II OSK 162/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-06-22	
Data wpływu	2020-01-20	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Anna Łuczaj
Piotr Korzeniowski
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6319 Inne o symbolu podstawowym 631	
Hasła tematyczne	Broń i materiały wybuchowe	
Sygn. powiązane	II SA/Bk 484/19	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 2167; art. 1 § 1 i 2; Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
Dz.U. 1999 nr 53 poz 549; art. 46 ust. 1 art. 47; Ustawa z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji.
Dz.U. 2018 nr 0 poz 2096; art. 6 art. 7 art. 8 § 1 art. 107 § 3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 października 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 484/19 w sprawie ze skargi S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia regulaminu strzelnicy oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 17 października 2019 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 484/19, oddalił skargę S.R.na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia regulaminu strzelnicy.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z [...] stycznia 2019 r. S.R.zwrócił się do organu pierwszej instancji o zatwierdzenie Regulaminu strzelnicy w miejscowości M. na działce nr [...]. Do wniosku załączył projekt regulaminu, wzór książki rejestru pobytu na strzelnicy oraz pismo GINB z [...] grudnia 2018 r. zawierające odpowiedź na wystąpienie wnioskodawcy z [...] listopada 2018 r.

Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Wójt Gminy W., na podstawie art. 46 ust. 1 i 2 oraz art. 47 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz.U. z 2019 r., poz. 284 z późn.zm. - dalej w skrócie "ustawa"), odmówił zatwierdzenia regulaminu strzelnicy z uwagi na nieprzedstawienie przez inwestora dokumentów potwierdzających legalną lokalizację strzelnicy, w tym niewykazanie uzyskania pozwolenia na budowę, wymaganego zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: Pr. bud.), obiektu budowlanego, którym jest strzelnica (art. 3 pkt 3 Pr. bud.).

W odwołaniu od tej decyzji S.R.podniósł zarzuty naruszenia: art. 6 k.p.a., art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 46 ust. 1 i ust. 2 ustawy.

Decyzją z 9 maja 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku S.R. podniósł zarzuty naruszenia art. 6, 7 i 8 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 46 ust. 1 i art. 47 ustawy.

Podczas rozprawy 17 października 2019 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że zatwierdzony regulamin umożliwiłby organowi wydającemu pozwolenie na budowę weryfikację wymogów dla strzelnicy. Wyjaśnił, że nie zna przeznaczenia działki inwestora, ale wybudowanie strzelnicy na działce leśnej byłoby zmianą zagospodarowania terenu.

Oddalając skargę Sąd I instancji stwierdził, że spór w sprawie niniejszej dotyczy zakresu oceny dokonywanej przez organ administracji, przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy na podstawie art. 47 ustawy. Zdaniem skarżącego, zakres ten nie może obejmować ustalenia, czy inwestor dysponuje stosownymi zgodami i pozwoleniami (warunkami zabudowy, pozwoleniem na budowę, ewentualnie także pozwoleniem na użytkowanie), bowiem taki warunek nie wynika z przepisów prawa. Sporna strzelnica nie jest obiektem budowlanym, bowiem do jej powstania nie zostaną użyte wyroby budowlane.

Z tym stanowiskiem, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, nie sposób się zgodzić.

Po pierwsze, wbrew zarzutom skarżącego, organ nie naruszył art. 6 k.p.a. Norma prawna z art. 6 k.p.a. nie może być stosowana w oderwaniu od jej źródła, tj. art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Organy działają zatem w granicach swoich kompetencji w konkretnym stanie faktycznym sprawy, ale też powinny przestrzegać wypracowanych w danym porządku prawnym wartości oraz mieć wzgląd na rozwiązania systemowe porządku prawnego. Przepisy prawa należy stosować z uwzględnieniem obowiązującego porządku prawnego a nie instrumentalnie dla danego przypadku. Obowiązujący porządek prawny przewiduje zasadę reglamentacji procesu budowlanego, zgodnie z którą uzyskanie stosownych formalnoprawnych zgód następuje przed zrealizowaniem obiektu budowlanego. W pierwszej kolejności ocenie podlega, czy inwestycja może zostać zrealizowana na danym terenie (czy określone przeznaczenie terenu wynika z treści planu miejscowego lub jest możliwe na podstawie decyzji o warunkach zabudowy), w tym czy realizacja inwestycji może nastąpić na określonym rodzaju użytków gruntowych, w następnej kolejności: czy wymaga zgłoszenia budowlanego czy pozwolenia na budowę, a końcowo, czy niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, czy też wystarczy zawiadomienie o przystąpieniu do użytkowania. Wymagania powyższe są wymaganiami systemowymi dla procesu budowlanego, wynikającymi z przepisów ustaw: z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (vide rozdział 2 ustawy); z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (rozdział 5); z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (art. 28, 30, art. 55 i następne). Do powyższych regulacji systemowych wprost nawiązuje treść art. 46 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym strzelnice powinny być zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy. Wymaganie "zlokalizowania, zbudowania i zorganizowania" strzelnicy jest niczym innym jak wymaganiem zrealizowania strzelnicy zgodnie z warunkami systemowymi wynikającymi z przepisów prawa. Nie powinno również budzić wątpliwości, że regulamin strzelnicy określający "szczegółowe zasady zachowania bezpieczeństwa na strzelnicy" (art. 46 ust. 2 ustawy) jest dokumentem wskazującym na sposób jej organizacji a nie dokumentem przesądzającym jej prawidłowe zlokalizowanie czy zbudowanie. Inne przepisy decydują o zgodnej z prawem lokalizacji czy zbudowaniu obiektu, a inne o zorganizowaniu. Organizować przy tym można obiekt już istniejący a nie obiekt abstrakcyjny, mający dopiero powstać. Nie sposób zorganizowania obiektu decyduje o jego legalnym istnieniu czy zrealizowaniu, ale kolejność jest odwrotna: najpierw należy obiekt legalnie zlokalizować i wybudować, a dopiero później można go organizować. Nie ulega przy tym wątpliwości, że już na etapie lokalizowania i wznoszenia konieczne będzie przewidzenie usytuowania jego elementów w taki sposób, aby zapewnione było bezpieczne użytkowanie. Jest to sytuacja występująca w przypadku każdego procesu budowlanego. Skarżący argumentując, iż bez zatwierdzenia regulaminu strzelnicy nie będzie możliwe sprawdzenie czy obiekt zostanie zaprojektowany w sposób zapewniający bezpieczne użytkowanie – próbuje odwrócić kolejność etapów procesu budowlanego wykorzystując fakt, iż dla strzelnic otwartych nie przewidziano w przepisach prawa warunków technicznych. Prawidłowe jest rozumowanie organu, że etap organizacji strzelnicy jest ostatnim etapem jej realizacji, następującym po zgodnym z prawem zlokalizowaniu i zbudowaniu. Organ zatwierdzający regulamin strzelnicy jest zatem zobowiązany do oceny przed wydaniem decyzji zatwierdzającej, czy obiekt posiada wymagane prawem zgody. To zaś wynika z treści art. 46 ust. 1 ustawy poddanego zarówno wykładni językowej jak i systemowej, co wyżej wyjaśniono. Bezskuteczne pozostają tym samym zarzuty niewskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, braku uzasadnienia prawnego i domniemywania, zamiast wskazania, podstawy prawnej. Wyjaśnienia organu są klarowne, pozwalają na prześledzenie toku rozumowania prowadzącego do wydania zaskarżonej decyzji oraz zawierają wskazanie przepisów, z których organ wnioski wyprowadził.

Skarżący nie wskazał przepisu prawa wyłączającego stosowanie ww. zasad do zlokalizowania i zbudowania strzelnicy. Natomiast zarówno z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic, jak i z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic wynika, że istnieją prawnie określone warunki, jakie musi spełniać strzelnica (otwarta) zanim rozpocznie się jej użytkowanie. Z rozporządzenia z dnia 4 kwietnia 2000 r. wynika, że nie można jej lokalizować na określonego rodzaju obszarach, w tym np. w parkach narodowych czy rezerwatach oraz na terenie na którym głębokość zwierciadła wód wynosi mniej niż 1m (§ 2), że jej lokalizacja powinna zapewniać ochronę przed hałasem (§ 3 pkt 1), że powinna mieć wyznaczone miejsce gromadzenia odpadów (§ 4). Z kolei, z rozporządzenia z dnia 15 marca 2000 r. wynika, że strzelnica powinna mieć, oprócz regulaminu, plan strzelnicy z oznaczeniem stanowisk strzeleckich, punktu sanitarnego, dróg ewakuacji, miejsca instalacji telefonu lub innych urządzeń łączności, wykaz sygnałów alarmowych, informację o możliwości i sposobie połączenia z najbliższym punktem pomocy medycznej (rozdział 1, punkt 3 załącznika). O ile zatem nie określono warunków technicznych dla zrealizowania strzelnicy otwartej, o tyle przewidziano prawne warunki jej realizacji. Ich spełnienie podlega ocenie i sprawdzeniu na poszczególnych etapach procesu budowlanego.

Sąd odnosząc powyższe ogólne rozważania do obiektu zamierzonego przez skarżącego wskazał, że z pisma skarżącego z [...] marca 2019 r. (k. 19-20 akt adm.) wynika, że zamierzona strzelnica ma powstać przy użyciu mas ziemi ukształtowanych w taki sposób, aby wykluczyć możliwość wydostania się pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego poza obręb strzelnicy, przy czym skarżący nie wykluczył usypania wałów ziemi o wysokości np. 4 m ponad poziom gruntu. Tak zamierzony sposób wykonania strzelnicy (niestanowiący zwykłej niwelacji terenu lub rozplantowania ziemi) spowoduje powstanie budowli ziemnej, a więc obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 3 Pr. bud. Budowla ziemna została zaliczona ex lege do kategorii obiektów budowlanych, co nie pozostaje w sprzeczności z treścią art. 3 pkt 1 Pr. bud. definiującego obiekt budowlany jako "wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych". Budowla ziemna jest obiektem budowlanym (budowlą) z woli ustawodawcy. Także w art. 3 pkt 5 Pr. bud. (definicja tymczasowego obiektu budowlanego) zaliczono do obiektów budowlanych obiekty niepołączone trwale z gruntem jak m.in. strzelnice. Sam ustawodawca kwalifikuje zatem strzelnice jako obiekty budowlane, a jednocześnie w art. 29 ust. 1 (w szczególności pkt 12, 24 i 25) Pr. bud. nie zwalnia obiektów w postaci strzelnic z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. A zatem wykonanie strzelnicy (w przypadku skarżącego - w opcji budowli ziemnej), połączone, jak trafnie określiło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, z intencjonalnym zagospodarowaniem przestrzeni mającym zapewnić bezpieczeństwo jej użytkowania (punkt sanitarny, drogi ewakuacyjne, stanowiska strzeleckie) podlega zasadzie z art. 28 Pr. bud., czyli obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd zauważył w tym miejscu, że nie ma wiążącego charakteru wypowiedź GINB zawarta w piśmie z 3 grudnia 2018 r. stanowiącym odpowiedź na wystąpienie skarżącego. Jest to pismo zawierające stanowisko organu, a nie akt władczy wydany w niniejszej sprawie.

Sąd wskazując na regulację art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. wyjaśnił, że jest to etap, w którym powinny zostać zbadane warunki realizacji strzelnic wynikające z rozporządzenia z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic. Dopiero ocena spełnienia tych wymagań będzie pozwalała na zrealizowanie ostatniego etapu, czyli etapu zorganizowania strzelnicy polegającego na zatwierdzeniu jej regulaminu. Sąd zauważył również, że jeśli faktycznie działka skarżącego jest działką leśną z drzewostanem głównie sosny w wieku 40-70 lat (jak wskazuje organ w piśmie z [...] kwietnia 2019 r.), to jak przyznał pełnomocnik strony na rozprawie, należałoby rozważyć zmianę zagospodarowania terenu i wydanie decyzji o warunkach zabudowy (art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), w tym wyłączenie gruntu z produkcji leśnej. Musi to nastąpić przed zatwierdzeniem regulaminu strzelnicy, bowiem musi być wiadome, jak strzelnica będzie wyglądać i gdzie będzie legalnie położona.

Istotnie natomiast, z dniem 11 lipca 2003 r. doszło do zmiany treści art. 47 ustawy. Obecnie organ zatwierdzający regulamin strzelnicy nie dopuszcza strzelnicy do użytkowania, ale wyłącznie zatwierdza regulamin. Nie oznacza to jednak, że wymóg formalnoprawnego dopuszczenia do użytkowania przestał być wymogiem prawnym. W ust. 3 pkt 2 załącznika do rozporządzenia w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic sformułowano wprost obowiązek uzyskania decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania. Ustawodawca zatem także i w tym przepisie potwierdził, że realizacja strzelnicy wymaga formalnoprawnych zgód, w tym zezwalających na użytkowanie strzelnicy. Zauważyć nadto należy, że w treści § 4 rozporządzenia przewidziano sformułowanie dodatkowych warunków bezpieczeństwa, w tym także dla osób przebywających na strzelnicy. Będzie to możliwe dopiero z uwzględnieniem rzeczywistego kształtu obiektu, jaki powstanie. Dopiero bowiem posiadając wiedzę o rzeczywistym kształcie obiektu, jego wyglądzie, rozmiarach, rozmieszczeniu poszczególnych elementów – można mówić o sporządzeniu regulaminu uwzględniającego warunki jego bezpiecznego użytkowania.

Sąd powołując się na stanowisko NSA wyrażone w sprawie II OSK 1462/17 stwierdził, że prawidłowe funkcjonowanie strzelnicy uzależnione jest od zachowania odpowiedniej sekwencji zdarzeń, a mianowicie, najpierw potwierdzenia legalności lokalizacji i budowy strzelnicy oraz możliwości przystąpienia do użytkowania strzelnicy, zaś końcowo zatwierdzenia regulaminu strzelnicy, zgodnie z którym prowadzący strzelnicę powinien na strzelnicy w widocznym miejscu umieścić m.in. decyzję o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania. Brak takiej decyzji stanowi zatem przeszkodę do stwierdzenia czy przedstawiony do zatwierdzenia regulamin strzelnicy będzie rzeczywiście spełniał wymogi związane z odpowiednim funkcjonowaniem strzelnicy. Kwestie związane z prawnym dopuszczeniem strzelnicy do użytkowania stanowią jeden z koniecznych elementów potwierdzających prawidłowe zorganizowanie strzelnicy, co ma przecież wykluczać możliwość wydostania się poza obręb strzelnicy pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem. Zatwierdzony regulamin ma więc takie gwarancje realizować, co jednak nie jest możliwe bez uprzedniego potwierdzenia w trybie ustawy – Prawo budowlane, że użytkowanie strzelnicy jest zgodne z prawem, a w tym zakresie mieszczą się stosowne wymogi dotyczące bezpieczeństwa, jak i ochrony środowiska.

Trafnie natomiast wskazuje skarżący, że w przepisach ustawy regulujących zatwierdzanie regulaminu strzelnicy nie wskazano expressis verbis warunków formalnych, jakie musi spełnić wniosek o zatwierdzenie regulaminu. Nie oznacza to jednak, że organ rozpoznający ten wniosek jest zwolniony ze stosowania przepisów prawa powszechnie obowiązującego, z których wynikają zasady lokalizowania, budowania i dopuszczania do użytkowania obiektów budowlanych. Zastosowanie się do tych zasad nie jest zaś warunkiem formalnym ale materialnoprawną przesłanką zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Stąd ich niespełnienie (nieudokumentowanie) powinno skutkować odmową zatwierdzenia regulaminu, co nastąpiło w sprawie niniejszej w zaskarżonej decyzji.

Prezentując powyższe stanowisko skład orzekający nie podzielił tym samym poglądu prezentowanego w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych, w których wskazuje się, że zatwierdzenie regulaminu strzelnicy nie jest uzależnione od istnienia formalnoprawnych zgód na realizację strzelnicy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł S.R. reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi co do istoty i zatwierdzenie S.R. regulaminu strzelnicy w miejscowości M. na działce nr [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 46 ust. 1 ustawy, poprzez błędną wykładnię, a przez to uznanie, że warunkiem zatwierdzenia regulaminu strzelnicy jest jej zorganizowanie przed złożeniem wniosku o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy,

2) art. 47 ustawy, poprzez błędną wykładnię, a przez to uznanie, że w toku postępowania w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy organ prowadzący postępowanie posiada kompetencje do badania, czy strzelnica została zlokalizowana i zorganizowana w sposób zgodny z przepisami prawa w sytuacji, gdy przepis ten nie daje organowi takiego uprawnienia,

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej w skrócie "p.u.s.a.") w zw. z art. 6, art. 7 i 8 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że Wójt Gminy W. posiadał kompetencje do badania, w toku postępowania o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy, czy strzelnica faktycznie została zorganizowana w sytuacji, gdy żaden przepis prawa nie przyznaje organowi takich kompetencji,

2) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uzasadnienia prawnego, z którego wynikałoby, że przepisy art. 46 lub 47 lub inne przepisy ustawy zawierają normę upoważniającą organ prowadzący postępowanie do uzależnienia wydania decyzji zatwierdzającej regulamin strzelnicy od spełnienia dodatkowych warunków, w szczególności przedstawienia pozwolenia na budowę czy potwierdzenia możliwości przystąpienia do użytkowania strzelnicy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku odpowiada prawu.

Mając na względzie fakt, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przystąpił do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W rozpatrywanej sprawie autor skargi kasacyjnej sformułował pod adresem zaskarżonego wyroku zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię jak i naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem, biorąc pod uwagę, że zarzuty natury procesowej mogłyby się okazać skuteczne, gdyby przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę wyroku pogląd w sferze prawa materialnego okazał się wadliwy, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności ustosunkował się do zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Pozbawione usprawiedliwionych podstaw są zarzuty błędnej wykładni art. 46 ust. 1 i art. 47 ustawy. W myśl przywołanych unormowań, strzelnice powinny być zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy (art. 46 ust. 1 ustawy). Zatwierdzenie regulaminu strzelnicy następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwego wójta, burmistrza (prezydenta miasta) (art. 47 ustawy).

W rozpatrywanej spór pomiędzy stronami postępowania sprowadza się do wyjaśnienia, czy trafne jest stanowisko Sądu I instancji wywiedzione w ślad za organami orzekającymi w sprawie, że warunkiem zatwierdzenia regulaminu strzelnicy jest jej uprzednie zorganizowanie przed złożeniem wniosku o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy, a co za tym idzie, organ prowadzący postępowanie powinien przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy zbadać, czy obiekt został zlokalizowany, zbudowany i zorganizowany w sposób zgodny z przepisami prawa. Przeciwny pogląd w tym względzie prezentuje bowiem skarżący kasacyjnie, który uważa, że regulamin strzelnicy stanowi dopiero punkt wyjścia do jej legalnego zlokalizowania, zbudowania i zorganizowania, a żaden przepis ustawy o broni i amunicji nie daje wójtowi kompetencji do oceny, czy obiekt posiada wymagane prawem zgody.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo przy zastosowaniu reguł wykładni systemowej odkodował znaczenie normatywne art. 46 ust. 1 i art. 47 ustawy, odwołując się w tym zakresie do poglądu wyrażonego w wyroku tutejszego Sądu z 24 stycznia 2018 r. II OSK 1462/17, który skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni aprobuje. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, postępowanie wyjaśniające w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy nie może ograniczać się wyłącznie do zweryfikowania treści przedłożonego organowi regulaminu z wymogami określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic. Zaaprobowanie powyższego poglądu, mającego operacie w literalnej wykładni art. 47, niewątpliwie korzystnego z punktu widzenia interesów skarżącego kasacyjnie, mogłoby w rezultacie skutkować zatwierdzeniem regulaminu strzelnicy, która zostałaby zlokalizowana, zbudowana i zorganizowana w miejscu do tego zupełnie nieprzeznaczonym (np. na terenach zabudowy mieszkaniowej bądź rezerwatu), czy wręcz z pominięciem jakichkolwiek wymogów obowiązującego prawa. Dlatego decyzja o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy może zostać wydana wyłącznie dla istniejącego legalnie obiektu, a nie dla obiektu abstrakcyjnego, który powstanie w bliżej nieokreślonej przyszłości. Organizacja strzelnicy jest bowiem ostatnim etapem, a nie jak twierdzi skarżący kasacyjnie pierwszym etapem, jej realizacji. Dlatego też w trakcie postępowania w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy wójt (burmistrz, prezydent) ma obowiązek zweryfikować, czy wnioskodawca posiada wymagane przepisami obowiązującego prawa zgody właściwych organów na zlokalizowanie (decyzja o warunkach zabudowy chyba, że obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania terenu), zbudowanie (decyzja o pozwoleniu na budowę, a następnie decyzja o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania) i zorganizowanie strzelnicy (regulamin). Tożsamy pogląd w tej kwestii wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 kwietnia 2020 r. II OSK 2131/19, podnosząc, że taka wykładnia nie narusza podstawowej reguły wykładni przepisu prawa, która zakazuje jej dokonania w oderwaniu od uwzględnienia całej materii regulacji przepisu prawa, a nadto z uwzględnieniem całokształtu ustawy o broni i amunicji i całego systemu prawa. Ustawodawca położył bowiem szczególny nacisk na konieczność zapewnienia prawidłowego (legalnego) funkcjonowania strzelnic, czyli w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni, a więc w sposób zapewniający bezpieczeństwo. Zatem, podnoszony w skardze kasacyjnej fakt nowelizacji art. 47 na mocy art. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 80, poz. 718), poprzez pozbawienie wójta, (burmistrza, prezydenta miasta) kompetencji do wydania decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania, nie oznacza, że od dnia 11 lipca 2003 r. właściwy organ ogranicza się wyłącznie do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy, nie weryfikując, czy obiekt posiada wymagane prawem zgody.

W świetle poczynionych wyżej rozważań zamierzonego skutku nie mogły odnieść zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Pierwszy z rzekomo naruszonych przez Sąd I instancji przepisów ma charakter ustrojowy, normuje bowiem zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne. Przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, gdyby Sąd przyjął inne aniżeli legalność kryterium kontroli, co na gruncie rozpatrywanej sprawy nie miało miejsca. W stanie faktycznym sprawy, którego skarżący kasacyjnie nie zdołał skutecznie podważyć na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, niespornym jest, że obiekt, dla którego miała zostać wydana decyzja o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy w rzeczywistości nie istnieje. Co więcej, skarżący nie legitymuje się stosownymi zgodami odpowiednich organów na zlokalizowanie, zbudowanie czy funkcjonowanie strzelnicy. Jak twierdzi skarżący, sporny obiekt ma być strzelnicą otwartą, która powstanie poprzez usypanie wałów ziemi o wysokości 4 m ponad poziom gruntu. Zatem powstanie budowla ziemna (art. 3 pkt 3 Pr. bud.) zaliczona z woli ustawodawcy do obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 1 Pr. bud., na której realizację skarżący przed przystąpieniem do jej wykonania winien dysponować decyzją o pozwoleniu na budowę zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 Pr. bud. Odmawiając zatwierdzenia regulaminu strzelnicy organ nie naruszył więc zasad praworządności, prawdy obiektywnej czy pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, a swoje stanowisko w tym zakresie umotywował z poszanowaniem reguł zdefiniowanych w art. 107 § 3 k.p.a. Wyjaśnienia organu, jak trafnie stwierdził Sąd I instancji, są klarowne i pozwalają na prześledzenie toku rozumowania prowadzącego do wydania decyzji, zawierają także wskazanie przepisów prawa, z których organ wnioski wyprowadził.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.