II SA/Go 504/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-09-01	
Data wpływu	2016-06-08	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.	
Sędziowie	Aleksandra Wieczorek
Krzysztof Dziedzic
Sławomir Pauter /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	II OSK 2753/16
II OZ 925/16	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony akt	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 718;  art. 148, art. 152, art. 200; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2013 nr 0 poz 595;  art. 31 ust. 1, ust. 3-4, art. 79 ust. 1; Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 września 2016 r. sprawy ze skargi Powiatu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał Rady Powiatu z dnia 22 marca 2016 r. I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej Powiatu kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] kwietnia 2016 roku Nr [...], którym na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2015 poz. 1445 ze zm. – dalej jako u.s.p.) stwierdzono nieważność następujących uchwał Rady Powiatu z dnia 22 marca 2016 roku:

– w sprawie odwołania P.J.Ł. z funkcji Starosty;

– Nr XXIII/80/16 w sprawie stwierdzenie odwołania Starosty;

– w sprawie wyboru M.A.J. na funkcję Starosty;

– Nr XXIII/81/16 w sprawie stwierdzenia wyboru Starosty;

– w sprawie wyboru L.O. na funkcję Wicestarosty;

– Nr XXIII/82/16 w sprawie stwierdzenia wyboru Wicestarosty;

– w sprawie wyboru R.C. na funkcję członka Zarządu Powiatu sprawującego swoją funkcję społecznie;

– Nr XXIII/83/16 w sprawie stwierdzenia wyboru członka Zarządu Powiatu sprawującego swoją funkcję społecznie;

– w sprawie wyboru J.M. na funkcję członka Zarządu Powiatu sprawującego swoją funkcję społecznie;

– Nr XXIII/84/16 w sprawie stwierdzenia wyboru członka Zarządu Powiatu;

– w sprawie wyboru A.H.S. na funkcję członka Zarządu Powiatu sprawującego swoją funkcję w ramach stosunku pracy;

– Nr XXIII/85/16 w sprawie stwierdzenia wyboru członka Zarządu Powiatu sprawującego swoją funkcję w ramach stosunku pracy.

Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia:

W dniu 1 grudnia 2015 roku grupa dziewięciu radnych Rady Powiatu złożyła wniosek o odwołanie Starosty.

Komisja Rewizyjna negatywnie zaopiniowała wniosek [...] grudnia 2015 roku.

Z akt sprawy wynika, że w zamiarze rozpoznania wniosku o odwołanie Starosty, Przewodniczący Rady Powiatu w trybie nadzwyczajnym zwołał na dzień [...] stycznia 2016 roku sesję Rady Powiatu, który to termin następnie przesunięto na dzień [...] stycznia 2016 roku, na której z powodu braku obecności co najmniej połowy ustawowego składu Rady Powiatu (przybyło tylko 8 radnych), nie odbyło się głosowanie w sprawie odwołania Starosty.

Wniosek nie był głosowany również na sesji nadzwyczajnej Rady Powiatu w dniu [...] stycznia 2016 roku, albowiem porządek jej obrad nie przewidywał rozpoznania wniosku o odwołanie Starosty złożonego w dniu 1 grudnia 2015 roku, a Rada Powiatu nie zgodziła się na zmianę porządku obrad poprzez wprowadzenie punktu dotyczącego rozpoznania tego wniosku.

Kolejna sesja Rady Powiatu została zwołana na dzień [...] stycznia 2016 roku, w programie której przewidziano między innymi rozpatrzenie wniosku grupy radnych z dnia [...] grudnia 2015 roku w przedmiocie odwołania Starosty. Sesja ta została następnie odwołana przez Przewodniczącego Rady Powiatu. Wniosek nie został rozpoznany również na kolejnych sesjach Rady Powiatu w dniach [...] lutego 2016 r. i [...] lutego 2016 r. Na tej ostatniej sesji punkt w sprawie rozpoznania wniosku radnych o odwołanie Starosty został przez Radę usunięty z porządku obrad.

Pismem z dnia [...] marca 2016r. grupa sześciu radnych podpisanych pod wnioskiem oświadczyła, że cofa złożony [...] grudnia 2015 r. wniosek o odwołanie Starosty, stwierdzając, że w ich przekonaniu wniosek oraz opinia Komisji Rewizyjnej straciły na aktualności.

Na sesji w dniu [...] marca 2016 r. Rada Powiatu postanowiła o zmianie porządku obrad sesji poprzez umieszczenie w jego programie rozpoznanie złożonego 1 grudnia 2015 r. wniosku o odwołanie Starosty.

W wyniku rozpoznania wniosku dotychczasowy Starosta P.Ł. został odwołany z funkcji Starosty Powiatu. Na tej samej sesji Rada Powiatu wybrała nowy Zarząd Powiatu tj. Starostę, Wicestarostę oraz trzech członków Zarządu Powiatu, w tym dwóch pełniących swoje funkcję społecznie, a jeden w ramach stosunku pracy.

Uchwały w przedmiocie odwołania ze stanowiska Starosty Powiatu P.Ł. oraz wyboru nowego Zarządu Powiatu zostały doręczone organowi nadzoru – Wojewodzie dnia 24 marca 2016 r.

W dniu [...] kwietnia 2016 roku Wojewoda wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, którym w oparciu o art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( t.j. Dz.U z 2015 r., poz. 1445 ze zm.) stwierdzono nieważność następujących uchwał Rady Powiatu z dnia [...] marca 2016 roku:

– w sprawie odwołania P.J.Ł. z funkcji Starosty;

– Nr XXIII/80/16 w sprawie stwierdzenie odwołania Starosty;

– w sprawie wyboru M.A.J. na funkcję Starosty;

– Nr XXIII/81/16 w sprawie stwierdzenia wyboru Starosty;

– w sprawie wyboru L.O. na funkcję Wicestarosty;

– Nr XXIII/82/16 w sprawie stwierdzenia wyboru Wicestarosty;

– w sprawie wyboru R.C. na funkcję członka Zarządu Powiatu sprawującego swoją funkcję społecznie;

– Nr XXIII/83/16 w sprawie stwierdzenia wyboru członka Zarządu Powiatu sprawującego swoją funkcję społecznie;

– w sprawie wyboru J.M. na funkcję członka Zarządu Powiatu sprawującego swoją funkcję społecznie;

– Nr XXIII/84/16 w sprawie stwierdzenia wyboru członka Zarządu Powiatu;

– w sprawie wyboru A.H.S. na funkcję członka Zarządu Powiatu sprawującego swoją funkcję w ramach stosunku pracy;

– Nr XXIII/85/16 w sprawie stwierdzenia wyboru członka Zarządu Powiatu sprawującego swoją funkcję w ramach stosunku pracy.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego organ przedstawił okoliczności związane z głosowaniem nad wnioskiem radnych z dnia [...] grudnia 2015 roku w przedmiocie odwołania z funkcji Starosty. Wskazał, że spośród tych uchwał tylko sześć stwierdzających wybór oraz odwołanie starosty przybrało formę odrębnych dokumentów. Pozostałe choć nie mają tej formy, niewątpliwie zostały podjęte. Brak bowiem dokumentów uchwał w sprawie wyboru i odwołania członków zarządu powiatu, wynika ze specyfiki procesu wyboru i odwołania z tych funkcji. W procesie tym są istotne dwa akty, pierwszy z nich realizuje się w głosowaniu tajnym przez oddanie głosów na kandydatów bądź za odwołaniem z funkcji, a drugi w ogłoszeniu wyników przez komisję skrutacyjną. Głosowanie tajne jest aktem podstawowym i decydującym o wyborze bądź odwołaniu. W wyniku tego aktu podjęta zostaje uchwala podstawowa wywołująca skutki prawnie i podlegająca nadzorowi wojewody. Z kolei uzewnętrznieniem tej uchwały jest kolejna uchwała tym razem stwierdzająca wybór na funkcję albo odwołanie z funkcji, mająca charakter deklaratoryjny. Tak więc uchwały podstawowe choć nie mają formy dokumentu, funkcjonują w obrocie prawnym, wywołują skutki prawne i jako takie podlegają nadzorowi wojewody z punktu wiedzenia ich zgodności z prawem. Łącznie Rada Powiatu podjęła 12 następujących uchwał: w sprawie odwołania P.J.Ł. z funkcji Starosty; Nr XXIIl/80/16 w sprawie stwierdzenia odwołania Starosty; w sprawie wyboru M.A.J. na funkcję Starosty; Nr XXIII/81/16 w sprawie stwierdzenia wyboru Starosty; w sprawie wyboru L.O. na funkcję Wicestarosty; Nr XXIII/82/16 w sprawie stwierdzenia wyboru Wicestarosty; w sprawie wyboru R.C. na funkcję członka Zarządu Powiatu sprawującego swoją funkcję społecznie; Nr XXlII/83/I6 w sprawie stwierdzenia wyboru członka Zarządu Powiatu sprawującego funkcję społecznie; w sprawie wyboru J.M. na funkcję członka Zarządu Powiatu sprawującego swoją funkcję społecznie; Nr XXIII/84/16 w sprawie stwierdzenia wyboru członka Zarządu Powiatu; w sprawie wyboru A.H.S. na funkcję członka Zarządu Powiatu sprawującego swoją funkcję w ramach stosunku pracy, Nr XXIII/85/16 w sprawie stwierdzenia wyboru członka Zarządu Powiatu sprawującego swoją funkcję w ramach stosunku pracy.

W ocenie organu nadzoru uchwała Rady Powiatu w sprawie odwołania P.J.Ł. z funkcji Starosty oraz uchwała Nr XXIII/80/16 w sprawie stwierdzenia odwołania Starosty istotnie naruszają art. 31 ust. 3 u.s.p.

W przedstawionym stanie faktycznym wątpliwość organu nadzoru budziło, czy Rada Powiatu mogła rozpoznać wniosek radnych o odwołanie Starosty w sytuacji jego cofnięcia przez sześciu radnych wnioskodawców oraz czy wniosek mógł być procedowany pomimo upływu niemal czterech miesięcy od daty jego złożenia, wobec kilkukrotnego wcześniejszego uchylania się Rady Powiatu od jego rozpoznania.

Stosownie do treści art. 31 ust. 1 u.s.p., rada powiatu może odwołać starostę z innej przyczyny niż nieudzielenie absolutorium jedynie na wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu rady. Wniosek, o którym mowa w ust. 1, wymaga formy pisemnej i uzasadnienia przyczyny odwołania oraz podlega zaopiniowaniu przez komisję rewizyjną (art. 31 ust. 2 u.s.p.). Odwołanie starosty następuje większością co najmniej 3/5 głosów ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym (art. 31 ust. 3 u.s.p.). Głosowanie w sprawie odwołania rada powiatu przeprowadza po zapoznaniu się z opinią komisji rewizyjnej na następnej sesji po tej, na której zgłoszono wniosek o odwołanie, nie wcześniej jednak niż po upływie miesiąca od dnia zgłoszenia wniosku. Jeżeli wniosek o odwołanie starosty nie uzyskał wymaganej większości głosów, kolejny wniosek o odwołanie może być zgłoszony nie wcześniej niż po upływie 6 miesięcy od poprzedniego głosowania (art. 31 ust. 3 u.s.p.).

Z treści powyższych przepisów wynika, że ustawodawca z chwilą złożenia wniosku o odwołanie starosty ustawodawca nakłada na rady powiatu obowiązek jego rozpoznania. Procedurę rozpoznania wniosku kończy głosowanie rady powiatu nad wnioskiem i to dopiero z tym głosowaniem ustawodawca wiąże skutek niemożność zgłoszenia następnego wniosku w przedmiocie odwołania starosty przez kolejnych 6 miesięcy. W art. 31 ust. 3 u.s.p. prawodawca wyraźnie zastrzegł, że głosowanie nad wnioskiem o odwołanie starosty powinno się odbyć na następnej sesji po tej, na której zgłoszono wniosek o odwołanie nie wcześniej jednak niż po upływie 1 miesiąca.

W ocenie organu nadzoru ustawowy termin rozpoznania wniosku powinien być przestrzegany także w sytuacji złożenia wniosku poza sesją rady powiatu, wówczas jednak wniosek taki powinien być rozpoznany na najbliższej sesji, nie wcześniej niż po upływie 1 miesiąca od dnia zgłoszenia wniosku. W ocenie organu nadzoru, istota tego przepisu polega na potrzebie zapewnienia stabilnego funkcjonowania zarządu powiatu poprzez możliwie szybkie usunięcie stanu niepewności w zakresie dalszego legitymizowania składu tego organu do realizacji zadań publicznych powiatu. W interesie wspólnoty samorządowej jest więc jak najszybsze rozpoznanie wniosku o odwołanie starosty, tj. na najbliższej sesji rady powiatu. Rada Powiatu uchylając się od rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2015 r. o odwołanie Starosty na najbliższej sesji, wbrew ratio legis regulacji ustawowej dotyczącej terminu rozpoznania tego wniosku, doprowadziła do długotrwałego (prawie czteromiesięcznego) stanu niepewności funkcjonowania Zarządu Powiatu. Skoro prawodawca przewidział termin rozpoznania wniosku i przypisał mu znaczącą funkcję w systemie funkcjonowania organów powiatu, to nie można uchybieniu temu terminowi przypisać charakteru nieistotnego naruszenia prawa. Powinność rozpoznania wniosku o odwołanie starosty na następnej sesji po tej, na której zgłoszono wniosek, nie wcześniej jednak niż po upływie 1 miesiąca, oznacza więc zakaz procedowania nad wnioskiem w innym późniejszym terminie. W takim przypadku, w ocenie organu nadzoru, kolejny wniosek o odwołanie starosty może zostać złożony dopiero po upływie 6 miesięcy od dnia złożenia poprzedniego nierozpoznanego wniosku. W ocenie organu nadzoru rozpoznanie wniosku o odwołanie starosty z uchybieniem terminu z art. 31 ust. 3 u.s.p. stanowi więc istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały podjętej w procedurze rozpoznania tego wniosku tj. w niniejszej sprawie uchwały Rady Powiatu w sprawie odwołania P.J.Ł. z funkcji Starosty oraz uchwała Nr XXIII/80/16 w sprawie stwierdzenia odwołania Starosty jako podjęte w procedurze rozpoznania wniosku o odwołanie starosty nie na pierwszej sesji, istotnie naruszają art. 31 ust. 3 u.s.p.

Ustosunkowując się do cofnięcia wniosku o odwołanie starosty, organ nadzoru powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wydany 6 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 992/13, w którym Sąd stwierdził, iż składanie a następnie wycofywanie wniosku o odwołanie starosty ma na celu obejście zasady określonej w art. 31 ust. 3 u.s.p. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli wniosek o odwołanie starosty nie uzyskał wymaganej większości głosów, kolejny wniosek o odwołanie może być zgłoszony nie wcześniej niż po upływie 6 miesięcy od poprzedniego głosowania. Wniosek o odwołanie starosty rodzi skutki publicznoprawne, w tym determinuje działania organu stanowiącego powiatu o charakterze i skutkach publicznoprawnych. Złożenie wniosku uruchamia więc szereg czynności i skutków prawnych. Te czynności i skutki z racji ich charakteru publicznoprawnego, nie mogą zostać unicestwione późniejszą wolą wycofania wniosku przez radnych wnioskodawców. W ocenie organu nadzoru jednak upływ ustawowego terminu rozpoznania wniosku o odwołanie starosty rodzi konsekwencje prawne w zakresie charakteru tego wniosku. Zdaniem organu nadzoru wniosek o odwołanie starosty zachowuje charakter publicznoprawny do czasu upływu ustawowego terminu jego rozpoznania. Po tym terminie, wniosek nierozpoznany przez radę powiatu traci ten charakter, nie może być bowiem procedowany przez radę, a co za tym idzie, nie może być postrzegany nadal jako wniosek o odwołanie starosty. Wniosek radnych po upływie terminu do jego rozpoznania staje się jedynie oświadczeniem woli grupy radnych wyrażającym niezadowolenie z pracy starosty. Oświadczenie takie może być cofnięte w każdym czasie, jednak cofnięcie takie nie ma znaczenia dla procedury rozpoznania wniosku o odwołanie starosty.

Skutkiem stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie odwołania P.J.Ł. z funkcji Starosty oraz uchwały Nr XXIII/80/16 w sprawie stwierdzenia odwołania Starosty, jest nieważność kolejnych uchwał dotyczących wyboru przez Radę Powiatu w dniu [...] marca 2016 r. nowego starosty i członków zarządu. Zgodnie z art. 31 ust. 4 u.s.p. dopiero odwołanie starosty albo złożenie przez niego rezygnacji jest odpowiednio równoznaczne z odwołaniem całego zarządu powiatu albo złożeniem rezygnacji przez cały zarząd powiatu. Skoro nie doszło do skutecznego odwołania Zarządu Powiatu, nie było podstaw prawnych do wyboru nowego składu tego organu.

Powyższa argumentacja stanowiła podstawę wydania stanowiącego przedmiot postępowania sądowego rozstrzygnięcia nadzorczego w przedmiocie stwierdzenia na podstawie art. 79 ust. 1 u.s.p. nieważności wymienionych w nim uchwał.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze złożył Powiat, który powołując się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit c) p.p.s.a. wnosił o jego uchylenie w całości, podnosząc zarzuty dotyczące:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 31 ust. 3 u.s.p., poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, iż głosowanie nad wnioskiem w sprawie odwołania starosty z innej przyczyny niż nieudzielenie absolutorium musi odbyć się na najbliższej, tj. pierwszej sesji rady powiatu, po tej na której zgłoszono w/w wniosek przez uprawnioną grupę radnych, podczas gdy użyty w powyższym przepisie termin "na następnej sesji" nie stanowi terminu prawa materialnego, lecz wyłącznie termin instrukcyjny, nie przewidujący sankcji w przypadku jego niedotrzymania, a tym samym uchybienie temuż terminowi nie skutkuje wygaśnięciem uprawnień rady powiatu do skutecznego rozpoznania wniosku w przedmiocie odwołania starosty na jednej z następnych sesji;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 31 ust. 4 u.s.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, iż nie doszło do skutecznego odwołania całego składu zarządu powiatu, z uwagi na uchybienie terminowi przy rozpoznawaniu przez radę powiatu wniosku o odwołanie starosty, a tym samym dokonanie wyboru nowego składu zarządu powiatu bez podstawy prawnej, podczas gdy rada powiatu skutecznie odwołała starostę, co było równoznaczne z odwołaniem całego składu zarządu powiatu, a także czyniło skutecznym - opartym na podstawie prawnej - wybór nowego składu tegoż organu;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 79 ust. 3 w zw. z art. 76 ust. 2 w zw. z art. 77 u.s.p., poprzez niewłaściwe przyjęcie, iż doszło do istotnego naruszenia prawa, przy czym powyższe organ nadzoru wyprowadził w drodze analogii, interpretacji rozszerzającej oraz oceny racjonalności rozwiązań prawnych, podczas gdy naruszenie prawa nie może być dorozumianie, a oparte jedynie na jednolitym rozumieniu przepisów prawa, czemu organ nie podołał;

4) naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 79 ust. 5 u.s.p. w zw. z art. 6 k.p.a., poprzez niezgodne z prawem działanie organu nadzoru, który stosując wykładnię rozszerzającą poprzez analogię, oparł kwestionowane przez skarżącego rozstrzygnięcie nadzorcze na przyjętej przez siebie, wadliwej wykładni przepisów prawa, czyniąc powyższe wbrew zasadzie legalizmu, nakładającej na organ administracji publicznej obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa powszechnie obowiązującego;

ewentualnie - z daleko idącej ostrożności procesowej - w przypadku uznania przez Sąd, że termin określony w art. 31 ust. 3 u.s.p. nie jest terminem instrukcyjnym:

5) naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 79 ust. 4 u.s.p., poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy procedura głosowania zainicjowana na sesji rady powiatu innej niż następna po tej, na której złożono wniosek, nie wcześniej niż po upływie miesiąca od dnia zgłoszenia wniosku, nie spowodowała przyjęcia uchwały o treści innej, niż gdyby została ona zainicjowana w terminie określonym w art. 31 ust. 3 u.s.p., czyli że ewentualne naruszenie prawa nie miało wpływu na treść podjętej uchwały, co z kolei stanowi podstawę do uznania, że nawet w najbardziej skrajnym przypadku nie doszło do istotnego naruszenia prawa, a tym samym mogło dojść jedynie do nieistotnego naruszenia prawa;

6) naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 79 ust. 4 w zw. z art. 79 ust. 5 u.s.p. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez uwzględnienie przez organ nadzoru w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego tylko i wyłącznie okoliczności faktycznych, które w jego ocenie wpłynęły na stwierdzenie nieważności objętych nim uchwał, z pominięciem tych okoliczności, które stanowiły podstawę do uznania, że w przedmiotowym stanie faktycznym mogło ewentualnie dojść do nieistotnego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 79 ust. 4 u.s.p.

Powołując się nadto na art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) p.p.s.a. strona wnosiła o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że termin określony w art. 31 ust. 3 u.s.p. nie jest terminem prawa materialnego, a jedynie terminem instrukcyjnym. Jest to bowiem termin przewidziany dla czynności organu administracji publicznej, zachowanie takiego terminu nie jest warunkiem skuteczności czynności postępowania, a uchybienie terminowi instrukcyjnemu nie daje podstaw do kwestionowania czynności organu. Zainicjowanie procedury głosowania nad wnioskiem w przedmiocie odwołania starosty powiatu należy do gestii rady i co istotne brak w art. 31 ust. 3 u.s.p. jakiejkolwiek sankcji za niedochowanie wskazanego terminu. Nadto gdyby ustawodawca zakwalifikował w/w termin jako termin prawa materialnego, to wskazałby powyższe w treści przepisu, tak jak to uczynił na gruncie innych regulacji zawartych w ustawie o samorządzie gminnym. W dalszej części uzasadnienia skargi strona przywołała konkretne regulacje prawne zawarte w ustawie potwierdzające powyższe stwierdzenie. Uchybienie terminowi instrukcyjnemu jakim jest termin określony w art. 31 ust. 3 u.s.p. nie niesie żadnych negatywnych skutków dla organu jakim jest rada powiatu i nie niesie takowych skutków w stosunku do złożonego wniosku oraz procedury jego głosowania, która powinna toczyć się dalej, aż do momentu jej zakończenia. Nadto strona wskazała na znaczenie pojęcia "głosowanie" użytego w art. 31 ust. 3 u.s.p. w kontekście rozpoczęcia biegu terminu 6 miesięcy do możliwości skutecznego zgłoszenia kolejnego wniosku o odwołanie starosty powiatu.

W dalszej części uzasadnienia skarżący powołując się na art. 31 ust. 4 u.s.p., że skoro doszło do skutecznego odwołania Starosty tym samym istniała podstawa do wyboru nowego składu Zarządu Powiatu, a tym samym stwierdzenie nieważności przez organ nadzoru uchwał rady w tym zakresie stanowi naruszenie przepisów prawa i uzasadnia stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia nadzorczego również w tym zakresie. Zdaniem strony, organ nadzoru posiłkując się w niniejszej sprawie interpretacją rozszerzającą oraz zasadą analogii oparł kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze na przyjętej przez siebie wadliwej wykładni przepisów prawa, czyniąc powyższe wbrew zasadzie legalizmu. Z idącej ostrożności procesowej strona nadto podniosła, że naruszenie terminu instrukcyjnego określonego w art. 31 ust. 3 u.s.p. przez Radę Powiatu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o odwołanie starosty nie stanowi istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 79 ust. 4 u.s.p. Objęte rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały nie naruszały bowiem przepisów o właściwości, nie zostały podjęte bez podstawy prawnej, ani też w następstwie wadliwego zastosowania normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu. Podstawą prawną stwierdzenia nieważności aktu jednostki samorządu terytorialnego może być tylko taka sprzeczność z prawem, która wskazuje cechy istotnego naruszenia prawa, czyli akt powstaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia i wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją. W tym zakresie zabrakło rozważań organu nadzorczego. Nie zawarł również uzasadnienia do stwierdzenia zawartego w uzasadnieniu, że ustawowy termin rozpoznania wniosku o odwołanie starosty jest na tyle doniosły, że jego uchybienie należy postrzegać jako istotne naruszenie procedury rozpoznania wniosku o odwołanie starosty.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 148 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

Objęte skargą rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w oparciu o art. 79 ust. 1 u.s.p., który stanowi, że uchwała rady powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Wskazać również należy, że zgodnie z ust. 4 tegoż przepisu w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania , iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Stwierdzając nieważność uchwał Rady Powiatu podjętych na sesji w dniu [...] marca 2016 roku związanych z odwołaniem Starosty P.Ł. i powołaniem nowego Starostę w osobie M.J., Wicestarosty i trzech członków zarządu organ wskazał, że w/w uchwały został podjęte z naruszeniem art. 31 ust. 1 u.s.p.

W myśl art. 31 ust. 1 u.s.p. rada powiatu może odwołać starostę z innej przyczyny niż nieudzielanie absolutorium jedynie na wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu rady. Z kolei przepis ust. 3 tego artykułu stanowi, że odwołanie starosty następuje większością co najmniej 3/5 głosów ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Głosowanie w sprawie odwołania rada powiatu przeprowadza po zapoznaniu się z opinią komisji rewizyjnej na następnej sesji po tej, na której zgłoszono wniosek o odwołanie, nie wcześniej jednak niż po upływie 1 miesiąca od dnia zgłoszenia wniosku, oraz in fine, jeżeli wniosek o odwołanie starosty nie uzyskał wymaganej większości głosów, kolejny wniosek o odwołanie może być zgłoszony nie wcześniej niż po upływie 6 miesięcy od poprzedniego głosowania. Powołane przepisy muszą być interpretowane łącznie, we wzajemnym powiązaniu. Ratio legis przytoczonego przepisu jest dążenie, przez sformalizowanie procedury odwołania starosty, m.in. do zapobiegania nieuzasadnionym, pochopnym wnioskom o odwołanie starosty, destabilizującym pracę organu wykonawczego - zarządu powiatu.

Rozstrzygnięcie sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie dotyczy kwestii nieuregulowanej wprost w powołanych przepisach - możliwości wycofania przez radnych przed zwołaną już sesją, na której przeprowadzono głosowanie nad wnioskiem o odwołanie starosty, złożonego uprzednio wniosku oraz charakteru prawnego terminu określonego w art. 31 ust. 3 u.s.p.

W świetle systemowej wykładni nie można podzielić stanowiska organ nadzoru zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, a dotyczącego możliwości cofnięcia wniosku o odwołanie starosty.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2013 roku w sprawie II OSK 992/13 (Lex nr 1329160, który przytacza również w swoim uzasadnieniu organ), a które to stanowisko Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela "więzi istniejące w ramach i pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego mają charakter publicznoprawny. Ten publicznoprawny charakter powiązań w systemie władzy lokalnej wynika nie tylko z charakteru regulacji prawnych będących ich podstawą, ale także, a może nawet przede wszystkim, z publicznego charakteru władzy publicznej wykonującej zadania publiczne. Zadania te muszą być wykonywane zgodnie z prawem, sprawnie i efektywnie. Składanie, a następnie wycofywanie wniosku o odwołanie starosty w wyniku oceny, że wniosek ten nie ma szans w głosowaniu na zwołanej w tym celu sesji, w oczywisty sposób ma na celu obejście zasady określonej w art. 31 ust. 3 in fine. Publicznoprawny charakter władzy samorządowej i realizowanych przez nią zadań rzutuje na ocenę charakteru wniosku o odwołanie starosty. Podpisanie wniosku jest oświadczeniem woli radnego, rodzącym skutki publicznoprawne. Status radnego, którego - przez mandat - wiążą z jednostką samorządu terytorialnego więzi publicznoprawne, wymaga odpowiedzialności i podejmowania działań wywołujących skutki publicznoprawne z pełną świadomością tych skutków. Uwzględnienie (lub nieuwzględnienie) takiego wniosku w głosowaniu rodzi określone konsekwencje publicznoprawne (nie cywilnoprawne) - odwołanie starosty (a co za tym idzie - zarządu powiatu) lub - w razie nieuwzględnienia wniosku w głosowaniu - zakaz ponawiania wniosku przed upływem 6 miesięcy od poprzedniego głosowania. Tym samym do wniosku o odwołanie starosty złożonego przez uprawnioną do tego grupę radnych nie można stosować reguł wynikających z prawa cywilnego w zakresie oświadczeń woli ani też konstruować zasady swobody składania wniosku i wycofywania go w dowolnym momencie, bez ograniczeń i konsekwencji prawnych, a tylko wskutek oceny, że nie ma on szans na wywołanie oczekiwanego rezultatu - odwołania starosty".

W orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do możliwości cofania oświadczeń o zrzeczeniu się mandatu radnego (również prawnie nieuregulowanej) zdecydowanie przeważa stanowisko, że można cofnąć takie oświadczenie jedynie wyjątkowo, w szczególnych okolicznościach (m.in. wyroki NSA z: 8 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 401/12; 21 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 880/13). Braku regulacji w zakresie możliwości cofania przez radnych oświadczeń woli (w tym przypadku wniosku o odwołanie starosty) nie można traktować jako luki prawnej, wydaje się on raczej wynikiem wielu uwarunkowań, w tym aksjologicznych, oraz wspomnianej już potrzeby (której wyrazem są przepisy art. 31 u.s.p.) zapewnienia prawidłowego funkcjonowania organu kolegialnego - zarządu powiatu. Ustawodawca nie wypowiadając się w przedmiocie możliwości cofnięcia wniosku o odwołanie starosty uprzednio skutecznie złożonego przez grupę radnych stanął na stanowisku, że z uwagi na skutki jakie pociąga za sobą złożenie takiego wniosku, jego cofnięcie nie jest dopuszczalne, wymagane jest przeprowadzenie głosowanie.

Nieuzasadnione i naruszające prawo jest zatem stanowisko, że możliwe jest wycofanie wniosku o odwołanie starosty, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do bezprzedmiotowości głosowania w tej sprawie, w przypadku przeprowadzenia głosowania nad takim wnioskiem mimo uprzedniego jego cofnięcia.

Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma ustalenie charakteru prawnego terminu, o którym mowa w art. 31 ust. 3 u.s.p., jakie skutki prawne pociąga niedochowanie przez radę powiatu terminu do rozparzenia wniosku zgłoszonego przez radnych o odwołanie starosty.

Na wstępie wskazać należy, że nie budzi wątpliwości w piśmiennictwie prawniczym i orzecznictwie sądowym, że podstawowy podział terminów na gruncie prawa to podział na terminy materialne i terminy procesowe, zaś podstawowe kryterium tego podziału to sfera prawna, w której realizują się skutki prawne, związane z tym terminem. Jeżeli termin (jego niezachowanie) ma wpływ na sytuację materialnoprawną podmiotu, którego dotyczy, przez to, że np. powoduje wygaśnięcie lub ograniczenie jego praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym, to mamy do czynienia z terminem materialnym. Z kolei terminy procesowe są terminami dotyczącymi czynności procesowych, podejmowanych przez podmioty postępowania administracyjnego (sądowego), w celu wywołania określonych skutków tego postępowania (procesu). Inaczej mówiąc termin materialny jest elementem jakiegoś prawa (uprawnienia), a terminy mające znaczenie dla toku postępowania są terminami procesowymi. Terminy prawa materialnego mają charakter zawiły (prekluzyjny), gdyż ograniczają w czasie dochodzenie lub inna realizację praw podmiotowych, a ich upływ powoduje wygaśnięcie określonego prawa lub obowiązku. Terminy procesowe nie stanowią materii jednorodnej. Można wyróżnić wśród nich m.in. terminy dla czynności procesowych stron i uczestników postępowania i terminy dla czynności organu prowadzącego postępowanie. Według jeszcze innego podziału, uwzględniającego źródło terminów, terminy procesowe to terminy ustawowe i terminy wyznaczane przez organ prowadzący postępowanie. Na gruncie procedur administracyjnych i sądowych daje zauważyć się zasada, według której terminy kierowane do stron i uczestników postępowania mają charakter prekluzyjny, w tym znaczeniu, że uchybienie terminowi powoduje bezskuteczność czynności procesowej strony i uczestnika postępowania. Terminy procesowe dla czynności organu lub sądu nie wywołują takich skutków prawnych. Służą zapewnieniu sprawności postępowania, stąd są określane jako terminy porządkowe lub instrukcyjne. Uchybienie tym terminom nie powoduje bezskuteczność czynności procesowej organu, co jednak nie oznacza, że nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Dla przykładu niezałatwienie sprawy administracyjnej w terminie ustalonym w art. 35 § 5 k.p.a. rodzi po stronie organu obowiązki określone w art. 36 § 1 k.p.a., a stronie daje uprawnienie określone w art. 37 § 1 k.p.a. Nadto wskazać należy, że zarówno w literaturze prawniczej jak i orzeczeniach sądowych dominuje pogląd, zgodnie z którym prekluzyjności terminu procesowego nie domniemywa się. Musi ona wynikać z aktów prawnych rangi ustawowej. Oznacza to, że prekluzyjność musi zawsze wynikać, wiązać się z wyznaczeniem stronie w określonych aktach prawnych nieprzekraczalnego terminu do wystąpienia na przykład z określonym żądaniem pod rygorem wygaśnięcia roszczenia. Nie dotyczy to natomiast terminu zakreślonego organowi do załatwienia określonych spraw. Zakreślenie przez prawodawcę terminu do załatwienia sprawy przez organ, bądź też do uregulowania stanu prawnego określonego przedmiotu stwarza tylko powinność organu, a nie bezwzględny nakaz dokonania tej czynności w wyznaczonym terminie pod rygorem ujemnych skutków dla stron lub uczestników postępowania. Sam upływ takiego terminu nie stanowi jeszcze żadnych przeszkód do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy lub uregulowania stanu prawnego (wyrok NSA z dnia 30.12.2014r., sygn. akt I OSK 1567/14, uchwała NSA z dnia 29.10.2012r., sygn. akt II GPS 3/12, uchwała NSA z dnia 20.05.2010r., sygn. akt I OPS 12/09).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że termin określony w art. 31 ust. 3 u.s.p., zgodnie z którym rada powiatu przeprowadza głosowanie w sprawie odwołania starosty na następnej sesji po tej, po której zgłoszono wniosek o odwołanie, nie wcześniej jednak niż po upływie jednego miesiąca od dnia zgłoszenia wniosku jest terminem procesowym adresowym do rady powiatu jako organu i termin ten ma charakter instrukcyjny. Wskazany przepis zakreśla bowiem radzie powiatu termin dokonania czynności jaką jest przeprowadzenie głosowania nad uprzednio złożonym wnioskiem o odwołanie starosty. Nie jest to termin adresowany do innych podmiotów biorących udział w podejmowaniu tej czynności w szczególności do radnych. W treści wskazanego przepisu nie wskazano jakie skutki pociąga za sobą niedochowanie tego terminu - nie określa sankcji niedochowania tego terminu. Jak wyżej wskazano brak jest podstaw aby domniemywać prekluzyjność powyższego terminu. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, co zasadnie podnosi strona skarżąca w uzasadnieniu skargi, że ustawodawca w wielu przepisach zawartych w u.s.p. wskazał w sposób jednoznaczny sankcje, jakie pociąga za sobą niedochowanie ustalonego dla organu terminu. Wskazać tutaj można np.:

- art. 81 ust. 1 u.s.p. który stanowi, że po upływie terminu, o którym mowa w art. 79 ust. 3, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu, w tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego,

- art. 29 ust. 1, który stanowi, że jeżeli rada powiatu nie dokona wyboru zarządu w terminie określonym w art. 27 ust. 1, ulega rozwiązaniu z mocy prawa,

Mając powyższe na uwadze, a szczególności fakt, że termin określony w art. 31 ust. 3 u.s.p. jest terminem procesowym, adresowanym do organu, ustawodawca nie określił sankcji w przypadku jego niedochowania, braku podstaw do domniemania jego prekluzyjności należy stwierdzić, że jest to termin procesowy o charakterze instrukcyjnym.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że podjęcie uchwały o odwołaniu starosty w następstwie głosowania przeprowadzonego z naruszeniem terminu określonego w art. 31 ust. 3 u.s.p. (z jego przekroczeniem), który nie jest terminem procesowym prekluzyjnym nie może być wyłączną podstawą stwierdzenia nieważności uchwały w oparciu o art. 79 u.s.p. Brak jest podstaw do przyjęcia, że z chwila upływu tego terminu wniosek o odwołanie starosty z mocy prawa staje się bezprzedmiotowy. Konsekwencją złożenia takiego wniosku jest obowiązek rady powiatu przeprowadzenia nad nim głosowania.

Przepis art. 79 u.s.p., stanowi jednak, że "uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna". O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru (ust. 1). Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Przepis ten, określając kategorie wad (istotne naruszenie prawa, nieistotne naruszenie prawa) wyznacza zatem podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały rozstrzygnięciem nadzorczym.

Jednocześnie w samym uregulowaniu art. 79 u.s.p. nie zdefiniowano, co należy rozumieć pod pojęciem istotnego naruszenia prawa, ani też nie wyliczono rodzaju wad, które należy w ten sposób kwalifikować. Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie uznaje się, że nieistotne naruszenia prawa to naruszenia drobne, mało istotne i niedotyczące istoty zagadnienia, a zatem będą to takie naruszenia prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna niemającą wpływu na istotną treść uchwały.

Natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych do kategorii istotnych naruszeń zalicza się naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - (tak: P. Chmielnicki. "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce". Warszawa, LexisNexis 2006, s. 94-95 oraz przywołane tam orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego).

W niniejszej sprawie należało zatem również rozważyć, czy przeprowadzenie głosowania nad wnioskiem o odwołanie Starosty i podjęcie uchwały w sprawie odwołania Starosty z naruszeniem terminu określonego w art. 31 ust. 3 u.s.p., który to termin jak wyżej wskazano jest terminem procesowym instrukcyjnym należy uznać za istotne naruszenie prawa w rozumieniu powołanego przepisu, bo tylko takie naruszenie prawa przy podejmowaniu uchwały może stanowić podstawę stwierdzenia jej nieważności przez organ nadzoru w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego.

Interpretując przepis art. 31 ust. 1 u.s.p. należy uwzględnić jego funkcje i cel. Zdaniem Sądu istota tego przepisu jak to stwierdził między innymi organ nadzoru w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego polega na potrzebie zapewnienia stabilnego funkcjonowania zarządu powiatu poprzez możliwie szybkie usunięcie stanu niepewności w zakresie dalszego legitymizowania składu tego organu do realizacji zadań publicznych powiatu. Złożenie wniosku o odwołanie starosty wprowadza pewnego rodzaju destabilizację, w szczególności zakłóca pracę zarządu powiatu. Niewątpliwie w interesie wspólnoty samorządowej jest więc jak najszybsze rozpatrzenie wniosku o odwołanie starosty. Jednak nie może ujść uwadze, że wskazany przepis stanowi również gwarancje dla inicjatorów podjęcia uchwały o odwołaniu starosty, że ich wniosek zostanie rozpatrzony przez organ merytorycznie w określonym terminie, nie będzie odkładanie w czasie przeprowadzenie głosowania na wnioskiem. Tak więc określenie terminu do rozpatrzenia wniosku o odwołanie starosty stanowi najlepszą gwarancję realizacji powyższych celów jakie stanowiły podstawę wprowadzenia regulacji zawartej w art. 31 ust. 3 u.s.p. Określenie terminu w powołanym przepisie należy tratować jako podkreślenie i wzmocnienie obowiązku podjęcia przez radę powiatu czynności zmierzających do przeprowadzenia głosowania nad wnioskiem o odwołanie starosty, zapewniającego jednocześnie komisji rewizyjnej wydanie opinii, a radnym zapoznanie się z materiałem niezbędnym do "wyrobienia sobie" stanowiska. Upływ terminu nie zwalnia rady gminy od obowiązku przeprowadzenia głosowania nad wnioskiem o odwołanie starosty. Charakter tego terminu pełni taka samą funkcję, jak inne przepisy (w tym również określone w przepisach rangi ustawowej) nakazujące załatwienie sprawy w określonym terminie. Tym samym przeprowadzenie głosowania nad wnioskiem o odwołanie starosty z naruszeniem terminu określonego w powołanym przepisie nie może być uznane z istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 79 u.s.p. Brak jest przesłanek do przyjęcia, że miało to wpływ na treść objętej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały o odwołaniu Starosty. Ustawodawca nie wprowadził, żadnych regulacji określających skutki prawne nie przeprowadzenia głosowania nad wnioskiem o odwołanie starosty w terminie zakreślonym w art. 31 ust. 3 u.s.p., a w szczególności, że wniosek taki po jego upływie staje się bezskuteczny, ani też, że przeprowadzenie głosowania z naruszeniem tego terminu powoduje jego bezskuteczność. Brak jest podstaw do domniemania takiego następstwa prawnego w przypadku nie przeprowadzenia terminu głosowania nad wnioskiem. Nadto należy mieć na uwadze, że ustawodawca uzależnia skuteczność zgłoszenia następnego wniosku o odwołanie starosty od upływu 6 miesięcy od poprzedniego głosowania. Ta okoliczność zdaniem Sądu przemawia również za przyjęciem stanowiska, że niedochowanie terminu głosowania nad wnioskiem o odwołanie starosty nie stanowi podstawy do uznania, że podjęcie uchwały w tym przedmiocie nastąpiło z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 79 u.s.p.

Konsekwencją ustalenia braku podstaw do stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały Rady Powiatu z dnia [...] marca 2016 roku w sprawie stwierdzenia odwołania Starosty jest uznanie braku takich podstaw do stwierdzenia nieważności uchwał dotyczących stwierdzenia wyboru "nowego" Starosty, Wicestarosty, oraz członków Zarządu Powiatu, które to uchwały zostały podjęte na tym samym posiedzeniu rady. Zgodnie bowiem z art. 31 ust. 4 u.s.p. odwołanie starosty albo złożenie przez niego rezygnacji jest, odpowiednio, równoznaczne z odwołaniem całego zarządu powiatu albo złożeniem rezygnacji przez cały zarząd. Powyższe rozwiązanie prawne przyjęte przez ustawodawcę jest konsekwencją przyjętej w art. 27 ust. 3 powołanej ustawy koncepcji tzw. zarządu autorskiego, według której wyłącznie starosta jest uprawniony do zgłaszania kandydatów na pozostałych członków zarządu. Odwołanie starosty przez radę powiatu zgodnie z art. 31 ust. 4 ustawy jest to równoznaczne z odwołaniem całego zarządu. Konsekwencją zatem ustalenia braku podstaw do stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały w sprawie odwołania Starosty jest brak podstaw do stwierdzenia nieważności uchwał odnośnie wyboru nowego starosty, wicestarosty i pozostałych trzech członków zarządu. Te ostanie bowiem uchwały są konsekwencją podjętej zgodnie z prawem uchwały o odwołaniu dotychczasowego starosty i koncepcji zarządu autorskiego wynikającej z art. 27 ust. 3 u.s.p.

Omówienia nadto wymaga kwestia reprezentacji powiatu. Nie zasługuje na uwzględnienie zdaniem Sądu wniosek o odrzucenie skargi z uwagi na podnoszony zarzut, że zarząd w składzie nowo wybranym na podstawie uchwał podjętych przez Radę Powiatu na sesji w dniu [...] marca 2016 roku, nie jest uprawniony do podjęcia uchwały będącej podstawą wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał dotyczących odwołania dotychczasowego starosty oraz wyboru nowego starosty, wicestarosty i członków zarządu, a nowo wybrany starosta nie jest uprawniony do reprezentowania powiatu na zewnątrz w sprawie dotyczącej wniesienia skargi do sądu administracyjnego na to rozstrzygnięcie nadzorcze. Zgodnie bowiem z art. 80 ust. 2 u.s.p., przepisu ust. 1 dotyczącego wstrzymania wykonania uchwały z mocy prawa z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały nie stosuje się do uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego. Ponadto przyjęcie stanowiska przemawiającego za odrzuceniem w takiej sytuacji skargi mogłoby w pewnych sytuacjach prowadzić do pozbawienia powiatu faktycznej ochrony sądowej. Przypomnieć w tym miejscu należy, że w orzecznictwie podkreśla się, iż zasadą powinno być poszukiwanie takiej wykładni przepisów – tu art. 85 ust. 3 u.s.p. – która nie będzie prowadziła do pozbawienia powiatu prawa do ochrony sądowej i zaskarżania aktów nadzoru (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 3.03.2011r., sygn. akt II SA/Sz 154/11). Z poglądem tym skład orzekający w pełni się identyfikuje. Tym samym Zarząd Powiatu w składzie ustalonym uchwałami podjętymi przez Radę Powiatu w dniu [...] marca 2016 roku, pomimo wydania przez Wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego kwestionującego legalność prawną uchwał konstytuujących skład tego zarządu, był uprawniony do podjęcia uchwały o zaskarżeniu w/w rozstrzygnięcia Wojewody, a starosta do reprezentowania Powiatu.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że wniesiona skarga jest zasadna, co skutkuje w oparciu o art. 148 p.p.s.a. uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a

Zgodnie z treścią art. 152. § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej.

Sąd w okolicznościach niniejszej sprawy nie znalazł podstaw do odstąpienia od zasady określonej we wskazanym przepisie.

-----------------------

Id: 92E654F0-CDD8-49Di-A4DC-S074DA1A1F84. Podpisany Strona 4

Id: 92E654F0-CDDS-49DI-A4DC-8074DA1A1F84. Podpisany Strona 2