Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1754/22 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 19 maja 2022 r. nr KKU-154/21 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 14 listopada 2022 r. (sygn. akt I SA/Wa 1754/22), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na skutek skargi Miasta Stołecznego Warszawy – uchylił decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 19 maja 2022 r. nr KKU-154/21 oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 czerwca 2021 r. nr 1926/2021 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia – z dniem 27 maja 1990 r., z mocy prawa - własności nieruchomości.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – dalej jako: "ustawa komunalizacyjna", decyzją z dnia 30 czerwca 2021 r., odmówił stwierdzenia nabycia - z dniem 27 maja 1990 r. - przez dzielnicę-gminę [...] nieodpłatnie własności nieruchomości o powierzchni [...] m kw., położonej w [...] przy ul. [...], a oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu ewidencyjnego [...], ujawnionej w księdze wieczystej Kw nr [...].

W motywach swego rozstrzygnięcia Wojewoda wyjaśnił, że zarządzeniem Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 stycznia 1948 r. ogłoszonym w Monitorze Polskim z dnia 3 lutego 1947 r., wydanym na podstawie art. 1 dekretu z dnia 3 stycznia 1947 r. o tworzeniu przedsiębiorstw państwowych (Dz.U. R.P. Nr 8, poz. 42), zostało utworzone przedsiębiorstwo państwowe pod nazwą "[...] - przedsiębiorstwo państwowe", w skład którego weszło 5 zakładów wojskowych, w tym [...] w [...]. Zwierzchni nadzór nad przedsiębiorstwem sprawował Minister Obrony Narodowej, który zarządzeniem z dnia 29 maja 1948 r., nadał przedsiębiorstwu statut. Zgodnie z § 13 tego statutu oraz art. 6 ust. 1 w/w dekretu z dnia 3 stycznia 1947 r., przedsiębiorstwo to – w ocenie Wojewody – posiadało zarząd i użytkowanie majątku nieruchomego oddanego mu protokolarnie w imieniu Skarbu Państwa.

Następnie Sąd przytoczył obszerne dalsze ustalenia organu wojewódzkiego, które były związane z kolejnymi przekształceniami w/w przedsiębiorstwa i wskazywały jednocześnie akty prawne regulujące powyższe kwestie. W szczególności organ ten podał, że w czasie gdy [...] uzyskały w zarząd i użytkowanie nieruchomość o nazwie "[...]" na skutek obowiązującego wówczas dekretu z dnia 3 stycznia 1947 r. o tworzeniu przedsiębiorstw państwowych, nie obowiązywały jeszcze przepisy nakazujące wydać kolejnym posiadaczom nieruchomości stosownych decyzji administracyjnych o zarządzie i użytkowaniu nieruchomości, więc [...] i ich następca prawny nie miały nawet podstawy prawnej do ubiegania się o inne dokumenty, niż te, które dotyczyły przekazania przedsiębiorstwu nieruchomości o nazwie "[...]". Zarówno [...], jak i ich następca prawny, nie były też wzywane przez odpowiedni organ administracyjny, reprezentujący Skarb Państwa - jako właściciela, do uregulowania statusu prawnego posiadanej od 1948 r. nieruchomości. Nie było więc przyczyny prawnej ani obowiązku, ażeby w/w podmioty występowały do organów administracyjnych o wydanie decyzji w sprawie ustanowienia zarządu i użytkowania, skoro nie wiązało się z tym żadne prawo rzeczowe lub obligacyjne. Nie można też było w tym czasie przewidzieć zmian ustrojowych i to tak dalece, żeby przypuszczać, iż ta - formalna wyłącznie - czynność może w przyszłości zaważyć na możliwości stania się użytkownikiem wieczystym, a nawet właścicielem nieruchomości. Z tego powodu organ wojewódzki przyjął, że skoro na podstawie dekretu z 1947 r. przekazana została nieruchomość w zarząd i użytkowanie i od 1948 r. były one sprawowane, to - pomimo nieubiegania się przez jednostkę państwową o wymaganą przepisami decyzję administracyjną ustanawiającą zarząd i użytkowanie tą nieruchomością – mogła ona zostać uznana w konkretnych okolicznościach za użytkownika, obejmującego - ex lege - zarząd tą nieruchomością według przepisów ustawy o gospodarce gruntami. W świetle więc powyższego – zdaniem Wojewody - należało przyjąć, że [...] a potem ich następca prawny wykonywali zarząd i użytkowanie nieruchomością o nazwie "[...]" od wejścia w jej posiadanie, tj. od 1948 r., aż do dzisiaj i z tego względu podmioty te spełniały wymagania stawiane przez przepisy kolejnych ustaw dotyczących nabycia tego zarządu.

Jednocześnie organ wojewódzki, wyjaśniając przy tym szczegółowo kwestię następstwa prawnego po [...], w tym zakresie podał, że po ustanowieniu w 1948 r. zarządu i użytkowania nieruchomości o nazwie "[...]" o powierzchni około [...] ha na rzecz [...] - na podstawie pkt 2 uchwały Nr 5 Prezydium Rządu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 maja 1951 r. w sprawie organizacji produkcji średnich czołgów, silników czołgowych i aparatury paliwowej do nich - postanowiono, że dla zorganizowania produkcji silników czołgowych (co również wskazywało na rodzaj działalności MON, a więc nie organu administracji publicznej na niższym szczeblu), [...] zostało zobowiązane do przekazania w terminie do dnia 1 czerwca 1951 r. [...] w [...], Biura Projektowo-Konstrukcyjnego wraz ze wszystkimi urządzeniami, materiałami oraz kadrami Ministrowi Przemysłu Ciężkiego, a który z kolei miał przestawić ten zakład - pod nazwą [...] - na produkcję silników czołgowych W-2-34 przyjmując zdolność produkcyjną zakładu – 6000 silników rocznie. Zarządzeniem Ministra Przemysłu Ciężkiego z dnia 15 czerwca 1951 r., utworzone więc zostało przedsiębiorstwo państwowe pod nazwą "[...]" z siedzibą w Warszawie, nad którym zwierzchni nadzór sprawował Minister Przemyślu Ciężkiego przez Centralny Zarząd Przemysłu Maszyn Budowlanych a któremu to przedsiębiorstwu - na podstawie § 10 zarządzenia Ministra Przemysłu Ciężkiego z dnia 15 czerwca 1951 r. - przydzielono do prowadzenia [...] w [...], [...]. Podstawę prawną zarządzenia Ministra Przemysłu Ciężkiego z dnia 15 czerwca 1951 r. stanowił zaś art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz.U. Nr 49, poz. 439).

Następnie, zarządzeniem Ministra Przemysłu Maszynowego z dnia 20 lutego 1953 r., zmieniono nazwę przedsiębiorstwa państwowego "[...]" na "[...]", a z kolei zarządzeniem Ministra Przemysłu Ciężkiego z dnia 28 września 1963 r. - na "[...]". Na podstawie zarządzenia Ministra Przemysłu Maszynowego z dnia 4 lipca 1970 r. nastąpiła następna zmiana nazwy przedsiębiorstwa na: "[...]" [...], nad którym zwierzchni nadzór sprawował Minister Przemysłu Maszynowego poprzez [...]". Z kolei na podstawie aktu notarialnego z dnia 25 sierpnia 1994 r. Rep. A nr [...] dokonano przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego Zakłady Mechaniczne "[...]" z siedzibą w [...] w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...], a której założycielem był Skarb Państwa w imieniu którego działał Minister Przemysłu i Handlu. Z treści zaś postanowienia Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy z dnia 27 listopada 2009 r. (sygn. akt WA.XHNSREJ.KRS/034094/09/825) wynikało, że doszło do połączenia spółek - w trybie art. 492 § 1 pkt 1 Kodeksu spółek handlowych – poprzez przeniesienie całego majątku spółki [...] S.A. na spółkę [...] Sp. z o.o., zaś następcą prawnym [...] Sp. z o.o. stał się [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...].

Ponadto organ wojewódzki również wyjaśnił, że ze sprawozdania, sporządzonego przez L. W. w 2016 r. (mającego za zadanie przyporządkowanie istniejących działek ewidencyjnych działkom i obiektom wymienionym w archiwalnych decyzjach administracyjnych dotyczących rozbudowy [...] wynikało, iż działka ewidencyjna nr [...] znajdowała się w przeważającej części w granicy lokalizacji zakładu oraz wewnątrz stref ochronnych, utworzonych ze względu na emisję zanieczyszczeń i hałasu. Na obszarze lokalizacji [...] znajdowało się około [...] m.b. przewodów sieci uzbrojenia terenu oraz [...] m2 kanałów ciepłowniczych i energetycznych. Ze sporządzonego opracowania wynikało też, iż przez działkę ewidencyjną nr [...] przechodziło [...] m sieci elektrycznej niskiego napięcia.

W rezultacie więc Sąd Wojewódzki podkreślił, że organ wojewódzki ostatecznie przyjął, iż mienie przekazane "[...] ([...]) w zarząd i użytkowanie stanowiło mienie będące w zarządzie tego przedsiębiorstwa państwowego lub jego następcy prawnego, gdyż od dnia 1 sierpnia 1985 r. (to jest dnia wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – Dz. U. Nr 30, poz. 127 ze zm.) nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...], pozostając w użytkowaniu następców prawnych [...] - na podstawie art. 87 tej ustawy - przeszła w zarząd przedsiębiorstwa. Tym samym, nie była ona w zarządzie terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W związku z powyższym, przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. pozostawała własnością Skarbu Państwa w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego [...], nad którym zwierzchni nadzór sprawował Minister Przemysłu i Handlu, służąc do wykonywania działalności o charakterze państwowym.

Od powyższej decyzji Miasto st. Warszawa wniosło odwołanie, zaś Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, decyzją z dnia 19 maja 2022 r., utrzymała w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego.

Uzasadniając z kolei swoje rozstrzygnięcie, Komisja przytoczyła treść art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej i stwierdziła, że domniemanie komunalizacji nie działa automatycznie oraz, iż art. 5 ust. 1 w/w ustawy ustanawia wprost w pkt 1 dość istotny warunek, że verba legis mienie miało należeć do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, a więc mieć charakter służący celom lokalnym, które bynajmniej nie obejmują, jak w tej sprawie, produkcji lub naprawy czołgów. Komisja nadmieniła także, iż aktualnie w orzecznictwie przeważa stanowisko, że ustawodawca niepotrzebnie zastrzegł ww. "należenie" bo jest ono zbędne i w istocie należy je skreślić w drodze interpretacji prawa, gdyż to, że coś "należy" do gmin i tak wynikało z obowiązujących do dnia 27 maja 1990 r. przepisów dotyczących gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa na poziomie gminnym.

Pojęcie "należenia" mienia – zdaniem Komisji – wiązało się z regulacją, zawartą w art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy), według którego terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, a więc w tej sytuacji należały do organu administracji państwowej. Z kolei w art. 3 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wskazano, że ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że sporna działka - stosownie do ustalonego przez Wojewodę stanu faktycznego, a który Komisja uznała za własny, została oddana w formie prawem przewidzianej we władanie przedsiębiorstwu państwowemu jeszcze w latach 40-tych ubiegłego wieku. Toteż chybione byłoby odnoszenie do tego zdarzenia, późniejszych przepisów i opartego na nich orzecznictwa, gdyż mogło być ono podstawą kształtowania tylko nowych stosunków prawnych, ale nie przekreślało już stosunków ukształtowanych (lex retro non agit).

Komisja odniosła się także do zarzutów zawartych w odwołaniu, przyjmując ostatecznie, że nie były one zasadne. Uznała bowiem, iż punktem wyjścia dla zakresu ustaleń w tej sprawie było określenie istotnej w niej normy prawnej. Stanowiła ją norma zawarta w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, a zgodnie z którym to przepisem, składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Przepis ten – zdaniem organu odwoławczego - odnosił się więc do kategorii faktycznej – "służenia", a nie prawnej – "należenia" ( jak to ma miejsce w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej). Omawiany przepis nie stawiał też wymogu, aby to "służenie" następowało w ramach bezpośredniej działalności organów, a nie za pośrednictwem innych jednostek (w tym przedsiębiorstw państwowych im podporządkowanych). Ustawodawca, jak kontynuowała Komisja, odwołał się bowiem do pojęcia "służenia", a nie "należenia" mienia, po to, aby z dnia na dzień znaczna część majątku za pomocą, którego administracja rządowa realizowała zadania publiczne, nie przestała służyć temu celowi wskutek komunalizacji. Komunalizacja miała umożliwić realizację zadań lokalnych, ale bez jakiegokolwiek zagrożenia uszczerbku dla zadań ponadlokalnych. Gdyby więc nie ten przepis to było niemal pewne, że podmioty publiczne (Skarb Państwa) straciłyby własność znacznej części nieruchomości na rzecz gmin, zwłaszcza gdyby Skarb Państwa wykonywał swoje zadania przy pomocy podporządkowanych im przedsiębiorstw państwowych.

W rezultacie Komisja podkreślała, że skoro przedmiotowa nieruchomość służyła wykonywaniu zadań publicznych bo służyła wykonywaniu zadań z zakresu obronności (przedmiotowe przedsiębiorstwo państwowe naprawiało sprzęt i realizowało na rzecz wojska i inne zadania), to prawidłowo winien być w tym przypadku zastosowany art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Na podstawie bowiem decyzji Ministra Gospodarki z dnia 8 lutego 2000 r. nr 26 Zakłady Mechaniczne "[...]" S.A. zostały umieszczone w wykazie obszarów, obiektów i urządzeń ważnych dla obronności, interesu gospodarczego państwa, bezpieczeństwa publicznego i innych ważnych interesów państwa podlegających ochronie.

Przedstawiona wyżej decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 19 maja 2022 r. stała się przedmiotem skargi, którą m. st. Warszawa wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucono organowi naruszenie: art. 7, art. 77 i art. 80, art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a., art. 8 oraz art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 32. poz. 159) oraz art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 r. Nr 22. poz. 99 ze zm.)

Odpowiadając na skargę, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wnosiła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Uczestniczący w postępowaniu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] również wnosił o oddalenie skargi a ponadto o dopuszczenie - na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (dalej zwanej "p.p.s.a.") - dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci: aktu nadania – pisma z dnia 9 czerwca 1982 r. Przewodniczącego Przemysłu Obronnego Rady Ministrów Wiceprezesa Rady Ministrów o nadaniu Zakładom Mechanicznym [...] w [...] statusu przedsiębiorstwa przemysłu obronnego, decyzji z dnia 8 lutego 2000 r. nr 26 Ministra Gospodarki o umieszczeniu Zakładów Mechanicznych "[...]" S.A. w [...] w wykazie obszarów, obiektów i urządzeń ważnych dla obronności, interesu gospodarczego państwa, bezpieczeństwa publicznego i innych ważnych interesów państwa podlegających obowiązkowej ochronie przez specjalistyczne, uzbrojone formacje ochronne lub odpowiednie zabezpieczenie techniczne - celem wykazania, że działka nr [...] służyła w dniu 27 maja 1990 r. wykonywaniu przez poprzednika prawnego [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej (wykonywaniu zadań dla potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa).

Postanowieniem z dnia 14 listopada 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił powyższy wniosek dowodowy, zaś wyrokiem z tej samej daty, wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a. – uchylił przedstawione wyżej decyzje organów obu instancji.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że Skarb Państwa stał się właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha z obrębu [...], stanowiącej - w dacie 27 maja 1990 r. - część działki nr [...] o powierzchni [...]ha, pochodzącej z dawnej księgi hipotecznej pn. "[...]", dopiero w dniu 1 stycznia 1978 r. na skutek zasiedzenia, zatem dopiero od tego dnia sporny grunt był własnością ogólnonarodową i mógł być zadysponowany przez Skarb Państwa na rzecz jednostki państwowej poprzez przekazanie jej tego terenu w użytkowanie - w trybie art. 8 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 43 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.), a które to użytkowanie - na mocy art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (uggwn) - przekształciłoby się w zarząd, jeżeli chodzi o państwowe jednostki organizacyjne.

Ponadto sporne mienie mogło także być objęte w zarząd przez Zakłady "[...]" już po wejściu w życie uggwn - na podstawie jej art. 38 ust. 2 albo po dniu 20 lipca 1998 r. - w oparciu o art. 87 ust. 2 uggwn.

Jednocześnie jednak Sąd zwrócił również uwagę, iż Wojewodzie Mazowieckiemu nie udało się pozyskać stosownej decyzji, a z której wynikałoby, że Zakłady Mechaniczne "[...]"w [...] legitymowały się po dniu 1 stycznia 1978 r, decyzją o przekazaniu terenu państwowego, oznaczonego obecnie jako działka nr [...], w użytkowanie, czy później w zarząd. Wynik sprawy o zasiedzenie, prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Warszawy-Woli w Warszawie pod sygnaturą akt I Ns 908/06 także nie potwierdził, aby Zakłady "[...]" kiedykolwiek legitymowały się do spornego gruntu prawem zarządu. Sąd Rejonowy stwierdził bowiem jedynie, że sporny grunt był co najmniej od lat 50-tych XX w. w faktycznym samoistnym posiadaniu poprzednika prawnego Zakładów Mechanicznych "[...]" S.A., a który na tych nieruchomościach lokował kolejne obiekty związane z funkcjonowaniem zakładu. Grunt ten jednak formalnie pozostawał własnością przedwojennych właścicieli.

W tej zatem sytuacji, Sąd Wojewódzki przyjął, że wadliwe było stanowisko Wojewody Mazowieckiego zaprezentowane w decyzji z dnia 30 czerwca 2021 r., iż Zakłady "[...]" nabyły prawo zarządu do spornego terenu pochodzące pierwotnie od jego wcześniejszego użytkownika – [...], a które to [...] otrzymały w zarząd i użytkowanie sporny grunt (wchodzący w skład [...]) na mocy protokołu sporządzonego w 1948 r. na podstawie art. 6 ust. 1 dekretu z dnia 3 stycznia 1947 r. o tworzeniu przedsiębiorstw państwowych (Dz.U. Nr 8, poz. 42). Wojewoda Mazowiecki – jak zaakcentował Sąd - pominął bowiem to, że przekazanie terenu, w opisanym wyżej trybie, mogło dotyczyć tylko gruntu będącego własnością Skarbu Państwa. W rezultacie Sąd Wojewódzki uznał, że owo przekazanie w tym przypadku rzeczonego gruntu w zarząd i użytkowanie nie miało mocy prawnej a przedmiotowy protokół przekazania gruntu nie miał - w dacie komunalizacji - waloru ostatecznej decyzji administracyjnej, która załatwiałaby sprawę administracyjną, co do jej istoty (art. 16 § 1, art. 104 k.p.a.) i która co do rozstrzygnięcia byłaby wiążąca dla innych organów administracji publicznej bądź sądów administracyjnych.

Sąd Wojewódzki podzielił natomiast pogląd Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, z zgodnie z którym dla niniejszej sprawy kluczowe znaczenie miały okoliczności, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Wskazał, że mienie ogólnonarodowe nie stawało się w dniu 27 maja 1990 r. - z mocy samego prawa (na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej) - mieniem komunalnym jeżeli: 1) służyło w sensie faktycznym wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej; 2) należało w sensie prawnym do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, których wykaz określiła Rada Ministrów w drodze rozporządzenia (rozporządzenie z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz.U. Nr 51, poz. 301), 3) należało do Państwowego Funduszu Ziemi 4) korzystały z tego mienia podmioty wymienione w art. 12 ustawy komunalizacyjnej.

W związku z tym Sąd podkreślił zatem że sam fakt, iż dane mienie ogólnonarodowe było w faktycznym władaniu przedsiębiorstwa wykonującego zadania publiczne o charakterze ponadwojewódzkim, czy ogólnokrajowym i że przedsiębiorstwo to było podporządkowane lub było pod nadzorem naczelnego organu administracji rządowej, nie był jednak wystarczający do wyłączenia tego mienia z komunalizacji, dokonującej się z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy, chyba, że mienie to służyło w dniu 27 maja 1990 r. wykonywaniu zadań, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy i realizację tych zadań zapewniało to przedsiębiorstwo.

Odnosząc powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że nikt nie kwestionował, że Zakłady "[...]" w połowie lat 80-tych XX w. niewątpliwie realizowały zadania produkcyjne z zakresu obronności (art. 54 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych – Dz.U. Nr 24, poz. 122 ze zm.), skoro znalazły się w wykazie przedsiębiorstw wymienionych w Załączniku (pkt II poz. 82) do uchwały Rady Ministrów z dnia 14 marca 1983 r. Nr 30 w sprawie rozciągnięcia mocy obowiązującej przepisów ustawy o szczególnej regulacji prawnej w okresie zawieszenia stanu wojennego na niektóre przedsiębiorstwa państwowe (M.P. Nr 13, poz. 77), a dodatkowo były także zakwalifikowane jako przedsiębiorstwo o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej (pkt II, poz. 129 Załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 lutego 1983 r. w sprawie ustalenia listy przedsiębiorstw o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej - Dz.U. Nr 9, poz. 47). Spór dotyczył jednak tego, czy Zakłady "[...]" realizowały zadania produkcyjne z zakresu obronności w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Według stanu na 27 maja 1990 r., - jak wyjaśniał Sąd Wojewódzki - zadania z zakresu obronności kraju (umacnianie obronności, zwiększanie siły militarnej i potencjału obronnego państwa) miały charakter celów publicznych (art. 50 ust. 1 pkt 1 uggwn) i były realizowane przez różnego rodzaju podmioty. Ogniwami instytucjonalnymi realizującymi te zadania był zaś Minister Obrony Narodowej, organy władzy i administracji państwowej, podmioty gospodarcze i inne jednostki organizacyjne [art. 2, art. 11 pkt 4, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz.U. z 1988 r. Nr 30, poz. 207 ze zm.). W kręgu naczelnych organów administracji państwowej, które realizowały zadania z zakresu obronności znajdował się także Minister Przemysłu (art. 2 ust. 1 pkt 12 i art. 3 ustawy z dnia 23 października 1987 r. o utworzeniu urzędu Ministra Przemysłu – Dz.U. Nr 33, poz. 172), jako organ któremu 27 maja 1990 r. podlegały Zakłady "[...]". Jeżeli chodzi o przedsiębiorstwa państwowe to Rada Ministrów określała w drodze rozporządzenia zakres stosowania przepisów ustawy o przedsiębiorstwach państwowych do przedsiębiorstw państwowych wykonujących w całości lub w przeważającej części zadania dla potrzeb obronności i bezpieczeństwa Państwa, a także do wykonujących te zadania jednostek organizacyjnych innych przedsiębiorstw (art. 5 ust 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych – Dz.U. z 1987 r. Nr 35, poz. 201 ze zm.).

Istotne też było, że określonego rodzaju produkcja przemysłowa także była elementem realizacji zadań z zakresu obronności kraju (Część II, Rozdział 6 uchwały Sejmu PRL z dnia 18 grudnia 1986 r. o narodowym planie społeczno-gospodarczym na lata 1986-1990 r. - Dz.U. z 1986 r. Nr 45, poz. 224 ze zm.), art. 7 i art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. o gospodarce finansowej przedsiębiorstw państwowych (Dz.U. Nr 3, poz. 10 ze zm.). W niniejszej sprawie nie zostało jednak wyjaśnione, czy Zakłady "[...]" - według stanu dokładnie na 1990 r. - rzeczywiście, faktycznie prowadziły produkcję sprzętu i wyposażenia wojskowego ewentualnie wykonywały usługi serwisowe (naprawa, remont, konserwacja), jeżeli chodzi o tego typu produkty przemysłu obronnego. Tej kwestii nie wyjaśniały zaś bowiem obowiązujące w 80-tych XX w. zapisy statutowe tego przedsiębiorstwa w zakresie przedmiotu jego działalności ani też nie świadczyły o tym, czy formalnie przedsiębiorstwo to miało wówczas status przedsiębiorstwa przemysłu obronnego. Dlatego wniosek dowodowy [...] Sp. z o.o. podlegał oddaleniu.

Sąd Wojewódzki zwrócił też uwagę na fakt, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 marca 1988 r. w sprawie ustalenia listy przedsiębiorstw o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej, w których dyrektora powoływał i odwoływał organ założycielski (Dz.U. Nr 8, poz. 57 ze zm.) nie wymieniało Zakładów "[...]" jako przedsiębiorstwa o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej. Poza tym, jak wynikało to z analizy zawartej w Części II, pkt 5, ppkt 5.1. Załącznika Nr 1 do uchwały Nr XXXVIII/492/2001 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2001 r. w sprawie przyjęcia planu zagospodarowania m. st. Warszawy i zatwierdzenia ustaleń wiążących gminy warszawskie przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2001 r. Nr 165, poz. 2515), przemysł Warszawy odczuł szczególnie dotkliwie recesję z lat 90-tych XX w. Wartość produkcji stołecznego przemysłu w 1992 r. była niższa niż w 1988 r. aż o ok. 45 %.

W ciągu czterech lat zatrudnienie w przemyśle Warszawy zmniejszyło się o 47% osiągając poziom z 1938 r. Wskaźnik uprzemysłowienia Warszawy, mierzony liczbą pracujących w przemyśle na 1 tys. mieszkańców spadł z 211 osób w 1970 r. poprzez 168 w 1988 r. aż do 123 osób w 1995 r. (w 1938r. wskaźnik ten wynosił 149 osób). Udział przemysłu w całej działalności społeczno-gospodarczej Warszawy spadł jednocześnie z 32% w 1988 r. do ok. 27% w 1995 r. Świadczyło to więc – zdaniem Sądu - wyraźnie o zdecydowanej tendencji do zmniejszania się roli przemysłu w działalności społeczno-gospodarczej Warszawy. Skoro zaś od 1988 r. występowała wyraźna tendencja spadkowa w zakresie produkcji przemysłowej na terenie Warszawy a w tym samym roku Zakłady "[...]" utraciły status przedsiębiorstwa o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej, to tym bardziej istotną okolicznością w niniejszej sprawie było to, czy Zakłady "[...]" w 1990 r. prowadziły tylko produkcję, czy też usługi dla sektora cywilnego, albo tego typu działalność również dla sektora publicznego w branży obronnej.

Z uwagi więc na okoliczność, że powyższe zagadnienie nie zostało wyjaśnione w sposób dokładny i wszechstronny zarówno przez Wojewodę Mazowieckiego, jak i Krajową Komisję Uwłaszczeniową, Sąd Wojewódzki uznał, że organy obu instancji wydały swe decyzje z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się natomiast do regulacji zawartej w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, Sąd Wojewódzki stwierdził, że przepis ten nie precyzuje, w jakim zakresie i w jakim rozmiarze mienie miało służyć wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej (ministrów). W ocenie Sądu, mienie państwowe miało być wykorzystywane - według stanu na dzień 27 maja 1990 r. - dla realizacji tego rodzaju zadań publicznych w każdy sposób dający się wykazać określonymi środkami dowodowymi. Nie było też w tym przepisie sformułowanego wymogu, aby mienie to w przeważającej części było wykorzystywane dla realizacji tego rodzaju zadań. Mogła być to więc stale prowadzona działalność także o charakterze ubocznym. Zdaniem Sądu, strona skarżąca pominęła zatem fakt, że zadania z zakresu obronności kraju realizowały przedsiębiorstwa państwowe nadzorowane przez Ministra Obrony Narodowej prowadzące produkcję typowo wojskową, np. Wojskowe Zakłady Elektroniczne w [...] (decyzja Nr 23/MON z 30 stycznia 2002 r. – Dz.Urz.MON Nr 2, poz. 17), Wojskowe Zakłady Mechaniczne Nr 5 w [...] (decyzja Nr 148/MON z dnia 23 maja 2003 r. – Dz.Urz.MON Nr 9, poz. 108), Wojskowe Zakłady Uzbrojenia Nr 2 w [...] (decyzja Nr 261/MON z dnia 17 września 2003 r. - Dz.Urz.MON Nr 15, poz. 168), jak również zadania tego rodzaju realizowały równolegle przedsiębiorstwa państwowe funkcjonujące w poszczególnych gałęziach przemysłu, a dla których produkcja wojskowa, z względów bezpieczeństwa państwa (art. 2 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ochronie tajemnicy państwowej i służbowej – Dz.U. Nr 40, poz. 271 ze zm.), miała charakter uboczny.

Ponadto Sąd Wojewódzki podkreślił także, że gminy - w ramach realizacji nałożonych na nie zadań - nie przejmowały od Państwa zadań z zakresu zwiększania potencjału obronnego kraju, czy umacniania obronności państwa, które realizowały przedsiębiorstwa państwowe (art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz.U. Nr 16, poz. 95 ze zm., art. 3 pkt 7 i art. 20 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw - Dz.U. Nr 34, poz. 198 ze zm.). Jeżeli zatem przedsiębiorstwo o charakterze ponadwojewódzkim lub ogólnokrajowym prowadziło działalność z zakresu obronności kraju w sposób zorganizowany, z zaangażowaniem wyspecjalizowanych pracowników i z wykorzystaniem specjalnie do tego przygotowanej infrastruktury technicznej, produkcyjnej, transportowej, wówczas nieracjonalne byłoby odebranie tego mienia przedsiębiorstwu na rzecz gminy, która takich zadań nie mogłaby wykonywać. Komunalizacji - z mocy prawa - w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, podlegało jedynie mienie ogólnonarodowe należące do państwowych przedsiębiorstw terenowych podporządkowanych radom narodowym i terenowym organów administracji państwowej stopnia podstawowego (art. 58 i art. 59 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego - Dz.U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183 ze zm. w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych - Dz.U. z 1987 r. Nr 35, poz. 201 ze zm.).

Sąd Wojewódzki nie podzielił też stanowiska Miasta st. Warszawy, że położenie działki nr [...] w strefie ochronnej Zakładu "[...]" ze względu na zanieczyszczenia i hałas świadczyło o tym, że grunt ten nie mógł służyć w 1990 r. realizacji zadań publicznych. Skarżący pomijał bowiem okoliczność, że sporny grunt znajdował się w znacznej części ([...] m2 na [...] m2) w granicach lokalizacji tego Zakładu. Grunt tej działki w 1990 r. był uzbrojony w przewody energetyczne niskiego napięcia, co potwierdzało sprawozdanie L.W. wykonane m.in. po analizie zatwierdzonych planów realizacyjnych, map sytuacyjno-wysokościowych do planów realizacyjnych z lat 1981-1985, zdjęć lotniczych m.in. z 1990 r. wraz z mapą zagospodarowania terenu wg stanu m.in. na 1990 r. Sprawozdanie to nie budziło zaś wątpliwości Sądu, a skarżący nie przedłożył w postępowaniu administracyjnym innego opracowania negującego wskazane wyżej okoliczności.

Sąd uznał także, iż wbrew temu, co twierdził skarżący, zakres działalności przedsiębiorstwa należało rozpatrywać z perspektywy zespołu składników materialnych i niematerialnych przeznaczonych do realizacji określonych zadań, obejmujący wszystko, co wchodziło wówczas w skład przedsiębiorstwa, w tym nieruchomości i ruchomości będących w dyspozycji przedsiębiorstwa.

Ostatecznie jednak Sąd Wojewódzki – z uwagi na to co wyżej zostało powiedziane – uznał skargę za zasadną, polecając Wojewodzie Mazowieckiemu by w ponownie prowadzonym postępowaniu wyjaśnił, mając na względzie katalog środków dowodowych, o których mowa w art. 75 § 1 k.p.a., (cyt.): "czy Zakłady "[...]" w 1990 r. wykonywały zadania z zakresu obronności kraju poprzez produkcję sprzętu i wyposażenia wojskowego bądź poprzez wykonywanie usług serwisowych jeżeli chodzi o tego typu produkty. Organ I instancji wyjaśni, czy narodowe zasoby archiwalne bądź osobowe źródła dowodowe (np. byli pracownicy Zakładu) mogą dostarczyć wystarczających danych w tej kwestii. Organ I instancji będzie miał na uwadze to, że o wykonywaniu przez Zakład "[...]" w 1990 r. zadań z zakresu obronności kraju może świadczyć nie tylko dokumentacja dotycząca realizowanych zamówień rządowych, dokumentacja ewidencyjno-finansowa dotycząca dokonywanych przez przedsiębiorstwo operacji gospodarczych, czy dokumentacja inwentaryzacyjna, ale też dokumentacja dotycząca określonego sposobu naliczania dywidendy dla przedsiębiorstwa i dokumentacja dotycząca jej wpłaty (por. uchwała Nr 114 Rady Ministrów z dnia 31 lipca 1989 r. w sprawie podstawy i sposobu naliczania dywidendy od przedsiębiorstw państwowych wykonujących w całości lub w części zadania na potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa – M.P. Nr 26, poz. 207). Jeżeli ze względu na przepisy z zakresu ochrony informacji niejawnych nie będzie możliwe wyjaśnienie opisanych wyżej kwestii wówczas organ I instancji wyjaśni, czy okoliczności dotyczące wykonywania w 1990 r. przez Zakłady "[...]" zadań z zakresu obronności kraju da się ustalić na podstawie danych wynikających z powszechnie dostępnych publikacji omawiających problematykę funkcjonowania przemysłu obronnego w okresie transformacji ustrojowej. Wojewoda rozważy też przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu przemysłu obronnego mającego uprawnienia w dostępie do informacji niejawnych".

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, [...] sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 11 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. 1990 r. poz. 191 ze zm., dalej: ustawa komunalizacyjna) - poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że tylko faktyczne - według stanu na 1990 r. - prowadzenie przez Zakłady produkcji sprzętu i wyposażenia wojskowego, ewentualnie wykonywanie usług serwisowych (napraw, remontów, konserwacji), jeżeli chodzi o tego typu produkty przemysłu obronnego, wypełnia przesłankę "służenia wykonywaniu zadań publicznych", podczas gdy o przesłance służenia w przypadku Zakładów jako przedsiębiorstwa o szczególnym znaczeniu dla interesu państwa oraz jako przedsiębiorstwa przemysłu obronnego świadczy nie sam fakt prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie produkcji lub serwisu sprzętu wojskowego, ale wystarczające jest spełnienie aspektu funkcjonalnego polegającego na samym pozostawaniu w gotowości świadczenia realizacji zadań obronnych na rzecz państwa, a następnie poprzez niewłaściwe niezastosowania wymienionego art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w sytuacji, kiedy przeprowadzone przez organy I i II instancji postępowanie oraz dowody, o dopuszczenie których wnosił uczestnik postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym potwierdzały, że nieruchomość, stanowiąca działkę nr [...], służyła w istocie Zakładom, jako przedsiębiorstwu o szczególnym znaczeniu dla państwa i przedsiębiorstwu przemysłu obronnego, a tym samym służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji państwowej,

2. przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 art. 80 k.p.a. - poprzez wadliwe przyjęcie przez Sąd, że organy administracyjne naruszyły wymienione przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, nie wyjaśniając w sposób dokładny i wszechstronny czy Zakłady Mechaniczne "[...]" w [...] - według stanu na 1990 r. - rzeczywiście, faktycznie prowadziły na nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] produkcję sprzętu i wyposażenia wojskowego, ewentualnie wykonywały usługi serwisowe produktów przemysłu obronnego, podczas gdy organy te prawidłowo, w sposób pełny i prawidłowy w okolicznościach sprawy zebrały i oceniły materiał dowodowy pozwalający na wydanie decyzji o odmowie nabycia przez Gminę nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], co doprowadziło do nieuzasadnionego uchylenia zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej tę decyzję decyzji organu I instancji,

3. przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a.- polegające na oddaleniu wniosku dowodowego [...] sp. z o.o. w [...] złożonego w piśmie procesowym z dnia 19 października 2022 r. w sytuacji, w której wniosek ten odwoływał się do dowodów z dokumentów, uzupełniających dowody zgromadzone w postępowaniu przed organami administracji i miał wpływ na ocenę już zgromadzonych w sprawie dowodów, a tym samym rzutował na ocenę prawną sprawy.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie – w obu przypadkach wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Poza tym skarżący wnosił o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Oświadczył także, iż zaskarża – w trybie art. 191 p.p.s.a. - postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2022 r., na mocy którego Sąd ten oddalił wniosek dowodowy [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] o dopuszczenie dowodu z kserokopii aktu nadania z dnia 9 czerwca 1982 r. oraz kserokopii decyzji z dnia 8 lutego 2000 r. nr 26 na okoliczność wykonywania przez Zakłady Mechaniczne "[...]" w [...] zadań publicznych z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, wnosząc o jego rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania - m. st. Warszawa wnosił o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

Oświadczył przy tym, że nie wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych.

Zarzuty te – jak wyżej wskazano - zostały oparte zarówno na obrazie prawa materialnego, w postaci: art. 11 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. 1990 r. poz. 191 ze zm.), jak i na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, takich jak: 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 art. 80 k.p.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. Z uwagi zaś na fakt, że zarzuty te były ze sobą ściśle powiązane celowym było ich łączne rozpoznanie.

Przedmiotowa sprawa dotyczyła nieruchomości o powierzchni [...] m2, położonej w [...] przy ul. [...], ujawnionej w księdze wieczystej Kw nr [...]a oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]z obrębu [...].

Decyzją z dnia 30 czerwca 2021 r., Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm. – dalej jako: "ustawa komunalizacyjna"), odmówił stwierdzenia nabycia - z dniem 27 maja 1990 r. - przez dzielnicę-gminę [...] nieodpłatnie własności w/w nieruchomości, zaś rozpoznając sprawę – w trybie instancji odwoławczej – Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, zaskarżoną decyzją z dnia 19 maja 2022 r., utrzymała w mocy rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego.

Oceniając legalność w/w decyzji Komisji na skutek skargi wniesionej przez m. st. Warszawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny wprawdzie nie zgodził się z szeregiem, zarzutów podniesionych w skardze, tym niemniej uznał, że była ona jednak zasadna. Zdaniem bowiem Sądu Wojewódzkiego, mimo, iż w przepisie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej nie został sformułowany wymóg, aby wymienione w tym przepisie mienie w przeważającej części było wykorzystywane dla realizacji zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, a zatem realizacja tych zadań mogła polegać także na prowadzeniu działalności o charakterze tylko ubocznym, to przepis ten wymagał jednak by realizacja powyższych zadań była rozumiana jako dosłowne, faktyczne wykonywanie tych konkretnych zadań w dniu 27 maja 1990 r. ( w dniu wejścia w życie przepisów w/w ustawy komunalizacyjnej). Z tego zatem powodu Sąd Wojewódzki uznał, że w niniejszej sprawie nie zostało wyjaśnione, czy Zakłady "[...]" - według stanu dokładnie na 1990 r.- rzeczywiście, faktycznie prowadziły produkcję sprzętu i wyposażenia wojskowego ewentualnie wykonywały usługi serwisowe (naprawa, remont, konserwacja), jeżeli chodzi o tego typu produkty przemysłu obronnego. W konsekwencji, formułując wytyczne dla organu, które winien mieć na uwadze przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Sąd I instancji polecił przeprowadzenie w postępowaniu administracyjnym bardzo szeroko zakrojonego postępowania dowodowego, które miałoby obejmować (cyt.) "praktycznie wszystkie możliwe dowody", a które pozwoliły by na ustalenie czy Zakłady "[...]" w roku 1990 r. rzeczywiście wykonywały zadania z zakresu obronności kraju poprzez produkcję sprzętu i wyposażenia wojskowego bądź poprzez wykonywanie usług serwisowych jeżeli chodzi o tego typu produkty.

Z tym stanowiskiem nie zgadzał się [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...], który w skardze kasacyjnej podkreślał, że nie sposób było przyjąć – tak jak uczynił to Wojewódzki Sąd Administracyjny - że w niniejszej sprawie nie zostało wyjaśnione, czy Zakłady "[...]" - według stanu na 1990 r. - rzeczywiście, prowadziły produkcję sprzętu i wyposażenia wojskowego ewentualnie wykonywały usługi serwisowe (naprawa, remont, konserwacja), jeżeli chodzi o tego typu produkty przemysłu obronnego. A w związku z tym nie sposób było także podzielić pogląd Sądu I instancji, iż w tym przypadku nie chodziło o to, jakie były w latach 80-tych XX w. postanowienia statutowe przedsiębiorstwa państwowego Zakłady "[...]" w zakresie przedmiotu jego działalności i czy formalnie przedsiębiorstwo to miało wówczas status przedsiębiorstwa przemysłu obronnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej [...] sp. z o. o. podnosił zatem, że orzecznictwo sądowoadministracyjne (vide: m. in. wyroki NSA: z 19 lipca 2019 r., I OSK 2382/17, z 4 sierpnia 2017 r. sygn. akt 1OSK 2847/15, z 18 listopada 2013 r., I OSK 967/12, z 14 października 1998 r. sygn. akt 1 SA 1333/98) zgodnie przyjmuje, iż pojęcie (cyt.): "służą wykonywaniu zadań publicznych" nie nawiązuje do stosunku prawnego, na podstawie którego dany podmiot korzysta z określonego mienia, stanowiącego własność ogólnonarodową, lecz do charakteru zadań, wykonywaniu których faktycznie służy określone mienie. Pojęcie to oznacza więc wprawdzie stan faktyczny, polegający na tym, że sposób korzystania z mienia łączy się z wykonywaniem zadań publicznych faktycznie i bezpośrednio (z tych względów w wymienionych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego mowa była o konieczności odwoływania się do charakteru zadań a nie do tytułu prawnego do mienia), tym niemniej Wojewódzki Sąd Administracyjny powyższą linię orzeczniczą potraktował zbyt dosłownie. Sądowi umknęło bowiem, że owo "służenie" - w sensie faktycznym - oznaczało tylko tyle, iż nie wiązało się ono z koniecznością wykazania istnienia stosunku prawnego do danego mienia. Pojęcie to nie mogło natomiast być rozumiane jako dosłownie, faktyczne wykonywanie zadań publicznych.

Z tych więc względów skarżący twierdził, że Sąd I instancji błędnie wyłożył treść przepisu art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, uznając, że w niniejszej sprawie istotne znaczenie miała okoliczność, czy dokładnie w 1990 r. Zakłady "[...]" prowadziły faktyczną działalność produkcyjną lub serwisową w branży obronnej, podczas, gdy znaczenie miał nie sam aspekt czysto faktyczny, ale ów charakter zadań czy też inaczej: aspekt funkcjonalny spornej działki. W rezultacie bowiem strona skarżąca, powołując się w tym miejscu na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2017 r. (sygn. akt I OSK 2847/15), podkreślała, że Zakłady "[...]" - jako przedsiębiorstwo państwowe o istotnym znaczeniu dla interesu państwa oraz jako przedsiębiorstwo przemysłu obronnego - mogło nie wykonywać na 1990 r. żadnych zadań produkcyjnych, bo w przypadku, jeśli takie były plany dostaw uzbrojenia, to wystarczało tylko pozostawanie w gotowości do realizacji takich zadań a co w żaden sposób nie mogło przekreślać podstawowej funkcji, jaką było służenie wykonywaniu zadań publicznych na rzecz organów administracji rządowej.

Biorąc powyższe pod uwagę, skład orzekający pragnie wyjaśnić, że – zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Przepisem zaś, który "stanowi inaczej" jest zaś przepis art. 11 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy. Po jego myśli, składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli: służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej.

Jak przyjmuje przy tym jednolicie orzecznictwo sadowoadministracyjne, zawarte w w/w przepisie sformułowanie "służą wykonywaniu zadań publicznych" ma zatem znaczenie faktyczne a nie prawne. Kwestia ta zresztą nie była w tym przypadku sporna. Sporne było natomiast to, jak w odniesieniu do przedsiębiorstwa państwowego, które było przedsiębiorstwem przemysłu obronnego, należało oceniać owo pojęcie "służenia do wykonywania zadań publicznych".

W ocenie składu orzekającego, biorąc pod uwagę oczywistą specyfikę tego rodzaju podmiotu, nie można było interpretować w/w terminu "służenia" poprzez twierdzenie, że sformułowanie to wymagało by przedsiębiorstwo, które produkowało i serwisowało sprzęt wojskowy, wytwarzało go lub naprawiało (remontowało) wykonywało te czynności dokładnie w dniu 27 maja 1990 r. Słusznie zwracała na to uwagę strona skarżąca, że tego rodzaju działalność, którą wykonywały Zakłady "[...]" podlegała szczególnym planom, które określały zarówno asortyment jak i terminy dostaw sprzętu wojskowego. Z tego powodu więc – zdaniem składu orzekającego – określony harmonogram tych dostaw i usług serwisowych nie mógł przesądzać o tym, czy mienie nieruchome, którym to przedsiębiorstwo władało i które przez nie zostało w odpowiedni sposób zagospodarowane, podlegało czy nie podlegało komunalizacji.

Zauważyć należy, że Zakłady "[...]" nie były z pewnością jedynym przedsiębiorstwem, które w momencie wejścia w życie ustawy komunalizującej zajmowały się produkcją i usługami serwisowymi na rzecz sektora obrony narodowej i nie posiadały stosownych dokumentów, które świadczyły by o tym, że legitymowały się one prawem zarządu do mienia nieruchomego, którym władały. Jeśli by zaś uznać za prawidłowy pogląd Sądu Wojewódzkiego to komunalizacja mienia należącego do tego rodzaju przedsiębiorstwa odbywała by się nie na: czytelnych, jednolitych zasadach, wspólnych dla wszystkich tego rodzaju przedsiębiorstw a uzależniona byłaby w istocie rzeczy od przypadku. Innymi słowy o tym, czy posiadany przez takie przedsiębiorstwo grunt pozostawał by nadal własnością Skarbu Państwa czy też stawał by się - z mocy prawa – własnością określonej gminy, w istocie rzeczy decydował by plan dotyczący zamówień i dostaw sprzętu wojskowego czy terminów jego remontu.

Taka zatem interpretacja przepisu art. 11 ust. 1b pkt 1 ustawy komunalizacyjnej naruszała by przepisy konstytucyjne, to jest: art. 2 (zasada państwa prawnego) i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Nabycie prawa do mienia nie może bowiem następować w oparciu jedynie o sytuację przypadkową a podmioty charakteryzujące się cechami wspólnymi powinny być traktowanie w sposób jednakowy. Po myśli bowiem art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.

Z tej zatem przyczyny – w ocenie składu orzekającego - w kwestiach dotyczących praw własności do mienia, w tym zwłaszcza do nieruchomości – muszą, jak wyżej wspomniano, obowiązywać jednakowe zasady i które – co ważne – muszą być także w jednakowy sposób stosowane. To zaś wyklucza by ocena, czy to Skarbowi Państwa, czy jednostce samorządowej przysługiwało – w dniu 27 maja 1990 r. – prawo własności do danego mienia nieruchomego uzależniona była od sytuacji całkowicie przypadkowej. Przedsiębiorstwo państwowe produkujące na rzecz wojska i podległe resortowi obrony narodowej miało obowiązek wykonywać zamówienia w takim rozmiarze i w takim terminie, jaki zaplanował to w/w resort. Zatem "służenie" w/w przedsiębiorstwa w wykonywaniu zadań publicznych (o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej) polegało w tym przypadku już tylko na samej jego gotowości w świadczeniu tego rodzaju produkcji i usług.

Trafnie również skarżący podnosił, że orzecznictwo sądowoadministarcyjne po to zwracało uwagę na fakt, że omawiany termin "służenie" powinien być odnoszony do sfery faktycznej by podkreślić, że nie wiąże się on z koniecznością wykazania istnienia w tym przypadku stosunku prawnego. Powyższe nie oznaczało jednak, że instytucja ta powinna być rozumiana jako dosłownie, rzeczywiste wykonywanie określonych zadań publicznych w danym niejako momencie. Taki też wniosek wynikał z treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2017 r. (sygn. akt I OSK 2847/15, LEX Nr 2352479), który dotyczył nieruchomości stanowiącej jedynie formalnie ochronę przeciwpożarową (a więc nieruchomości służącej do wykonywania zadań publicznych) podczas, gdy (na co dzień) była ona użytkowaną pod boisko sportowe. W wyroku tym zaś Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że (cyt.): "nie sam fakt istnienia na przedmiotowej działce boiska sportowego, lecz aspekt funkcjonalny tej działki, a więc "służenie wykonywaniu zadań publicznych" w postaci ochrony przeciwpowodziowej - wyłączało nieruchomość z komunalizacji (...) okoliczność dzierżawienia przedmiotowej działki pod boiska sportowe potwierdza podrzędny charakter wykorzystywania tej działki na cele sportowe, wobec podstawowej funkcji tego terenu - jako terenu zalewowego służącego ochronie przeciwpowodziowej. W związku z tym istnienie na przedmiotowej działce boiska sportowego nie zmienia jej podstawowej funkcji służenia przede wszystkim ochronie przeciwpowodziowej."

Niezależnie od powyższego dodać też wypada, że kwestia produkcji na rzecz wojska (asortymentu, wielkości i terminowości) była i jest nadal (z oczywistych powodów) objęta różnego rodzaju klauzulami tajności. W związku z tym dane, dotyczące tej produkcji nie były i nie są w pełni powszechnie znane. Z tego powodu wydaje się więc rzeczą mocną wątpliwą by wspomniane dane były: po pierwsze, znane osobom przygotowywującym materiał wyjściowy, w oparciu o który został opracowany Załącznik Nr 1 do uchwały Rada Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2001 r. nr XXXVIII/492/2001 w sprawie przyjęcia planu zagospodarowania m. st. Warszawy i zatwierdzenia ustaleń wiążących gminy warszawskie przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2001 r. Nr 165, poz. 2515) a po drugie, by dane te mogły być następnie upubliczniane. Dlatego też treści zawarte w w/w Załączniku (a na które powoływał się Sąd I instancji w swoich wywodach) nie mogły mieć znaczenia dla ustalania poziomu rzeczywistej produkcji w/w Zakładów w 1990 r. Dane te nie mogły bowiem obejmować informacji o poziomie produkcji na rzecz wojska.

Z tych powodów należało uznać, że zarzuty kasacyjne oparte na błędnej wykładni art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej były w pełni prawidłowe. To powodowało zaś, że pogląd Sądu Wojewódzkiego, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów proceduralnych stawało się nieprzekonywujące a wręcz wątpliwe. Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki powinien ponownie ocenić legalność w/w decyzji mając na uwadze wyżej przedstawioną wykładnię prawa materialnego.

Odnosząc się natomiast do ostatniego zarzutu skargi kasacyjnej (zawartego w pkt 3 skargi), wyjaśnić należy, że dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentu -na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. - nie jest obowiązkiem sądu administracyjnego a jego uprawnieniem. Z tego więc powodu, jeśli sąd I instancji nie przeprowadzi wnioskowanego - w tym trybie - dowodu to nie jest uprawnionym zarzut oparty na tym przepisie. Niemniej jednak kwestie, które – w ocenie skarżącego - miałyby wynikać z tego rodzaju dowodu, mogą być podnoszone i oceniane w ramach zarzutów związanych z ogólnym obowiązkiem polegającym na dokładnym i wszechstronnym wyjaśnieniem sprawy i tak też to zagadnienie potraktował skład orzekający w sprawie niniejszej. Powyższe oznaczało zaś, że w związku z tym, iż Sąd Wojewódzki oddalił wniosek dowodowy skarżącego z powołaniem się na pogląd, który następnie okazał się nietrafny, to przy ponownej ocenie legalności zaskarżonych decyzji, Sąd I instancji winien ponownie ocenić przydatność owego wniosku dowodowego już w kontekście wykładni prawa, którą teraz będzie związany.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna okazała się skuteczna i – z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 203 pkt 2 p.p.s.a.