Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Anna Szkodzińska / spr. / Sędziowie : AWSA Wojciech Jakimowicz AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi P. B. na powiadomienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 1 września 2005r. Nr [...] w przedmiocie opłaty za udostępnienie informacji publicznej w kwocie [...] zł postanawia skargę odrzucić

II SA/Kr 1346/05

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2004 r. P. B., powołując się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o udostępnienie informacji publicznej "z zakresu powziętej przez [...] lub inne jednostki miejskie informacji na temat dochodzeń lub śledztw prowadzonych przeciwko organizacjom pozarządowym lub członkom ich władz w latach 2001-2004". W dalszej części wniosku określone zostały bardziej szczegółowo rodzaje dokumentów w szczególności interesujące wnioskującego, z prośbą o ich "udostępnienie" i "umożliwienie wglądu". W końcowej części pisma sformułowany został wniosek o "umożliwienie skopiowania wybranych udostępnionych dokumentów w formie zapisów na nośniku cyfrowym /płyta CD/".

Decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r Prezydent Miasta [...] odmówił udzielenia żądanej informacji, ale decyzja ta uchylona została przez organ odwoławczy w dniu [...] stycznia 2004 r. Kolejna odmowna decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. również została uchylona w trybie odwoławczym - decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2005 r.

W dniu [...] kwietnia 2005 r. Prezydent Miasta [...] skierował do P. B. dwa pisma.

W jednym z nich poinformował o braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem tj. umożliwienia wnioskującemu skopiowania wybranych dokumentów w formie zapisu na nośniku cyfrowym /płyta CD/. Podał, że informacja może być udzielona przez wykonanie kserokopii wskazanych dokumentów przez uprawnionego pracownika, lub przez przeniesienie ich w formie cyfrowej na wybrany nośnik /dyskietka lub płyta CD/ przez uprawnionego pracownika, co będzie podlegało opłacie zgodnie z Zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2005 r. w sprawie określenia opłat, jakie Urząd Miasta [...] może pobrać od wnioskodawcy, stanowiących zwrot kosztów w związku ze sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia lub przetworzenia informacji publicznej. W związku z powyższym zakreślił wnioskującemu termin 14 dni do złożenia wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie powyżej wskazanej lub do cofnięcia wniosku z zastrzeżeniem, że w razie niezłożenia wniosku postępowanie zostanie umorzone.

W drugim piśmie zawiadomiono P. B. o terminie i miejscach /różnych Wydziałach Urzędu Miasta [...] / udostępnienia do wglądu żądanych materiałów.

W dniu [...] maja 2005 r. udostępniono P. B. do wglądu, w dwóch różnych wydziałach urzędu, kserokopie szeregu dokumentów.

W dniu [...] maja 2005 r. P. B. złożył , datowany na dzień [...] maja 2005 r. pisemny wniosek o skopiowanie "poprzez przeniesienie w formie cyfrowej na płytę CD przez [...] zgodnie z powiadomieniem z [...] kwietnia 2005 r. kserokopii udostępnionych w dniu dzisiejszym w Wydziale Spraw Społecznych dokumentów, dotyczących wniosku z dnia [...] czerwca 2004 r.".

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r. wydanym na podstawie art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, art. 264 § 1 kpa, ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Prezydent Miasta [...] , po rozpatrzeniu powyższego wniosku P. B., ustalił koszty udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem na kwotę [...] zł. Wskazał, że na w/w kwotę składają się : koszt obróbki cyfrowej [...] zł., oraz koszt zapisu na płycie CD - 2 zł. Pierwsza z w/w kwot wyliczona została przy przyjęciu danych : skanowanie z podajnika - 17 sek/1 str., obróbka elektroniczna 70 sek/str., przygotowanie do skanowania - 10 sek/str. , koszt godziny pracy pracownika 21,16 zł., liczba stron dokumentów. W postanowieniu podano, że wyliczenie oparto na przepisach § 1 ust. 2 pkt 8 i 9 Zarządzenia Nr 364/2005 r. Prezydenta Miasta [...] z dnia 2 marca 2005 r. "w sprawie w określenia opłat, jakie Urząd Miasta [...] może pobrać od wnioskodawcy, stanowiących zwrot kosztów w związku ze sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji publicznej".

W postanowieniu zakreślono wnioskującemu termin 14 dni do uiszczenia opłaty, bądź do cofnięcia wniosku lub zmiany w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji z zastrzeżeniem, że milczenie spowoduje udzielenie informacji zgodnie z wnioskiem. Zastrzeżono również, że nieuiszczenie opłaty skutkować będzie wszczęciem postępowania egzekucyjnego .

Postanowieniem z dnia 29 lipca 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , po rozpoznaniu zażalenia P. B., uchyliło opisane postanowienie Prezydenta i umorzyło postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu wskazało, że przepisy kpa, zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, stosuje się w odniesieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji, oraz o umorzeniu postępowania. Poza tymi wypadkami ustawa reguluje w sposób szczególny tryb rozpatrywania wniosków. W przepisie art. 15 ust. 2 mowa jest o powiadomieniu strony o wysokości opłaty, a nie ma mowy o wydawaniu, na tym etapie postępowania, postanowienia. Brak też jest podstaw do stosowania przepisów kpa o kosztach postępowania, zwłaszcza, że na tym etapie postępowanie się nie kończy. Prezydent winien był zatem zawiadomić stronę pismem, zawierającym stosowne pouczenie , a po bezskutecznym upływie 14 dni winien informację udzielić zgodnie z żądaniem. Zdaniem Kolegium postanowienie wydane zostało przedwcześnie. Jednocześnie zwróciło Kolegium uwagę na dwie okoliczności: że obciążenie strony kosztami ma charakter fakultatywny, powinno więc być uzasadnione nie tylko co do wysokości kosztów, ale także co do przyczyn obciążenia tymi kosztami strony, oraz że toczy się postępowanie wyjaśniające co do zgodności z prawem Zarządzenia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2005 r., do treści którego organ odwołał się w postanowieniu.

W dniu 1 września 2005 r. Prezydent Miasta [...] skierował do P. B. pismo nazwane "Powiadomieniem" o treści identycznej jak opisane powyżej postanowieniem z dnia 2 czerwca 2005 r. z tą tylko różnicą, że jako podstawę wyliczenia kosztów wskazano aktualne Zarządzenie Prezydenta Miasta [...] Nr [...] r. z dnia [...] lipca 2005 r.

Pismo to doręczono P. B. w dniu [...] września 2005 r.

W tym samym dniu doręczono P. B. podobne powiadomienie z dnia 1 września 2005 r., ale dotyczące dokumentów udostępnionych w Wydziale Kultury i opiewające na kwotę [...] zł.

W skierowanym do Prezydenta piśmie z dnia [...] września 2005 r. P. B., nawiązując do otrzymanego powiadomienia, sformułował szereg zarzutów naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, w szczególności wykluczył możliwość obciążenia go w tej sprawie kosztami, zakwestionował ich wysokość, stwierdził, że nie wnosił o dokonywanie obróbki cyfrowej, zażądał usunięcia naruszenia prawa w realizacji przysługującego mu prawa do uzyskania bezpłatnie utrwalenia udostępnionej mu informacji publicznej.

W dniu [...] października 2005 r. w omawianej sprawie, sporządzone zostały, adresowane do P. B. dwa pisma. Jedno z nich stanowiło odpowiedź na zarzuty zawarte w wezwaniu z dnia [...] września 2005 r.: w nim też informowano o niemożności realizacji wniosku bez obróbki cyfrowej, oraz o istniejącej obecnie możliwości samodzielnego zeskanowania przez wnioskującego dokumentów. Drugie pismo stanowiło "powiadomienie" , sporządzone w oparciu o przepis art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i nawiązujące do wniosku P. B. "z dnia [...] września 2005 r. o udostępnienie informacji publicznej z zakresu powziętej przez [...] lub inne jednostki miejskie informacji na temat dochodzeń lub śledztw prowadzonych przeciwko organizacjom pozarządowym lub członkom ich władz w latach 2001-2004, /w zakresie realizowanym przez Wydział Spraw Społecznych/ - bez obróbki cyfrowej". W tym piśmie informowano, że udostępnienie żądanej informacji w formie wskazanej we wniosku nie jest możliwe ze względu na niemożność przekształcenia dokumentów na postać cyfrową bez dokonania obróbki cyfrowej, zaproponowano udostępnienie informacji poprzez wgląd do dokumentów, lub wydanie kserokopii, zakreślono termin 14 dni do określenia żądania zastrzegając rygor umorzenia postępowania.

Podobny komplet pism, tego samego dnia i pod tym samym znakiem sporządzono odnośnie do dokumentów udostępnionych w Wydziale Kultury.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P. B. zarzucił Prezydentowi Miasta [...] naruszenie prawa materialnego w powiadomieniu z dnia 1 września 2002 r., wniósł o "nakazanie Prezydentowi ponowne rozpatrzenie pisma z dnia 6 maja 2005 r.". Skarżący opisał przebieg podejmowanych w sprawie czynności i zarzucił co następuje: udostępnienie informacji publicznej na wniosek, podobnie jak utrwalanie informacji, jest czynnością materialno - techniczną. Organ zobowiązany jest do zapewnienia możliwości utrwalania informacji rozumianej jak konkretyzacja form dostępu do informacji. Umożliwienie utrwalenia udostępnianej informacji w jeden ze wskazanych w ustawie sposobów /art. 12 ust. 2/ jest obowiązkiem urzędu, za który nie może być pobierana opłata, chyba że wnioskujący żąda utrwalenia dodatkowo w inny sposób / np. [...] utrwala dostępna informację w formie kserokopii, które przekazuje nieodpłatnie, pomimo to wnioskodawca żąda dodatkowo przeniesienia na nośnik cyfrowy/. W takim przypadku nie mają zastosowania przepisy ustawy i podmiot zobowiązany może odmówić takiego dodatkowego utrwalenia lub pobrać opłatę na podstawie innych przepisów. Świadczy o tym spójnik "lub" pomiędzy pkt 1 i 2 ustępu 2 art. 12. Tymczasem Prezydent nie zaproponował bezpłatnego kopiowania informacji publicznej w żadnej z ustawowo przyjętych form, chyba że ilość stron kopii nie uzasadnia pobrania opłaty przekraczającej 5 zł.

Odwołując się do komentarza S. Szustera zamieszczonego w bazie LEX skarżący wskazał, że opłata nie może być traktowana jako forma uzyskiwania dodatkowych środków finansowych. Ponadto ustawa nie dozwala na żądanie uiszczenia opłaty przed udostępnieniem informacji /w szczególności nie daje możliwości uzależnienia udzielenia tej informacji od wniesienia opłaty/.

Podał skarżący, że wnosił o utrwalenie, a nie o przekształcenie informacji, nie miał więc zastosowania przepis art. 14 ustawy. Procedura utrwalania udostępnionej informacji jest procedurą odrębną od jej udostępnienia na wniosek i określa ją art. 12 ust. 2 ustawy. Zarówno udostępnienie jak i utrwalenie są realizacją prawa do dostępu do informacji publicznej, a dostęp ten jest bezpłatny. Przepis art. 15 odnosi się tylko do udostępniania, a nie do utrwalania informacji po udostępnieniu w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem. Opłata więc wg. skarżącego może być pobrana np. w przypadku kiedy wnioskodawca w pisemnym wniosku o udostępnienie informacji określa sposób jej udostępnienia jako np. przesłanie na podany adres płyty CD z przeniesioną na nią zawartością dokumentów występujących w urzędzie tylko w fizycznej postaci zapisanej kartki papieru, a zarazem nie zgadza się na udostępnienie jej w inny sposób /np. przesłania kserokopii/.

Skarżący, powołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2002 r., oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 października 2004 r. IV S.A./Wr 505/04 zarzucił brak podstaw do wydania i stosowania Zarządzenia, do którego odwołano się w powiadomieniu.

Prezydent Miasta [...] wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że ustalona przepisem art. 7 ust. 2 zasada bezpłatności dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego. W art. 15 ust. 1 przewidziano kompetencję podmiotu udostępniającego do pobierania opłat stanowiących równowartość poniesionych rzeczywiście kosztów udostępnienia informacji. Zasady naliczania takich opłat zostały prawnie uregulowane w zarządzeniu Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2005 r. w sprawie określenia opłat, jakie Urząd Miasta [...] może pobrać od wnioskodawcy, stanowiących zwrot kosztów w związku ze sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji publiczne. Zawarte w powiadomieniu wyliczenie oparte zostało na tymże Zarządzeniu, nie można zatem stwierdzić, że doszło do bezpodstawnego wyznaczenia kosztów. Koszt pracy pracownika policzono przy uwzględnieniu indywidualnego nakładu pracy i wypłacanego wynagrodzenia za pracę , bez stosowania stałych, z góry określonych stawek, bo takich w/w Zarządzenie nie zawiera.

Podniósł Prezydent, że przepis art. 12 ust. 2 ustawy nakłada na podmioty zobowiązane obowiązek zapewnienia możliwości kopiowania informacji albo jej wydruku, przesłania informacji bądź przeniesienia jej na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji. Przepis ten nie nakłada obowiązku umożliwienia stronie osobistego utrwalania informacji, nie wynika też z niego, aby utrwalanie informacji w formach tam wymienionych miało być bezpłatne.

Wskazał Prezydent, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uchylając postanowienie Prezydenta, nie zakwestionowało zasadności naliczenia opłaty, wskazało tylko na inna formę procesową. Opłatę zaś naliczono stosownie do wskazanej we wniosku P. B. z dnia [...] maja 2005 r. formy, a ta wymagała przekształcenia dokumentów z postaci papierowej na postać elektroniczną W trakcie rozpatrywania sprawy P. B., w piśmie z dnia [...] września 2005 r. zwrócił się o przeniesienie wnioskowanych informacji na płytę CD bez obróbki cyfrowej, w związku z czym pismem z dnia [...] października 2005 r. został poinformowany, w trybie art. 14 ust. 2 ustawy o braku technicznych możliwości realizacji wniosku w taki sposób , został też stosownie pouczony. W istocie bowiem wnioskujący wskazał nową, w stosunku do wniosku z dnia[...] maja 2005 r., formę udostępnienia informacji. Właśnie dlatego wniosek z [...] maja 2005 r. nie został zrealizowany /informacji nie udostępniono/. Zawarty zaś w piśmie z dnia [...] września 2005 r. wniosek nowy , z uwagi na przeszkodę techniczną, zrealizowany być nie mógł, a nie został przez wnioskującego w terminie 14 dni zmodyfikowany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył;

W pierwszej kolejności badaniu winna podlegać dopuszczalność samej skargi. Jej przedmiotem P. B. uczynił "powiadomienie" z dnia 1 września 2005 r. Powiadomienie to z całą pewnością nie jest ani decyzją administracyjną , ani postanowieniem o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /w skrócie - ppsa/.

Tylko zatem zakwalifikowanie owego powiadomienia do kategorii czynności wymienionych w art. 3 § 1 pkt 4 ppsa czyniłoby skargę dopuszczalną. Przed rozstrzygnięciem jednak tej kwestii , rozważyć trzeba czy tryb i termin do wniesienia skargi zostały zachowane.

Wniesienie skargi na czynność, o jakiej mowa, musi być poprzedzone wyczerpaniem trybu przewidzianego przepisem art. 52 § 3 ppsa. Z przedłożonych przez Prezydenta w toku postępowania sądowego dowodów doręczeń wynika, że powiadomienie z dnia 1 września 2005 r. zostało doręczone P. B. w dniu [...] września 2005 r. Skoro w dniu [...] września 2005 r. , a więc przed upływem 14 dni, P. B. złożył w Urzędzie Miasta [...] pismo zawierające wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, to tryb, o jakim mowa, uznać należało za wyczerpany.

W dniu [...] października 2005 r. P. B. doręczone zostały pisma Prezydenta datowane na dzień [...] października 2005 r. Wedle twierdzeń Prezydenta w tym dniu skarżący odebrał 2 przesyłki, z których każda zawierała odpowiedź na pisma z dnia [...] września 2005 r. /które również dotyczyły dokumentów udostępnionych w dwóch różnych wydziałach urzędu/ i nowe powiadomienie sporządzone w trybie art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z dwóch przedłożonych dowodów doręczeń nie wynika jednak, jaka w rzeczywistości była zawartość każdej z przesyłek, a sam skarżący na rozprawie zaprzeczył, aby otrzymał inne, niż nowe powiadomienia, pisma . Niezależnie jednak od tego, zważywszy zwłaszcza na fakt , iż owe nowe powiadomienia nawiązują do treści pism skarżącego z [...] września 2002 r. , uznać należało, że pisma te w istocie stanowią odpowiedzi na wezwania, o jakich mowa w art. 53 § 2 ppsa. W konsekwencji termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego należało policzyć od daty doręczenia tych pism P. B., a więc od dnia [...] października 2005 r.

Skarga, datowana na dzień [...] listopada 2005 r., nie zawiera adnotacji o tym, w jaki sposób została wniesiona. Odciśnięto na niej prezentatę Urzędu Miasta [...] z datą [...] listopada 2005 r. bez adnotacji o osobistym, czy też listowym jej doręczeniu. Sam dokument skargi nosi ślady zgięcia, ale w aktach administracyjnych brak jest koperty, w której ewentualnie tak zgięty dokument mógł być nadesłany. W tej sytuacji brak było podstaw do przyjęcia, iż skargę P. B. złożył osobiście w dniu [...] listopada 2005 r., a więc z uchybieniem terminu przewidzianego przepisem art. 53 § 2 ppsa. W konsekwencji stwierdzić należało, że skarga wniesiona została z zachowaniem ustawowego terminu.

Po wyjaśnieniu tej kwestii formalnej, wrócić należy do sygnalizowanego na wstępie problemu charakteru zaskarżonej czynności.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy podmiot udostępniający informację ma obowiązek powiadomić wnioskującego o wysokości opłaty, jaką zamierza pobrać. Nieuiszczenie zaś tej opłaty wstrzymuje obowiązek udostępnienia informacji tylko na 14 dni. Ustawa nie przewiduje żadnej procesowej formy powiadomienia, nie określa jego wymogów, ani trybu zaskarżenia. Użyte zaś sformułowanie "powiadomienie" jednoznacznie wskazuje na informacyjny charakter tej czynności. Stwierdzić należy więc, że powiadomienie jest swoistą czynnością podmiotu zobowiązanego, podejmowaną w toku załatwiania sprawy o udostępnienie informacji publicznej, niestanowiącą jednak samoistnego źródła obowiązku czy uprawnienia strony. Czynność ta, w swym charakterze zbliżona jest do zwykłych czynności informacyjnych organu administracji publicznej prowadzącego określone postępowanie i realizującego w jego ramach zasady wyrażone w art. art. 8, 9 i 11 kpa. Powiadomienie nie zmienia wynikającego z ustawy prawa do uzyskania informacji, a co więcej nie stanowi podstawy do wszczęcia postępowania egzekucyjnego i przymusowego ściągnięcia opłaty. Nie ma przepisu, który na to by dozwalał, a obowiązek uiszczenia opłaty nie wynika bezpośrednio z przepisu prawa. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca użył co prawda sformułowania "opłata", w rzeczywistości jednak regulowana ustawą o dostępie do informacji publicznej instytucja temu hasłu odpowiadająca nie jest zbliżona do opłat lecz raczej do kosztów postępowania. Sama ustawa nie ustala bowiem żadnych stawek, czy ryczałtów, ani nie daje podstawy do ich ustalenia, a wręcz przeciwnie - określa "opłatę" jako odpowiadającą rzeczywiście poniesionym w indywidualnej sprawie /i to "dodatkowym"/ kosztom. Jest oczywiste, że ustalenie i urzędowe potwierdzenie wysokości rzeczywiście poniesionych kosztów możliwe jest po wykonaniu czynności, wtedy też dopiero powstać może obciążający stronę obowiązek uiszczenia tych kosztów i uprawnienie organu do ich pobrania. Realizacja tegoż uprawnienia z całą pewnością nie może nastąpić w oparciu o "powiadomienie", ale w oparciu o akt mogący stanowić podstawę do sporządzenia ewentualnego tytułu wykonawczego i podlegający kontroli strony. Takim aktem może być jedynie postanowienie organu, wydane przy zastosowaniu art. 265 kpa. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego do spraw z zakresu ustawy o dostępie do informacji publicznej mają co prawda ograniczone zastosowanie, ale dotyczy to przede wszystkim norm regulujących postępowanie jurysdykcyjne. Wymieniony zaś przepis pomieszczony został poza działami kpa regulującymi to postępowanie , w odrębnym i równoległym dziale kodeksu. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, nie ma przeszkód, aby organ mógł realizować swe uprawnienie do pobrania kosztów posługując się opisanym narzędziem. Postanowienie wydane w oparciu o art. 265 kpa będzie stanowiło jedyny prawnie dopuszczalny sposób wykazania i naliczenia rzeczywiście poniesionych dodatkowych kosztów, będzie podlegało - także w zakresie granic uznania administracyjnego - kontroli instancyjnej, zatem i prawa strony będą w zupełności zachowane.

Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że przewidziane w przepisie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej powiadomienie nie jest czynnością ani aktem, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w związku z tym nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Dlatego też, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 tej ostatniej ustawy skargę P. B., jako niedopuszczalną, należało odrzucić.