II SA/Ol 375/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-07-28	
Data wpływu	2020-05-25	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Piotr Chybicki
S. Beata Jezielska
Tadeusz Lipiński /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)	
Hasła tematyczne	Inne	
Skarżony organ	Starosta	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 499; art. 86 ust. 1-4, art. 94 ust. 1 i 2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r Prawo farmaceutyczne - t.j.	
Sentencja
Dnia 28 lipca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2020 roku sprawy ze skargi Spółki A na uchwałę Rady Powiatu z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych w Powiecie - oddala skargę.	
Uzasadnienie
Rada Powiatu w Szczytnie, działając na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy

z 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2019 r. poz. 499 ze zm.), podjęła w 29 listopada 2019 r. uchwałę nr XI/82/2019 w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych w Powiecie Szczycieńskim w roku 2020 (dalej: Uchwała).

W uzasadnieniu podano, że rozkład uzyskał pozytywną opinię wójtów

i burmistrzów z Powiatu Szczycieńskiego, natomiast Prezes Okręgowej Izby Aptekarskiej w Olsztynie wydał opinię negatywną. Uchwała spełnia kryterium rzeczywistych potrzeb ludności, które należy uwzględnić przy ustalaniu godzin pracy aptek, dążąc do optymalnego zaspokojenia oczekiwań społeczności lokalnej.

W skardze na Uchwałę spółka A (dalej: Spółka) zarzuciła naruszenie art. 94 Prawa farmaceutycznego poprzez:

- brak uzasadnienia Uchwały, a co za tym brak wykazania kryterium potrzeby zastosowania zaprezentowanego rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych

w faktycznych potrzebach ludności,

- niewykazanie kryteriów, w oparciu o które przyjęto harmonogram "w nierównym stopniu obciążający aptek Spółki a nie z całego terenu Powiatu Szczycieńskiego",

jak wskazuje art. 94 Prawa farmaceutycznego, gdyż w załączniku nr 1 do Uchwały wskazano w Powiecie Szczycieńskim 24 apteki, a dyżurujących tylko 12, co narusza art. 32 Konstytucji RP.

- podjęcie Uchwały wbrew negatywnej opinii Spółki, której powyższa uchwała dotyczy

i która będzie ją realizować.

- nieuwzględnienie oraz nieustosunkowanie się do negatywnej opinii dotyczącej harmonogramu, wyrażonej przez Okręgową Izbę Aptekarską w Olsztynie, podczas gdy powinno to zostać uczynione w uzasadnieniu Uchwały w sposób czytelny i zrozumiały.

W odpowiedzi na skargę Starosta Szczycieński wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w wyniku przeprowadzenia postępowania nadzorczego Wojewoda Warmińsko-

-Mazurski ocenił Uchwałę jako prawidłową nie tylko pod względem formalnym, ale wypełniającą również dyspozycję art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego i realizującą założony przez ustawodawcę cel - zaspokojenie potrzeb mieszkańców w dostępie do pomocy farmaceutycznej.

Opracowując rozkład godzin pracy aptek, Rada Powiatu wzięła pod uwagę rzeczywiste potrzeby ludności dążąc do optymalnego zaspokojenia oczekiwań społeczności lokalnej w zakresie wykonywania usług przez apteki ogólnodostępne

w zwykłych warunkach, jak i warunkach nadzwyczajnych, których częstotliwość występowania nie sposób przewidzieć.

Argumentacja skarżącej sprowadza się do trudności kadrowych i finansowych, jak również arbitralnej ingerencji Rady Powiatu w zasadę swobody działalności gospodarczej. Tymczasem Rada Powiatu, podejmując uchwałę, nie mogła brać pod uwagę hipotetycznych trudności, jakie może mieć podmiot prowadzący aptekę

w zrealizowaniu obciążającego go, a wynikającego wprost z ustawy obowiązku. Pełnienie dyżurów nocnych i podczas dni wolnych od pracy wchodzi w zakres ustawowych zadań aptek ogólnodostępnych.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa poprzez władcze

i arbitralne działanie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, a to dlatego, że to delegacja zapisana w Prawie farmaceutycznym nakłada na radę każdego powiatu obowiązek podjęcia uchwały w przedmiocie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325, ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, ze zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji sąd zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. powołany został do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest prawidłowa, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do wydania takiego aktu oraz określają tryb postępowania prawodawczego. Wojewódzki sąd administracyjny może zakwestionować zaskarżony akt tylko wtedy, gdy jest on niezgodny z prawem. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana

z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności.

W niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, dla którego ustawową podstawą jest art. 94 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego. Zgodnie z tym przepisem, rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie określa, w drodze uchwały, rada powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego. Rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy.

Problematyka rozkładu godzin pracy aptek była już wielokrotnie przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. W orzecznictwie podnosi się, że upoważniając radę powiatu do ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, ustawodawca przypisał temu rozkładowi dwa podstawowe cele. Pierwszy z nich dotyczy zaspokajania zapotrzebowania ludności na leki w normalnych, codziennych warunkach, drugi natomiast odnosi się do konieczności zapewnienia dostępności świadczeń również

w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy. W pierwszym wypadku kryterium rzeczywistych potrzeb ludności znajduje pełne uzasadnienie. Z kolei w drugim przypadku rozkład nie może pomijać sytuacji nadzwyczajnych, których częstotliwości występowania nie sposób przewidzieć. Ustalając rozkład pracy aptek, trzeba mieć bowiem na uwadze także przypadki szczególne, niezwiązane bezpośrednio

z zaspokajaniem zwykłych codziennych potrzeb w zakresie zapotrzebowania na leki.

W odniesieniu do nich brak jest możliwości zbadania zapotrzebowania na usługi farmaceutyczne, jako że nie można przewidzieć prawdopodobieństwa pojawienia się nagłej choroby czy zaistnienia innego zdarzenia zagrażającego zdrowiu lub życiu człowieka. Nie znajduje zatem do nich zastosowania kryterium istnienia lub nieistnienia "potrzeb ludności". Jest to bowiem kryterium obiektywnie, niemierzalne w tych sytuacjach.

Odnosząc się do zarzutu braku właściwego uzasadnienia Uchwały, stwierdzić należy, że uzasadnienie to jest szczątkowe i niewiele z niego wynika, jednak okoliczność ta choć może stanowić samodzielną przesłankę do stwierdzenia nieważności uchwały, to jednak nie w rozpatrzonym przypadku.

Po pierwsze, legalność zapisów zaskarżonej Uchwały, w tym w szczególności tych związanych z zapewnieniem dostępności świadczeń w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy, nie budzi wątpliwości Sądu. Obowiązek ten wynika wprost z ustawy i zastrzeżenia dotyczące uzasadnienia uchwały nie są wystarczające do zakwestionowania jej legalności.

Po drugie, apteki mające siedzibę w mieście Szczytnie zostały równomiernie obciążone obowiązkiem dyżurów w powyższym okresie. Każda z aptek znajdujących się w Szczytnie w ciągu roku ma 28 lub 29 dyżurów, które są równomiernie rozłożone na przestrzeni całego roku po 2 lub 3 w miesiącu, tak też jest w przypadku aptek stanowiących własność skarżącej.

Po trzecie wreszcie, miasto Szczytno położone jest geograficznie w środku powiatu i stanowi zdecydowanie największe skupisko ludności zamieszkującej powiat. Dlatego też naturalnym jest, że to właśnie apteki z tego miasta zostały obciążone obowiązkiem dyżurów w porze nocnej, niedziele, święta i inne dni wolne od pracy, co związane jest z możliwie szybkim i krótkim dojazdem do apteki przez mieszkańców. Trudno uznać, że sprawiedliwy byłby taki rozkład dyżurów, że mieszkańcy Szczytna musieliby jeździć do innych miejscowości, aby kupić lekarstwo w porze nocnej lub niedzielę. Dlatego też ustanowienie dyżurów poza Szczytnem nie zwalniałoby od jednoczesnego ustanowienia również dyżurnych aptek w Szczytnie jako zdecydowanie największej miejscowości powiatu.

W kwestii zarzucanego nieodniesienia się do jedynej negatywnej opinii, jaką wydała Okręgowa Izba Aptekarska w Olsztynie, należy stwierdzić że przedstawione

w niej argumenty nie mogły rzutować na postanowienia uchwały.

Opiniodawca wskazał, że na terenie miasta Szczytna działa szpital, gdzie to pacjenci mogą uzyskać pomoc w czasie gdy nie są czynne apteki. W sytuacjach nadzwyczajnych, zagrażającej życiu lub zdrowiu, czy też nagłych, przeciętny pacjent

nie szuka pomocy w aptece, ale albo wzywa pogotowie ratunkowe, albo udaje się do izby przyjęć w szpitalu. Do tożsamego argumentu odniósł się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z 23 października 2018 r., oddalającym skargę Spółki na uchwałę Rady Powiatu w Szczytnie w przedmiocie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych w Powiecie Szczycieńskim w 2018 r. Zwrócono w nim uwagę na to, że apteki są placówkami ochrony zdrowia publicznego, w których świadczone są specyficzne usługi, wobec czego zapewnienie dostępności tych świadczeń nie powinno być też uzależnione od możliwości uzyskania pomocy w omawianym czasie w placówkach służby zdrowia.

W wyroku tym odniesiono się również do zarzutu Izby, wytykającego brak przedstawienia zasad ponoszenia kosztów finansowych związanych z pełnieniem dyżurów. Otóż art. 94 Prawa farmaceutycznego nie zawiera upoważnienia do regulowania tych kwestii w zaskarżonej uchwale. Umieszczenie więc takich zapisów

w uchwale byłoby pozbawione podstaw prawnych. Kwestie związane z odpłatnością za leki mi.in w porze nocnej reguluje rozporządzenie Ministra Zdrowia z 14 czerwca 2002 r. w sprawie maksymalnej wysokości dopłat pobieranych przez aptekę za ekspedycję produktów leczniczych w porze nocnej oraz określenia grupy produktów leczniczych,

za których wydanie w porze nocnej nie pobiera się opłaty (Dz. U. 2014 r., poz. 765), które reguluje kwestię dopłat pobieranych przez aptekę za ekspedycję leków w porze nocnej.

Sad rozstrzygający niniejszą sprawę podziela przytoczone wyżej poglądy, podobnie jak i to, że realizacja świadczeń w porze nocnej i w dni wolne od pracy wchodzi w zakres ustawowych zadań aptek ogólnodostępnych. Zobowiązanie apteki do realizacji tych zadań nie może więc naruszać konstytucyjnych praw skarżącej, przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, czy unormowań o ochronie prywatności.

Odnosząc się do argumentów Spółki skupiających się właśnie na kwestii wolności i praw obywatelskich, należy zwrócić uwagę na to, że omawiany przepis kładzie nacisk na interes ludności, a nie osób prowadzących apteki. Zaskarżona uchwała nie narusza istoty swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Działalność ta jest bowiem regulowana i zakres tej regulacji może wynikać z uchwały określającej godziny pracy aptek. Natomiast pełnienie dyżurów nocnych i w dni wolne od pracy wchodzi w zakres ustawowych zadań aptek ogólnodostępnych, a do kierownika apteki należy takie zorganizowanie pracy, aby placówka ten obowiązek mogła realizować. Zadaniem apteki jako miejsca świadczenia usług farmaceutycznych, jest kompleksowa obsługa pacjentów w celu bieżącego zaspokajania ich potrzeb

w zakresie dostępu do produktów leczniczych i innych preparatów sprzedawanych

w aptece. Dostęp ten powinien być nieprzerwany, aby umożliwić pacjentom zakup produktów leczniczych, w szczególności tych, których zażycie jest konieczne w celu zapobieżenia zagrożenia zdrowia lub życia. Jak trafnie zaakcentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z 3 lipca 2018 r. o sygn. akt II SA/Bd 238/18, "ustawowo określoną powinnością rolą aptek jako placówek ochrony zdrowia publicznego jest świadczenie pełnego zakresu usług farmaceutycznych wymienionych w szczególności w art. 86 ust. 1-4 Prawa farmaceutycznego. Każdy podmiot decydujący się na prowadzenie regulowanej działalności aptekarskiej, powinien mieć świadomość, że taką działalność należy prowadzić również zgodnie z przepisami prawa miejscowego, w tym uchwałami podejmowanymi na podstawie art. 94 ust. 2 Prawa farmaceutycznego. Jednym z takich obowiązków może być obowiązek pełnienia dyżurów w porze nocnej lub w dni wolne od pracy. Z tego obowiązku nie mogą zwolnić szczególne warunki pracy konkretnej apteki, np. liczba zatrudnionych w niej osób lub kwestia osiąganego w takich porach pracy apteki wyniku ekonomicznego (zysku lub straty). Wolność działalności gospodarczej, stanowiąca jedną z podstaw społecznej gospodarki rynkowej (art. 20 Konstytucji RP) nie ma charakteru absolutnego.

W przypadkach i na warunkach określonych w art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wolność działalności gospodarczej może być ograniczana (...). Zapewnienie dostępności świadczenia usług farmaceutycznych, w tym także w porze nocnej i w dni wolne od pracy mieści się w pojęciu ochrony zdrowia publicznego. Ograniczenie swobody działalności gospodarczej polegające na ustaleniu harmonogramu godzin pracy apteki ogólnodostępnej nie narusza istoty tej wolności (...). Pełnienie dyżurów nocnych i w dni wolne od pracy wchodzi w zakres ustawowych zadań aptek ogólnodostępnych."

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.