II SA/Bk 1329/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-10-23	
Data wpływu	2025-07-31	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku	
Sędziowie	Barbara Romanczuk
Elżbieta Trykoszko /przewodniczący/
Marta Joanna Czubkowska /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6099 Inne o symbolu podstawowym 609	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie
Wodne prawo	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 1087; art. 389 § 1, art. 35 ust. 3 pkt 7, art. 472aa ust. 1 i 2 i ust. 3 pkt 3, art. 472c ust. 3; Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j.)
Dz.U. 2024 nr 0 poz 572; art. 189f § 1 pkt 1, art. 7, art. 77, art. 80; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.) sędzia WSA Barbara Romanczuk, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2025 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Bielsk Podlaski na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 9 czerwca 2025 r. nr B.RUT.477.49.2025 w przedmiocie kary pieniężnej za korzystanie z wód 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Białymstoku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 17 marca 2025 roku numer BI.ZUT.477.3.2025.MF; 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącej Gminy Miejskiej Bielsk Podlaski kwotę 1.000,00 (tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Decyzją z 17 marca 2025 r. nr BI.ZUT.477.3.2025.MF Dyrektor Zarządu Zlewni w Białymstoku PGW WP, działając na podstawie art. 472aa ust. 1 pkt 2, ust. 2 w zw. z ust. 3 pkt 3 i art. 472c w zw. z art. 240 ust. 4 pkt 3 lit. c) oraz art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1087 ze zm., dalej: "P.w."), wymierzył Gminie Miejskiej Bielsk Podlaski administracyjną karę pieniężną w wysokości 2.335,00 zł za korzystanie z wód, tj. za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego (w granicach administracyjnych miasta-rejon ul. Północnej, Ogrodowej i Miodowej) w okresie I kwartału 2024 r. Wysokość kary została określona jako 500% opłaty zmiennej ustalonej skarżącemu w formie informacji za okres I kwartału 2024 r. w kwocie 467 zł w oparciu o zadeklarowaną ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych z ww. terenu.

Podmiot zobowiązany wniósł odwołanie od tej decyzji i zarzucił naruszenie:

- art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 472a ust. 1, art. 472aa ust. 1 i art. 472c ust. 3 P.w., poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące nieuwzględnieniem odstąpienia od obciążania go administracyjną karą pieniężną za korzystanie z wód, tj. za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego w okresie I kwartału 2024 r.;

- art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące ustaleniem, że waga naruszenia, którego dopuściła się gmina nie była znikoma;

- art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a., przez nieuwzględnienie w sprawie i nierozpatrzenie wszystkich okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na jej wynik, a w szczególności dotyczących zawinienia organu administracyjnego na skutek jego bezczynności oraz braku winy ze strony podmiotu zobowiązanego w tym, że nie uzyskał pozwolenia wodnoprawnego w terminie i w konsekwencji naruszenie zasady praworządności i prawdy obiektywnej, oraz zaufania polegającej na obciążaniu podmiotu negatywnymi konsekwencjami działania organu administracyjnego.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku PGW WP decyzją z 9 czerwca 2025 r. nr B.RUT.477.49.2025 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wstępnie zaznaczył, że istotą problemu w sprawie niniejszej jest kwestia możliwości odstąpienia od nałożenia przedmiotowej kary pieniężnej.

Przechodząc do szczegółowego uzasadnienia wskazał, że strona w dniu 24 kwietnia 2024 r. przedłożyła dwa oświadczenia podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast.

Pierwsze z oświadczeń dotyczyło ilości wód opadowych odprowadzonych bez pozwolenia(622,05m3), drugie-na podstawie pozwolenia BI.ZUZ.2.4210.209.2023.EK (85,53 m3). Złożenie dwóch odrębnych oświadczeń, w ocenie organu wskazuje, że podmiot miał świadomość o korzystaniu z usługi wodnej bez wymaganego prawem pozwolenia, a tym samym - o naruszeniu przepisów.

Na podstawie tych oświadczeń organ ustalił wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne:

- informacja nr 184 ZZ Białystok, OZ/I kwartał/2024 z 29 kwietnia 2024 r. - 467 zł – bez pozwolenia,

- informacja nr 185 ZZ Białystok, OZ/I kwartał/2024 z 29 kwietnia 2024 r. - 64 zł – na podstawie pozwolenia.

Podmiot zobowiązany dokonał terminowo zapłaty przedmiotowej opłaty zmiennej i nie kwestionował zasadności czy też wysokości ustalonej opłaty za okres I kwartału 2024 r. w trybie reklamacyjnym określonym w art. 273 ust. 1 ustawy.

Następnie wskazano, że przepisy o administracyjnej karze pieniężnej wprowadzone zostały do regulacji dotyczących gospodarki wodnej ustawą o rewitalizacji rzeki Odry z 13 lipca 2023 r. i weszły w życie z dniem 1 stycznia 2024 r. A zatem wszelkie działania, zdaniem organu, niezgodne z przepisami prawa, wymienione w art. 472aa ustawy, które miały miejsce po dniu 1 stycznia 2024 r., albo które wystąpiły przed tą datą i były lub są kontynuowane po dniu 1 stycznia 2024 r., wymagają zastosowania sankcji w postaci administracyjnej kary pieniężnej. W związku z tym w przypadku korzystania z usługi wodnej bez wymaganego prawem pozwolenia bezsprzecznie należało wszcząć postępowanie w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, co też organ pierwszej instancji uczynił zawiadomieniem z 23 stycznia 2025 r.

Wskazano, że w trakcie prowadzonego postępowania w piśmie z 12 lutego 2025 r. strona wniosła o odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej wskazując, że waga naruszenia prawa jest znikoma, zaś strona zaprzestała naruszania prawa wraz z wydaniem ostatecznej decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego a okres, w jakim występowało naruszenie nie był znaczny ze względu na fakt, że decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w Białymstoku PGW Wody Polskie z 5 marca 2024 r. znak: BI.ZUZ.2.4210.209.2023.EK stała się ostateczna w dniu 21 marca 2024 r.

W dalszej kolejności organ wywiódł, że przepis art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. wymaga dla odstąpienia od nałożenia kary spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek: znikomej wagi naruszenia oraz zaprzestania naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie, czego organ nie kwestionuje, strona z własnej inicjatywy dopełniła ostatecznie obowiązku uzyskania właściwego pozwolenia wodnoprawnego. W związku z tym przyjęto, że w spawie zaniechano naruszenia prawa. Przy czym za fakt bezsprzecznie udowodniony należało uznać, że w okresie od 30 lipca 2023 r. do 4 marca 2024 r. strona nie legitymowała się pozwoleniem wodnoprawnym na usługę wodną. Ocenie należało zatem poddać przesłankę wagi naruszenia prawa.

Przechodząc do tej problematyki podniesiono, że ustawodawca nie określił okoliczności, którymi organ powinien kierować się przy dokonywaniu oceny czy w danej sprawie mamy do czynienia ze znikomym naruszeniem prawa, czy też nie.

Organ stwierdził, że wyznacznikiem stopnia ciężkości/znikomości naruszenia prawa powinno być zagrożenie celu ustawowego i dobra chronionego regulacjami nakładającymi sankcjonowany obowiązek.

W ocenie organu ciężar gatunkowy naruszenia prawa polegający na korzystaniu z usług wodnych bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego jest znaczący. Pozwolenie wodnoprawne stanowi instrument zarządzania zasobami wodnymi w celu ochrony tych zasobów przed zanieczyszczeniami oraz niewłaściwą lub nadmierną eksploatacją. Zgodnie z art. 403 ust. 1 P.w., w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się tak istotne kwestie z punktu widzenia ochrony środowiska, jak choćby cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki, w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód.

W przedmiotowej sprawie zobowiązany w przeszłości dysponował pozwoleniem wodnoprawnym na szczególne korzystanie z wód polegające na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych, udzielonym decyzją Starosty Bielskiego z 29 lipca 2013 r. AŚ.6341.45.2013. Pozwolenia tego udzielono na podstawie ówcześnie obowiązującej ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne do 29 lipca 2023 r. W trakcie obowiązywania ww. pozwolenia zmieniły się przepisy regulujące gospodarkę wodną - weszła w życie obecnie obowiązująca ustawa, która zmieniła kwalifikację odprowadzania wód opadowych i roztopowych ze szczególnego korzystania z wód na usługę wodną. Jednakże dotychczas udzielone pozwolenia wodnoprawne nie straciły ważności.

Miasto Bielsk Podlaski, jako podmiot, który w szczególności winien działać zgodnie z przepisami prawa, powinien w terminie co najmniej 90 dni przed upływem obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, wystąpić do właściwego organu Wód Polskich o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania posiadanego pozwolenia wodnoprawnego (art. 414 ust. 2 P.w.), ewentualnie wystąpić z wnioskiem o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego - odpowiednio wcześniej, tak aby uniknąć korzystania z usługi wodnej w sposób bezprawny, czego jednak nie uczynił.

Wniosek o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego na przedmiotową usługę wodną złożony został dopiero w piśmie z 19 czerwca 2023 r. tj. miesiąc przed wygaśnięciem starego pozwolenia wodnoprawnego. Okres ten uniemożliwiał przeprowadzenie w ujęciu całościowym postępowania administracyjnego, zachowując terminy nałożone przez Kpa. Dodatkowo podniesiono, że złożona dokumentacja obarczona był wieloma brakami formalnymi, które nie pozwoliły na wszczęcie postępowania i wymagała dokonania szeregu uzupełnień oraz złożenia dodatkowych wyjaśnień przez stronę. Postępowanie zakończone zostało decyzją z 5 marca 2024 r., która stała się ostateczna 21 marca 2024 r. Organ podniósł, że w sytuacji, gdyby ten wniosek był w pełni kompletny, to sprawa mogłaby być zakończona w krótszym czasie. Ta kwestia jednak nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, a podkreślenia wymaga fakt, że strona nie skorzystała z instytucji ponaglenia.

Nie ulega wątpliwości, że strona przez ponad 7 miesięcy korzystała z przedmiotowej usługi wodnej bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego, nie dochowując obowiązku wskazanego wprost w ustawie. W okresie od 30 lipca 2023 r. do 4 marca 2024 r. nie legitymując się pozwoleniem na przedmiotową usługę wodną (a z niej korzystając), nie ponosiła opłaty stałej, wynikającej z art. 271 ust. 1 pkt 3 lit a) ustawy, czym narażono Skarb Państwa na straty - brak opłaty za większą część 2023 r. oraz 2024 r.

Odnosząc się do odwołania organ stwierdził, że strona polemizuje w nim ze stanowiskiem organu pierwszej instancji starając się wykazać, że ciężar naruszenia prawa był znikomy z uwagi na fakt, że do 29 lipca 2023 r. dysponowano pozwoleniem wodnoprawnym i nawet po jego wygaśnięciu realizowano zobowiązania nałożone w tym pozwoleniu. Organ ocenił, że okoliczności te nie budzą wątpliwości jednakże nie mogą stanowić o znikomości naruszenia prawa. W związku z tym brak było podstaw do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

W skardze wniesionej do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Miasto Białystok zarzuciło naruszenie:

- art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 472aa ust. 1 i art. 472c ust. 3 P.w., poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące nieuwzględnieniem odstąpienia od obciążania Gminy - Miasta Bielsk Podlaski administracyjną karą pieniężną za korzystanie z wód, tj. za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego w okresie I kwartału 2024 r.;

- art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące ustaleniem, że waga naruszenia, którego dopuściła się gmina nie była znikoma;

- art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a., przez nieuwzględnienie w sprawie i nierozpatrzenie wszystkich okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na jej wynik, a w szczególności dotyczących zawinienia organu administracyjnego na skutek jego bezczynności oraz braku winy ze strony podmiotu zobowiązanego w tym, że nie uzyskał pozwolenia wodnoprawnego w terminie i w konsekwencji naruszenie zasady praworządności i prawdy obiektywnej, oraz zaufania polegającej na obciążaniu podmiotu negatywnymi konsekwencjami działania organu administracyjnego.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i generalnie podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności, jest ostateczna decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku PGW Wody Polskie wymierzająca skarżącemu administracyjną karę pieniężną za korzystanie z wód poprzez odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego w okresie I kwartału 2024.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy powołanej na wstępie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, która to ustawa reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi.

Jak stanowi przepis art. 389 pkt 1 P.w., jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na usługi wodne. W myśl art. 35 ust. 3 pkt 7 tej ustawy, odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych – wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast stanowi usługę wodną, na którą zgodnie z art. 389 pkt 1 P.w. wymagane jest pozwolenie wodnoprawne.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca podlegają uchyleniu, gdyż zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. w związku z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., które to naruszenia w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przepis art. 472aa ust. 1 P.w., dodany do ustawy P.w. na mocy art. 13 pkt 32 ustawy z 13 lipca 2023 r. o rewitalizacji Odry (Dz. U. z 2023r., poz. 1963) z mocą obowiązywania od 1 stycznia 2024 r. stanowi, że administracyjnej karze pieniężnej podlega, kto wbrew przepisowi:

1) art. 343 ust. 1, mimo wezwania Wód Polskich, nie usuwa w terminie określonym przez Wody Polskie zaniedbań w zakresie gospodarki wodnej, w wyniku których może powstać stan zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, zwierząt lub środowisku albo prawnie chronionemu interesowi osób trzecich;

2) art. 389, art. 394 ust. 1 lub art. 425 ust. 1 korzysta z wód, wykonuje urządzenia wodne, roboty w wodach lub inne działania wymagające odpowiedniej zgody wodnoprawnej, bez odpowiednio pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej;

3) art. 101a ust. 1 lub 3 na obszarze, na którym jest zlokalizowany odbiornik ścieków danego zakładu, w okresach obowiązywania ostrzeżenia przed suszą hydrologiczną nie wstrzymuje lub nie ogranicza wprowadzania do wód ścieków przemysłowych lub wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych, zawierających chlorki i siarczany.

Zgodnie z ust. 2 ww. przepisu administracyjną karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, wymierza, w drodze decyzji, właściwy organ Wód Polskich, a w odniesieniu do Wód Polskich - minister właściwy do spraw gospodarki wodnej. W myśl ust. 3 pkt 3 tej regulacji wysokość administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, wynosi od 5000 zł do 1 000 000 zł, z wyjątkiem odprowadzania wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód - gdzie podstawę ustalenia wysokości kary pieniężnej stanowi 500% opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód.

Zgodnie z art. 472c ust. 3 P.w. w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie do administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w art. 472a ust. 1, art. 472aa ust. 1 i art. 472b ust. 1, stosuje się przepisy działu IVa ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

Z zacytowanej treści norm wynika kategoryczność między innymi sankcji finansowej nakładanej na podmiot, który bez pozwolenia wodnoprawnego odprowadza do wód wody opadowe lub roztopowe ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Kategoryczność i automatyzm sankcji mogą być złagodzone poprzez zastosowanie – między innymi - odstąpienia od nałożenia kary w oparciu o przepis art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., do którego to przepisu jako zawartego w przepisach działu IVa K.p.a. odsyła wprost art. 472c ust. 3 P.w.

W kontrolowanej sprawie poza sporem pozostaje kwestia odprowadzania przez Gminę - jako właściciela systemów kanalizacji deszczowej służącej do odprowadzania opadów atmosferycznych i systemów kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miasta - wód opadowych i roztopowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego w okresie I kwartału 2024 r. W konsekwencji nie ulega wątpliwości, że skarżący dopuścił się deliktu administracyjnego zagrożonego administracyjną karą pieniężną, opisanego w art. 472aa ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 389 pkt 1 P.w. Powyższa okoliczność nie jest kwestionowana przez strony postępowania, w tym także stronę skarżącą.

Spór w przedmiotowej sprawie sprowadzał się natomiast do kwestii tego, czy ziściły się ustawowe przesłanki do odstąpienia przez organ od wymierzenia skarżącemu za ww. delikt administracyjnej kary pieniężnej, przy zastosowaniu art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., o co w toku postępowania administracyjnego wniósł zobowiązany podmiot, czy jednak nie, jak uznały organy PGW Wody Polskie obu instancji.

Zgodnie z wyżej powołaną regulacją, organ administracji publicznej, w drodze decyzji odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Z powyższego wynika, że obie wymienione przesłanki: znikoma waga naruszenia prawa i zaprzestanie naruszenia prawa muszą zaistnieć łącznie, aby organ mógł odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu.

O ile ziszczenie się w sprawie przesłanki "zaprzestania naruszenia prawa" nie budzi wątpliwości, gdyż organ II instancji w ostatecznej decyzji przyznał, że skarżący zaprzestał naruszenia prawa i z własnej inicjatywy dopełnił ostatecznie obowiązku uzyskania nowego pozwolenia wodnoprawnego, o tyle ocena wagi naruszenia prawa dokonana przez organy obu instancji jest sporna.

W kontrolowanej sprawie organy obu instancji uznały, że ciężar gatunkowy naruszenia, jakiego dopuścił się skarżący jest znaczący, a zatem nie ma możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. Uzasadniając powyższe stanowisko organy przeprowadziły rozważania w zakresie zdefiniowania pojęcia "wagi naruszenia", ostatecznie uznając, że skarżący uprzednio dysponował pozwoleniem wodnoprawnym na szczególne korzystanie z wód polegające na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych. Zdaniem organów skarżący, jako podmiot, który powinien w szczególności działać zgodnie z przepisami prawa, zobowiązany był wystąpić z wnioskiem o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego odpowiednio wcześniej, a uczynił to dopiero wnioskiem złożonym 19 czerwca 2023 r. W tym stanie rzecz skarżący w okresie od 30 lipca 2023 r. do 4 marca 2024 r. odprowadzał wody opadowe lub roztopowe bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego, czym naraził Skarb Państwa na straty związane z brakiem uiszczenia opłaty stałej. Organy skoncentrowały się na fakcie niedysponowania przez skarżącego w ww. okresie pozwoleniem na przedmiotową usługę wodną i nieponoszenia opłaty stałej z tego tytułu.

Zasadniczo stanowisko organów jest prawidłowe. Nie powinna bowiem mieć miejsca sytuacja, w której korzystanie z usługi wodnej odbywa się bez pozwolenia wodnoprawnego, a podmiot który już w przeszłości takie pozwolenie posiadał zwleka z uzyskaniem go na kolejny okres i korzysta z usługi wodnej przez pewien czas bez pozwolenia. W okolicznościach tej konkretnej sprawy istotne znaczenie ma jednak nie tylko i nie przede wszystkim to, że – bezspornie – miało miejsce korzystanie z usługi wodnej bez pozwolenia wodnoprawnego, ale to za jaki okres i w jakim stanie prawnym wymierzana jest kara pieniężna na podstawie art. 472aa ust. 1 P.w.

Przepis art. 472aa ust. 1 P.w. wszedł w życie 1 stycznia 2024 r. Wprowadzono w nim kary pieniężne za korzystanie z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Wobec braku przepisów intertemporalnych i zasady niedziałania prawa wstecz, w szczególności zakazu wstecznego działania norm o charakterze sankcyjnym, przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do stanów faktycznych zaistniałych od 1 stycznia 2024 r. Oznacza to w sprawie niniejszej, że ustalając czy wystąpiła przesłanka "znikomości naruszenia prawa" organ może brać pod uwagę tylko ten okres nieposiadania przez skarżącego naruszenia prawa, który przypadał po 1 stycznia 2024 r. A zatem nieprawidłowa i niemogąca mieć istotnego znaczenia w sprawie jest argumentacja organu odwoławczego, że: "wszelkie działania niezgodne z przepisami prawa, wymienione w art. 472aa P.w., które miały miejsce po dniu 1 stycznia 2024 r., albo które wystąpiły przed tą datą i były lub są kontynuowane po dniu 1 stycznia 2024 r. wymagają zastosowania sankcji w postaci administracyjnej kary pieniężnej". W ocenie sądu nie można użyć w sprawie niniejszej, jako argumentu wykluczającego wystąpienie przesłanki "znikomego naruszenia prawa", nieposiadania przez skarżącego pozwolenia wodnoprawnego w okresie sprzed 1 stycznia 2024 r. Tym bardziej, że brak jest w aktach sprawy jakichkolwiek dowodów na reakcję właściwych organów na ten bezprawny stan trwający do 31 grudnia 2023 r.

Powyższe rozumowanie znajduje potwierdzenie w nowelizacji art. 280 pkt 1 P.w., która również nastąpiła z dniem 1 stycznia 2024 r. Otóż do 31 grudnia 2023 r. korzystanie z usług wodnych polegających na: a) poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych, b) wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi - bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego – sankcjonowane było opłatą podwyższoną. Opłata ta została zniesiona 1 stycznia 2024 r. i zastąpiła ją kara pieniężna wymierzana na podstawie art. 472aa P.w. Odmienność sankcji wymierzanych za korzystanie z usługi wodnej bez pozwolenia wodnoprawnego do 31 grudnia 2023 r. i od 1 stycznia 2024 r. nie pozwala uwzględniać w argumentacji dotyczącej dopuszczalności odstąpienia od sankcji za okres od 1 stycznia 2024 r. - nieposiadania przez stronę pozwolenia wodnoprawnego za okres do 31 grudnia 2023 r. Zaakceptowanie innego poglądu prowadziłoby do uwzględnienia w stanie faktycznym i prawnym sprawy dotyczącej okresu od 1 stycznia 2024 r., okoliczności które nie tylko nastąpiły przed tą datą, ale i były odrębnie sankcjonowane.

Sąd nadto podkreśla, że okres od 1 stycznia 2024 r. (istotny z punktu widzenia zasadności wymierzenia w sprawie niniejszej sankcji z art. 472aa ust. 1 pkt 2 P.w.) w całości przypada w okresie pozostawania od kilku miesięcy w toku postępowania o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego. W postępowaniu tym, do którego mają zastosowanie przepisy art. 35 i 36 K.p.a. dotyczące długości prowadzenia postępowania administracyjnego, wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku wystosowano do strony w dniu 6 października 2023 r., a zatem po 3 miesiącach od jego wpływu (19 czerwca 2023 r.). W ocenie sądu nie może to pozostawać bez znaczenia dla zastosowania art. 189f ust. 1 pkt 1 K.p.a., co w niewystarczający sposób organ rozważył.

Sądowi w sprawie niniejszej znane jest stanowisko prezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie II SA/Gd 224/25 (w nieprawomocnym wyroku z 23 lipca 2025 r.). W sprawie tej sąd oddalił skargę od decyzji wymierzającej karę pieniężną na podstawie art. 472aa ust. 1 pkt 2 P.w. w stanie faktycznym, w którym skarżącej Gminie poprzednie pozwolenie wodnoprawne wygasło w 2020 r. a o kolejne wystąpiła 17 października 2023 r., a następnie – po uzupełnieniu braków formalnych wniosku w dniu 8 grudnia 2023 r. – uzyskała pozwolenie wodnoprawne 2 lipca 2024 r. Postępowanie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego trwało zatem około 8 miesięcy. Sąd oddalając skargę wskazał, że korzystanie z usługi wodnej bez pozwolenia wodnoprawnego godziło w podstawy skonstruowanego przez ustawodawcę systemu gospodarowania wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, zatem nie można twierdzić o znikomości naruszenia, zaś opieszałość organu w prowadzeniu postępowania podlega odrębnemu zaskarżeniu skargą na bezczynność. Nie kwestionując powyższego, co do zasady, sąd w sprawie niniejszej zwraca jednak ponownie uwagę i podkreśla, że kara pieniężna z art. 472aa ust. 1 pkt 2 P.w. dotyczy stanu faktycznego mającego miejsce po 1 stycznia 2024 r., odrębnie sankcjonowanego niż podobny stan faktyczny występujący do 31 grudnia 2023 r. Nie było to przedmiotem rozważań w sprawie II SA/Gd 224/25, mimo że ma istotne znaczenie dla oceny przesłanki odstąpienia od ukarania na podstawie art. 189f ust. 1 pkt 1 K.p.a. w kontekście "znikomego naruszenia prawa".

Zdaniem sądu, ocena przesłanki istotności naruszenia prawa w okresie objętym sankcją wymagała ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Waga naruszenia prawa jest znaczna, jeżeli konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych. Jeżeli natomiast naruszenie prawa wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma. Powyższe stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 czerwca 2023 r., III OSK 2411/21 (LEX nr 3571407), który wprawdzie dotyczył zastosowania instytucji odstąpienia od kary w oparciu o normę z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. na tle naruszenia norm ustawy z 14 grudnia 2011 r. o odpadach a nie ustawy Prawo wodne, tym niemniej NSA w uzasadnieniu powyższego wyroku zaprezentował uniwersalne wskazówki dla oceny "wagi naruszenia prawa" przy stosowaniu art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a.

Także w późniejszym wyroku z 27 maja 2025 r. w sprawie III OSK 1598/23, Naczelny Sąd Administracyjny powtórzył przedstawione wyżej stanowisko na tle stosowania sankcji przewidzianej ustawą Prawo wodne (konkretnie na tle opłaty podwyższonej, którą w następstwie ustawy nowelizującej z ustawy z 13 lipca 2023 r. o rewitalizacji Odry zastąpiła administracyjna kara pieniężna), stwierdzając, że oceniając ziszczenie się przesłanki określonej w art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., tj. wagi naruszenia prawa i zaprzestania naruszania prawa, ocena wagi naruszenia prawa wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Jeżeli zatem konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna. Istotne jest przy tym, że im wyższa wartość naruszonego lub zagrożonego dobra, tym większe prawdopodobieństwo zakwalifikowania naruszenia prawa jako znacznego. Jeżeli natomiast naruszenie prawa wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma. Tu także, jak w poprzednim wyroku NSA odwołał się do literatury przedmiotu, tj. Komentarza do Kodeksu postępowania administracyjnego (wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 189f) a dodatkowo do wyroku NSA z 11 lipca 2023 r., III OSK 2544/21 (LEX nr 3595118). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślano przy tym, że stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego (vide wyroki: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 2 marca 2023 r., II SA/Go 749/22 oraz WSA w Gdańsku z 22 września 2022 r., III SA/Gd 8/22, pub. CBOSA).

W niniejszej sprawie organy, w wydanych decyzjach, skoncentrowały się na fakcie niedysponowania przez skarżącego w okresie od 30 lipca 2023 r. do 4 marca 2024 r. pozwoleniem wodnoprawnym na przedmiotową usługę wodną i nieponoszenia opłaty stałej z tego tytułu. Organy obu instancji nie rozważyły jednak wszystkich okoliczności, które skarżący przedstawił w toku postępowania administracyjnego przed organem I instancji w piśmie z 12 lutego 2025 r., a przed organem II instancji dodatkowo w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Tymczasem podnoszone przez stronę okoliczności po ich wyjaśnieniu mogły – w świetle wynikających z literatury przedmiotu i orzecznictwa NSA – kryteriów oceny wagi naruszenia prawa znacząco wpłynąć na ocenę przesłanek zastosowania odstąpienia od nałożenia kary. Organy, poza przywołaniem formalnego braku pozwolenia wodnoprawnego w części I kwartału 2024 r., nie tylko nie odniosły się do podnoszonego przez stronę braku wystąpienia negatywnych skutków dla środowiska naturalnego odprowadzaniem bez pozwolenia wód opadowych i roztopowych, a także szczegółowo do okoliczności długiego czasu trwania postępowania o nowe pozwolenie wodnoprawne i wpływu tych okoliczności na wagę naruszenia prawa.

Skarżący podmiot konsekwentnie podnosił, że w okresie świadczenia usługi wodnej bez pozwolenia wodnoprawnego, jak i wcześniej, nie stwierdzono wystąpienia szkodliwych skutków mających wpływ na środowisko, zasoby wodne czy osoby trzecie. Brak przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego nie wyrządził, zdaniem skarżącego, żadnych szkód dla środowiska. Ochrona wód została zapewniona .

Należy zgodzić się ze skarżącym, że organy nie rozważyły też w wystarczający sposób faktu ewentualnego zawinienia przez skarżącego przedłużającego się postępowania zainicjowanego wnioskiem z 19 czerwca 2023 r. Skarżący, od momentu złożenia wniosku, miał niewielki wpływ na długość trwającego postępowania, który sprowadzał się w istocie do terminowego uzupełnienia zauważonych przez organ braków wniosku. Organ dopiero 6 października 2023 r. wystawił wezwanie do uzupełniania braków formalnych wniosku i wyjaśnień. Rację ma zatem skarżący, że gdyby decyzja została wydana w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. mogłaby się uprawomocnić znacznie wcześniej.

Mając na uwadze powyższe, Sąd dostrzega w postępowaniu organów brak dokładnej analizy indywidualnej sytuacji skarżącego. Konieczność przeprowadzenia takiej analizy potwierdza uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 1998 r., OPS 13/98. Uchwała ta odnosi się do wymierzenia opłaty za wprowadzenie zanieczyszczeń do powietrza, jednak w zakresie oceny można ją odnieść do niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że to, czy strona może uwolnić się od odpowiedzialności prawnej z tego powodu, że nie posiadała wymaganego pozwolenia, wymaga analizy oceny indywidualnej w każdej sprawie i przy uwzględnieniu wszystkich istotnych okoliczności. Do okoliczności tych zaliczyć można między innymi to czy skarżący w poprzednim okresie dysponował pozwoleniem na określoną usługę, czas wystąpienia o wydanie nowego pozwolenia oraz przebieg tego postępowania, ale także brak naruszenia zasad ogólnych prawa ochrony środowiska. Na konieczność uwzględnienia indywidualnych okoliczności zwracał także uwagę Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyroku z 17 maja 2024 r., III OSK 4289/21 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 12 grudnia 2011 r., II OPS 2/11, w której stwierdzono, że: "w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres". W ww. uchwale zwrócono także uwagę, że: "przedsiębiorca oczekujący na wydanie kolejnego pozwolenia na korzystanie ze środowiska nie może być ukarany wyższą opłatą środowiskową". Zupełnie odmiennie należy bowiem oceniać sytuację, w której określony podmiot rozpoczyna nową działalność wymagającą uzyskania pozwolenia wodnoprawnego - bez jego uzyskania, a odmiennie sytuację, w której dany podmiot działalność wymagającą pozwolenia wodnoprawnego prowadzi od kilkudziesięciu co najmniej lat (zob. wyrok NSA z 27 maja 2025 r., III OSK 1598/23, LEX nr 3885072).

W kontekście indywidulanej oceny, jak wynika z wyżej cytowanych orzeczeń, znaczenie ma więc fakt, że skarżący jest podmiotem, który prowadzi działalność wymagającą pozwolenia wodnoprawnego od co najmniej kilkudziesięciu lat, a jedynie kontynuuje ją bez pozwolenia przez pewien okres czasu, a przez część tego czasu oczekuje na wydanie nowej decyzji w tym zakresie. Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie skarżący dysponuje nowym pozwoleniem od 5 marca 2024 r. (ostatecznym od 21 marca 2024 r.), które istniało w momencie wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej za korzystanie z wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego w okresie I kwartał u 2024 r. (23 stycznia 2025 r.).

Konkludując powyższe rozważania, Sąd wskazuje, że przy rozważaniu możliwości odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej w przedmiotowej sprawie, organy powinny dokonać kompleksowej analizy indywidualnej sytuacji skarżącego, uwzględnić okoliczności związane z charakterem prowadzonej przez niego działalności. Istotna jest także kwestia oceny przyczyn braku pozwolenia wodnoprawnego w omawianym okresie, czas wystąpienia o wydanie nowego pozwolenia (do 29 lipca 2023 r. w obrocie pozostawało pozwolenie wodnoprawne z 29 lipca 2003 r. a wniosek o udzielenie kolejnego pozwolenia został złożony 19 czerwca 2023 r. a więc ponad miesiąc przed upływem terminu wygaśnięcia dotychczasowego pozwolenia) oraz przebieg tego postępowania, ale także rozważenie czy brak przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego wyrządził jakiekolwiek negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych.

Podsumowując, Sąd w przedmiotowej sprawie uznał, za zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nierozpatrzenia całego materiału dowodowego w kontekście możliwości zastosowania art. 189f ust. 1 pkt 1 K.p.a. Organy nie wyjaśniły kompleksowo zaistnienia przesłanek odstąpienia od nałożenia kary, a dokładnie przesłanki "wagi naruszenia prawa" (istotności).

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 2) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Na zasądzone koszty składają się wpis sądowy w kwocie 100 zł i koszty zastępstwa procesowego w kwocie 900 złotych.