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 1975 r. zezwalającej Zakładowi Energetycznemu [...] na przebudowę linii energetycznej napowietrznej n.n. w miejscowości [...], gmina [...], przez grunty osób fizycznych - prywatnych właścicieli i użytkowników.

Pismem z dnia [...] marca 2011 r. [...] złożył odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. podnosząc, że zawarcie przez [...] S.A. umów o dostawę energii elektrycznej nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Minister Infrastruktury uchylił w całości ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. [...] sprecyzował swój wniosek poprzez wskazanie, że dotyczy on stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1975 r. w części dotyczącej nieruchomości obejmujących działki nr [...] położonych w miejscowości [...] gm. [...].

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Wojewoda [...] umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej nieruchomości obejmujących działki nr [...], stanowiących własność [...] oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 1975 r. w części dotyczącej nieruchomości obejmujących działki nr [...], stanowiących obecnie własność [...].

Pismem z dnia [...] października 2013 r. [...] wniósł odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego.

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.

Podkreślono, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Jako wyjątkowe, kolejne przesłanki nieważności wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. powinny być ściśle interpretowane.

Mając powyższe na względzie wskazano, że decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia1975 r. wydana została na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974r. Nr 10, poz. 64), zatem w aspekcie zgodności z przepisami przytoczonej ustawy oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania należy ocenić kwestionowaną decyzję.

Wskazano, że według przepisów prawa obowiązujących w chwili wydania ww. decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 1975 r. proces inwestycyjny związany z budową urządzeń przesyłowych składał się z kilku odrębnych etapów. Jednym z elementów tego postępowania było wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w trybie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1961 r., Nr 7, poz. 47). Dopiero bowiem decyzja lokalizacyjna konkretyzowała zadania planowe nie tylko co do miejsca, lecz także w określonym czasie. W postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji decydowano między innymi o przebiegu planowanej inwestycji liniowej, ustalano jej zgodność z przepisami prawa miejscowego oraz uzyskiwano niezbędne uzgodnienia

i opinie. Kolejnym etapem procesu inwestycyjnego, następującym po wydaniu

i uzyskaniu waloru ostateczności przez decyzję lokalizacyjną było udostępnienie inwestorowi nieruchomości, na których prowadzone miały być prace. Budowa urządzeń przesyłowych wymagała bowiem z reguły wkroczenia na cudzy grunt i ograniczała tym samym uprawnienia właściciela. Podstawę prawną do wejścia w teren nieruchomości celem prowadzenia instalacji i budowy urządzeń przesyłowych stanowił art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Podkreślono ponadto, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ww. ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji, organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogły za zezwoleniem naczelnika gminy, a w miastach - prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy) zakładać

i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Stosownie zaś do art. 35 ust. 2 i 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z dnia 12 marca 1958 r. osobom upoważnionym przez właściwy organ, instytucję lub przedsiębiorstwo państwowe przysługiwało prawo dostępu do tych przewodów i urządzeń w celu wykonywania czynności związanych z ich konserwacją. Natomiast, jeżeli założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń powodowało, że nieruchomość nie nadawała się do dalszego racjonalnego jej użytkowania przez właściciela na cele dotychczasowe, nieruchomość podlegała wywłaszczeniu w trybie i według zasad przewidzianych w ustawie dla wywłaszczenia nieruchomości.

Regulacja ta stanowiła więc podstawę do ograniczenia własności nieruchomości, mieszczącego się w granicach szeroko rozumianego pojęcia wywłaszczenia. Skutkiem ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej na podstawie tego przepisu było ograniczenie prawa własności nieruchomości przez ustanowienie trwałego obowiązku znoszenia przez właściciela w sferze, w której może być wykonywana własność nieruchomości, stanu ukształtowanego przebiegiem zainstalowanego urządzenia przesyłowego.

Z uwagi na okoliczność, że kwestionowana decyzja dotyczyła zezwolenia na zajęcie terenu w celu budowy (przebudowy) linii energetycznej napowietrznej n.n. w miejscowości [...], gmina [...], w ocenie Ministra Inwestycji i Rozwoju nie budzi wątpliwości, że ww. inwestycja dotyczyła kategorii obiektów wskazanych w art. 35 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

W toku postępowania nadzorczego ustalono, że w niniejszej sprawie Naczelnik Powiatu w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1975 r. zatwierdził plan realizacyjny ogólny zagospodarowania terenu inwestycji, zagospodarowania terenu działki budowlanej oraz usytuowania obiektów budowlanych przebiegu linii elektroenergetycznych dot. elektryfikacji wsi [...]. Następnie zaś Zakład Energetyczny [...] pismem z dnia [...] lipca 1975 r. wystąpił z pismem o udzielenie zezwolenia na przebudowę linii energetycznej napowietrznej n.n., załączając odpis ww. decyzji Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r., plan trasy linii oraz wykaz właścicieli gruntów.

A zatem decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny stanowiła warunek konieczny do uzyskania zezwolenia na wejście w teren m.in. przedmiotowych działek w związku z budową linii energetycznej.

W ocenie Ministra powyższe wskazuje, że na gruncie niniejszej sprawy zostały spełnione przesłanki zart. 35 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, niezbędne do wejścia na teren nieruchomości w celu budowy linii napowietrznej n.n.

Ponadto Minister zwrócił uwagę na szczególny charakter inwestycji przeprowadzanych na podstawie decyzji wydawanych w trybie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Posadowione na przedmiotowej nieruchomości urządzenia służące do przesyłania elektryczności do chwili obecnej służą zbiorowemu zaopatrywaniu ludności w energię elektryczną, zatem spełniają cel publiczny związany z zapewnieniem dostaw energii elektrycznej.

Minister podkreślił, że decyzja nie pozbawiała właściciela nieruchomości prawa do władania nią, a jedynie ograniczyła sposób korzystania poprzez posadowienie urządzeń przesyłowych. Stwierdzenie nieważności takiej decyzji nie wywoła skutku w postaci ich usunięcia. Konieczność pozostawienia tych urządzeń wynika z racji ogólnospołecznych, które w tym wypadku stanowią cel nadrzędny.

Odnosząc się natomiast do podniesionego w odwołaniu żądania uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. w części obejmującej pkt 1 sentencji Minister Inwestycji i Rozwoju podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w treści decyzji przez Wojewodę [...].

Skargę na powyższą decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2019r. wniósł [...].

Przedmiotowej decyzji zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, w takim stopniu, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu

i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy na wszystkich działkach objętych wnioskiem skarżącego znajdują się słupy energetyczne, które zostały wybudowane w oparciu o decyzję Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 1975 r., której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący;

- naruszenie art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w uznaniu, że na działkach skarżącego o nr [...] objętych wnioskiem, nie znajdują się słupy linii energetycznej, pomimo że faktycznie na ww. działkach znajduje się linia energetyczna napowietrzna, a w aktach znajdują się materiały to potwierdzające, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i błędnego rozstrzygnięcia - utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie w stosunku do ww. działek;

- naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.;

- naruszenie art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnianie dlaczego organ uznał, że skarżącemu przysługują prawa rzeczowe jedynie do działki o nr [...], podczas gdy z dokumentów wynika jasno, że jest posiada on takie prawa również w stosunku do działek o nr [...], których jest właścicielem;

- naruszenie art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji;

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 i 10 k.p.a. oraz art. 101 § 1 k.p.a. ( w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji tj. 6 sierpnia 1975 r.- tekst pierwotny) i art. 23, art. 29 w zw. z art. 35, ust.l ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez błędne ustalenie, że w niniejszej sprawie nie doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa i w konsekwencji nie zastosowania ww. przepisu;

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie naruszenie:

- naruszenie art. 23 w zw. z art. 35 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 , przez dokonanie błędnego przyjęcia, że art. 23 nie powinien być zastosowany, w sytuacji gdy jednoznaczna treść tego przepisu nakazuje przyjąć, że znajduje on zastosowanie także do decyzji wydawanych w oparciu o art. 35 ww. ustawy - co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa;

- naruszenie art. 29 w zw. z art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, poprzez dokonanie błędnej oceny, że brak doręczenia decyzji stronom decyzji nie powoduje skutku nieważności decyzji.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325, dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną, bowiem zaskarżona decyzja ani poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z [...] października 2013 r. nie naruszają prawa.

Przedmiotowe postępowanie toczyło się w trybie nadzoru, co oznacza, że na skutek wniosku o stwierdzenie nieważności weryfikacji podlegała ostateczna decyzja z [...] sierpnia 1975 r. wydana na podstawie art. 35 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ale jedynie stosownie do przesłanek wymienionych w art.156§1 k.p.a., w szczególności pkt 2 tego przepisu. Zatem warto już na wstępie rozważań zaznaczyć, że min. w wyroku z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma charakteru bezwzględnego i musi być oceniane zgodnie z - wynikającą z art. 2 Konstytucji - zasadą pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. NSA stwierdził także, że zaniechanie prawodawcy wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu, zobowiązuje sąd - na podstawie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP - do wydania takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem, w tym Konstytucją RP. NSA w uzasadnieniu powyższego wyroku wskazał, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinno znajdować swój kres w dążeniu do osiągnięcia, wynikającego z art. 2 Konstytucji RP, stanu pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Z tego właśnie powodu wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, powinien być punktem odniesienia dla oceny legalności każdej indywidualnej sprawy administracyjnej.

Wskazać jednocześnie należy, że w wielu orzeczeniach sądów administracyjnych akcentuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10, Lex nr 965192; podobnie w wyroku NSA z 8 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1566/10, Lex nr 1068431). Przywołane powyżej poglądy prawne wyrażone w orzecznictwie sądowo-administracyjnym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni akceptuje.

Dodać należy, że przepis art. 156§1 pkt. 2 k.p.a. pomimo tego bowiem, że znajduje się w ustawie procesowej, to ma w istocie charakter materialnoprawny, a przedmiotem badania przez organy w postępowaniu nieważnościowym nie jest to, czy doszło do jakiegokolwiek naruszenia wskazanych prawa, lecz to, czy doszło do naruszenia "rażącego" co stanowi materialnoprawną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie powołanego przepisu.

Zatem przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy należy wskazać, że decyzja z [...] sierpnia 1975 r. zezwalająca na przebudowę linii energetycznej napowietrznej w miejscowości [...] gmina [...] przez grunty osób fizycznych – w tym poprzedniczki prawnej skarżącego wydana została na podstawie art.35 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przepis ten zamieszczony został w rozdziale 5 ustawy regulującym szczególny tryb wywłaszczania, zatem stanowią one – w tym art.35 - w ramach tego samego aktu prawnego przepisy o charakterze szczególnym. Stąd też należy się zgodzić, że brak pewnych elementów decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] sierpnia 1975 r., które wskazane są w art.23 ustawy nie można uznać za rażące naruszenie prawa.

Jednocześnie podkreślić należy, a co wynika z akt archiwalnych, że Zakład Energetyczny [...] wystąpił z pismem z [...] lipca 1975 r. o udzielenie ww. zezwolenia i dołączył do niego plan trasy linii, wykaz właścicieli gruntów oraz decyzję Naczelnika Powiatu w [...] z [...] kwietnia 1975 r., która zatwierdzony został plan realizacyjny przebiegu linii energetycznej we wsi [...] wraz z załącznikiem mapowym wskazującym na przebieg linii. Z treści uzasadnienia decyzji wynika również, że przebudowa linii energetycznej była konieczna w celu zabezpieczenia dostawy energii elektrycznej.

Sąd zgadza się z oceną organu, że zważywszy na dobrze zachowane materiały archiwalne, które zostały szczegółowo przeanalizowane przez organy w toku postępowania nadzorczego nie sposób braków pewnych elementów decyzji wynikających z przepisu (art.23 ustawy), który nie miał bezpośredniego zastosowania w przedmiotowej sprawie traktować jako świadczących o rażącym naruszeniu prawa przepisów procedury wywłaszczeniowej, ale również z uwagi na domniemanie legalności decyzji, która stała się ostateczna.(art.16 k.p.a.).

W zakresie okoliczności związanej z brakiem udziału właściciela nieruchomości w postępowaniu należy podkreślić, że osobom takim przysługiwało prawo do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania, gdyby uznały, że bez własnej winy nie wzięły w nim udziału (art.145§1pkt 4 k.p.a.).

W ocenie Sądu organy prawidłowo umorzyły toczone postępowanie administracyjne w części dotyczącej nieruchomości obejmujących działki nr [...]. Jak bowiem wynika z przeprowadzonej przez organy analizy wykazu właścicieli gruntów, stanowiącego załącznik do wniosku Zakładu Energetycznego [...] o wydanie zezwolenia na przebudowę linii energetycznej ww. działki nie znalazły się w tym wykazie. Okoliczność ta prawidłowo spowodowała bezprzedmiotowość postępowania w tym zakresie i jego umorzenie w tej części na podstawie art.105§1 k.p.a..

Podsumowując wskazać należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a.

Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1987 r., III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101, wyrok NSA z dnia 29 maja 2013r., II OSK 267/12, wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2016 r., II OSK 2352/14). Oceny legalności decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności, dokonuje się zatem, co do zasady, tylko i wyłącznie na podstawie zamkniętego materiału dowodowego, tj. materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji podlegającej kontroli - takich, którymi dysponował organ wydając kwestionowaną decyzję. W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może zatem dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego spraw zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. np.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2014 r., II GSK 1617/12 oraz 25 kwietnia 2013 r., I OSK 1822/11). Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zebrany materiał dowodowy i obowiązujący na moment wydania kontrolowanej decyzji stan prawny. Zdaniem NSA taka właśnie była ocena dokonana przez organy nadzoru w niniejszym postępowaniu. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej odnosząc się do zawartej w tym przepisie przesłanki stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w sytuacji, gdy nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, a organ działający w trybie stwierdzenia nieważności nie miał żadnych podstaw do tego, aby zbierać materiał dowodowy w tak szerokim zakresie i na jego podstawie czynić nowe ustalenia faktyczne w sprawie.

Podniesione w skardze zarzuty w znaczącej mierze mają charakter formalny wiążący się z wadami postępowania. Tymczasem tryb nadzwyczajny dotyczący stwierdzenia nieważności nie jest dodatkową - trzecią instancją administracyjną. Zarzuty skargi koncentrowały się na uchybieniach procesowych, wadach postępowania, a nie na przesłance stwierdzenia nieważności z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreślić należy, że przepisem, który może być rażąco naruszony w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Mówiąc innymi słowy, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Jednocześnie przez pojęcie "rażącego naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należy rozumieć wyraźne naruszenie, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego. Chodzi o takie sytuacje, gdy zestawienie treści aktu prawnego z treścią przepisu prowadzi do wniosku w sposób nie budzący wątpliwości, że pozostają one w sprzeczności. Natomiast naruszenie przepisów proceduralnych może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności badanego aktu, jeżeli zostało wyszczególnione w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem inne naruszenia przepisów proceduralnych nie mogą być kwalifikowane jako wyczerpujące dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Stąd ocena postępowania dowodowego, a także jego uzupełnienie, może nastąpić jedynie w ramach postępowania odwoławczego, a także w toku postępowania, o którym mowa w art. 145 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 9 września 2010 r.,

I OSK 1472/09). Stąd Sąd uznał zarzuty skargi w tym zakresie za nieuzasadnione. Nie zostały również przez organ naruszone w sposób rażący wskazane w skardze przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. z powodów wyłożonych wcześniej. Nie sposób nie podnieść przy tym, że rażące naruszenie prawa, zwłaszcza w przypadku decyzji wydanej 45 lat temu nie może sprowadzać się do wątpliwości co do prawidłowego zastosowania przepisu, czy ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu zwykłym. W przypadku decyzji wydanych kilkadziesiąt lat temu, w odmiennych warunkach ustrojowych, kulturze prawnej i organizacyjnej, nie jest możliwe proste przenoszenie i zestawienie standardów legalności współcześnie praktykowanych.

Odwołując się zatem do przytoczonej argumentacji, a także podkreślając znaczny upływ czasu od wydania decyzji z [...] sierpnia 1975r., brak jest zdaniem Sądu podstaw do wyeliminowania orzeczenia z obrotu prawnego.

Wobec powyższego, uznając że skarga jest nieuzasadniona, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a..