II SA/Lu 928/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-01-17	
Data wpływu	2016-09-12	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie	
Sędziowie	Bogusław Wiśniewski /sprawozdawca/
Jacek Czaja
Witold Falczyński /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Sygn. powiązane	I OSK 1167/17	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 930; art. 4, art. 11, art. 54.; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [..] r. nr [...] w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz R.S. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów zastępstwa procesowego.	
Uzasadnienie
Decyzją z [...]. Prezydent Miasta L. na podstawie art. 108 § 1 art. 163 ustawy z dnia [...] r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016 r. poz. 23) w związku z art. 11 ust. 1 oraz art. 54 ustawy z dnia [...]. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015r. poz. 163 z późn. zm.) uchylił z dniem [...]. w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] r. znak: [...] o skierowaniu R. S. do Domu Pomocy Społecznej. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu podano, że od [...] r. jest on mieszkańcem Prawosławnego Domu Pomocy Społecznej Diecezji L. - C. przy ul. [...] w L.. Dnia [...] r. do Ośrodka Pomocy Rodzinie wpłynęła informacja od Dyrektora Domu o pojawiających się incydentach z jego udziałem. Pod wpływem alkoholu zdarza się, że jest agresywny i wulgarny, obraża współmieszkańców, a także personel opiekuńczy Domu. Jego zachowanie niekorzystnie wpływa na mieszkańców domu i proces wychodzenia z choroby alkoholowej u pozostałych mieszkańców z podobnym problemem. Nie stosuje się do norm i zasad obowiązujących w domu pomocy społecznej, notorycznie łamie regulamin, co potwierdzają kserokopie dokumentacji z czynności podejmowanych działania przez pracowników Domu oraz kopie raportów całodobowych. Niechętnie uczestniczy w indywidualnych spotkaniach terapeutycznych oraz terapii zajęciowej. Nie posiada żadnych zainteresowań, wolny czas spędza poza Domem. W okresie od [...] r. do [...] r. przebywał na Oddziale Leczenia Alkoholowych Zespołów Abstynencyjnych w L. przy ul. [...], był to trzeci taki pobyt, jednak jak wynika z informacji pracowników Domu, od tego czasu klient wielokrotnie nadużywał alkoholu, nie przestrzegając regulaminu domu pomocy społecznej. Ponadto jak wynika z zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] r. jest zdolny do funkcjonowania bez całodobowej pomocy osób drugich. W tej sytuacji organ uznał, ze R. S. nie spełnia przesłanki wynikającej z art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych przysługuje prawo do umieszczenia w Domu Pomocy Społecznej. W ocenie organu jego zachowanie wskazuje na marnotrawienie przyznanej pomocy w formie pobytu w domu pomocy społecznej. Na chwilę obecną stan jego zdrowia jest na tyle dobry, że nie wymaga on opieki całodobowej. W związku z powyższym za zasadne uznano uchylenie decyzji kierującej go do domu pomocy społecznej. Jednocześnie poinformowano, że może skorzystać z usług proponowanych przez Dzienny Ośrodek Wsparcia dla Bezdomnych w L., Schronisk dla bezdomnych mężczyzn oraz noclegowni całorocznej. Określając termin opuszczenia Domu w dniu [...] r. wskazano, że pozwoli on na znalezienie miejsca zamieszkania zgodnie z potrzebami.

Uzasadniając nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności organ wskazał na art. 108 § 1 kpa, stosownie do którego decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony.

Po rozpoznaniu odwołania R. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 106 ust.5 w związku z art. 11 ust.1 ustawy o pomocy społecznej uchyliło decyzję Prezydenta w całości i uchyliło w całości z dniem [...].wlasną decyzję z dnia [...]., znak: [...] w przedmiocie skierowania odwołującego się do domu pomocy społecznej. W motywach decyzji podano, że legitymuje się on orzeczeniem Miejskiego Zespołu do Spraw Niepełnosprawności w L. Nr [...] z [...]. zaliczającym go do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Z treści tego orzeczenia płynie wniosek, że nie wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością egzystencji. Wprawdzie odwołujący dołączył do akt sprawy zaświadczenie lekarskie z [...]. które wskazuje, że wymaga opieki osób trzecich jednak w orzeczeniu o niepełnosprawności, które zostało wydane w bieżącym roku przez uprawniony i wykwalifikowany do oceny zdrowia pod tym kątem organ wskazano, że nie wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. W wywiadzie środowiskowym z [...]. wskazano, że jest całkowicie sprawny fizycznie, porusza się samodzielnie, nie zauważa się utykania na nogę. Niemal codziennie wychodzi z domu na kilka godzin, samodzielnie porusza się środkami, komunikacji miejskiej (k. 67 akt sprawy). Skoro zatem spędza dużo czasu poza domem bez opiekuna, to znaczy, iż radzi sobie samodzielnie. Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji i uznało, ze odwołujący marnotrawi przyznane świadczenia. Wskazano, ze wielokrotnie był karany w związku z nieprzestrzeganiem regulaminu polegającym w szczególności na nadużywaniu alkoholu oraz zakłócaniu porządku w placówce oraz informowany o konsekwencjach swojego zachowania (nagany z [...]. i [...].). Z wywiadu środowiskowego z [...]. wynika, że "w ostatnim okresie klient kilkukrotnie przebywał w domu pod wpływem alkoholu, był wulgarny w stosunku do personelu, zanieczyszczał pomieszczenia budynku". Z dołączonego dziennika zadań zrealizowanych przez psychologa wynika z kolei, że w okresie od [...]. do [...]. ze stroną wielokrotnie były przeprowadzane rozmowy dyscyplinujące, głównie związane ze spożywaniem alkoholu oraz niestosowaniem się do regulaminu Domu. Do akt sprawy zostały dołączone kserokopie raportów składanych przez pracowników z których wynika, że często był widywany pod wpływem alkoholu. W piśmie Dyrektora DPS z [...]. wskazano natomiast, że nadużywanie alkoholu ma negatywny wpływ na innego mieszkańca, który wcześniej przez dłuższy czas utrzymywał okres abstynencji. Mieszkańcy ośrodka unikają przebywania w świetlicy, gdyż boją się doświadczyć nieprzyjemności ze strony odwołującego. Z kwestionariusza wywiadu środowiskowego z [...]. wynika, że niechętnie uczestniczy w indywidualnych spotkaniach terapeutycznych oraz terapii zajęciowej, nie posiada żadnych zainteresowań, wolny czas spędza poza domem. W okresie od [...]. do [...]. przebywał na Oddziale Leczenia Alkoholowych Zespołów Abstynencyjnych w L. i był to taki trzeci jego pobyt. W zaleceniach lekarskich wynikających z karty informacyjnej z pobytu w szpitalu z [...]. wynika, iż konieczny jest całkowity zakaz spożywania alkoholu oraz podjęcie leczenia odwykowego w warunkach ambulatoryjnych. W tych okolicznościach zdaniem Kolegium, konieczne stało się wydanie zaskarżonej decyzji.

Art. 11 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego. Zgodnie z art. 11 ust. 2. ustawy brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Do świadczeń z pomocy społecznej zalicza się pobyt i usługi w domu pomocy społecznej (art. 36 pkt 2 lit. o ustawy o pomocy społecznej). Zdaniem Kolegium okoliczności wynikające ze zgromadzonego materiału dowodowego takie jak nadużywanie alkoholu, czy nieodpowiednie zachowania w stosunku do pracowników domu pomocy społecznej i innych jego mieszkańców należy zakwalifikować jako brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej strony. Skoro odwołujący korzysta ze środków pomocy społecznej zobowiązany jest do takiego zachowania, które zgodnie z uzasadnionym przekonaniem pracowników organu go kierującego (pracowników socjalnych) służą polepszeniu jego sytuacji życiowej. Z pewnością spożywanie alkoholu ma negatywny wpływ na stan zdrowia strony i ogólną sytuację życiową, a więc uzasadnione jest uchylenie z tego powodu zaskarżonej decyzji. Spożywanie alkoholu, a w szczególności niewłaściwe zachowanie w stosunku do pracowników Domu oraz innych współmieszkańców świadczy także o marnotrawieniu przyznanych świadczeń i korzystaniu z nich w sposób niezgodny z przeznaczeniem. Pobyt w domu pomocy społecznej nie może mieć charakteru niezobowiązującej noclegowni, lecz wiąże się dla osoby skierowanej z obowiązkiem odpowiedniego zachowania i prowadzenia odpowiedniego trybu życia, które zresztą wymagane jest przy schorzeniach, na które cierpi. W ocenie Kolegium organy pomocy społecznej nie mają obowiązku udzielania świadczeń pomocy społecznej w sytuacji, gdy osoba z nich korzystająca je marnotrawi, nie współdziała z pracownikiem socjalnym, a nawet utrudnia funkcjonowanie placówki oraz innych jej mieszkańców. Kolegium zaznaczyło, ze decyzja nie zawiera wskazania podstawy prawnej do uchylenia decyzji. Podstawą taką w niniejszej sprawie powinny być przepisy art. 106 ust. 5 w związku z art. 11 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Wobec tego Kolegium orzekło co do istoty sprawy i zmieniło podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. S. zaznaczył, że od dnia skierowania do Domu Pomocy Społecznej stan jego zdrowia uległ pogorszeniu. Jest po nawracających udarach niedokrwiennych prawej półkuli mózgowej, ma niedrożność prawej tętnicy szyjnej, niedowład lewej dłoni z utrwalonymi kurczami, niedowład lewostronny. Wymaga korzystania z usług środowiskowego wsparcia samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z socjalnych, opiekuńczych , terapeutycznych i rehabilitacyjnych usług. Wymaga opieki osób drugich, gdyż nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. Skarżący podał, ze dobrowolnie poddał się leczeniu odwykowemu i w dniach 1 -10 października przebywał na Oddziale leczenia Alkoholowego Zespołu Abstynencyjnego w L.. Cierpi na zaburzenia psychiczne, które maja charakter przewlekły. Obecnie przebywa w chroniku dla bezdomnych, jednak sobie nie radzi. Po otrzymaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaproponował przejście terapii odwykowej. Od [...]. uczęszcza codziennie na terapie odwykową. Oczekuje na ponowną Komisje dopraw Orzekania O niepełnosprawności. Podkreślił, ze od czasu terapii w Szpitalu jest trzeźwy.

W piśmie z [...]. skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków mających potwierdzić stosowanie się do regulaminu Domu Pomocy Społecznej oraz zaświadczeń lekarskich z [...]. i [...]. oraz orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z [...]. na okoliczność konieczności stałej opieki i pomocy osób trzecich w związku z ograniczona możliwością samodzielnej egzystencji.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze powtórzyło swoją dotychczasową argumentację i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przekonanie Kolegium, że osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej jest oczywiście uzasadnione. Wprost stanowi o tym art. 4 ustawy z dnia 12 marca 2003r. ( Dz. U z 2016r. poz. 930 ze zmianami ). Jego uzupełnieniem jest art. 11 ustawy, stosownie do którego w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego ( ust.1 ) Brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych lub prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej ( ust.2 ). Rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uznając, że skoro pobyt w domu pomocy społecznej jest w świetle art. 36 ust.2 lit.o) ustawy niepieniężnym świadczeniem z pomocy społecznej, te same zasady dotyczą osoby, której udzielono tej formy pomocy. Z treści wspomnianego art. 11 ust.1 wynika, że zastosowanie określonych w nim sankcji leży w sferze uznania administracyjnego, co oznacza również ograniczenie zakresu jej weryfikacji przez sąd. Nie podlega ona bowiem kontroli z punktu widzenia celowości, natomiast sprowadza się wyłącznie do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz, czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów, a więc dotyczy prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy zdaniem organów rozpoznających sprawę daje wystarczające podstawy do uznania, że skarżący marnotrawi przyznane świadczenie. Dwukrotnie udzielono mu nagany za nieprzestrzeganiem regulaminu domu pomocy społecznej, co wiązało się ze spożywaniem alkoholu, wskazano na wulgarne zachowanie się wobec personelu domu, zanieczyszczanie budynku i negatywny wpływ na pozostałe osoby przebywające w domu. Wspomniane okoliczności mają potwierdzać złożone do akt kserokopie raportów składanych przez pracowników, dziennik zadań realizowanych przez psychologa oraz wywiad środowiskowy z [...]. Zwrócić jednak należy uwagę, że stosownie do art. 100 ust.1 ustawy o pomocy społecznej w postępowaniu o udzielenie świadczeń z pomocy społecznej należy kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych. Przepis ten ma zasadnicze znaczenie w postępowaniu przed organami pomocy społecznej w sprawie dotyczącej przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Uzasadnione jest też przekonanie, że powinien być uwzględniany także w razie podejmowaniu decyzji w sprawie ich pozbawienia. Warto zauważyć, że stosownie do art. 54 ustawy prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej przysługuje osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Organ rozpatrujący wniosek o przyznanie prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej ma zatem obowiązek zebrać materiał dowodowy oraz wyjaśnić na jego podstawie czy wniosek te przesłanki spełnia. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji sądzić należy, że również dla Kolegium kwestia ta nie pozostała bez znaczenia, skoro powołano się na orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Niepełnosprawności w L. z [...]. zaliczające skarżącego do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, bez wskazania konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczona możliwością egzystencji. Z obserwacji wynika natomiast, że skarżący radzi sobie samodzielnie, przebywa po kilka godzin poza domem pomocy społecznej, porusza się środkami komunikacji miejskiej. Jakkolwiek zgodzić należy się z organem, że podstawą decyzji było marnotrawienie świadczenia, to przecież ustalenie stanu zdrowia skarżącego również powinien znaleźć odzwierciedlenie w motywach samej decyzji, podejmowanej, jak już wskazano, w warunkach uznania administracyjnego. Skarżący zwracał uwagę na pogorszenie stanu zdrowia, potwierdzając swoje zastrzeżenia orzeczeniem o Stopniu Niepełnosprawności z [...]., według którego zaliczono go do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, wskazano również, że wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Opis ten różni się zatem diametralnie od przyjętego w orzeczeniu z [...]. Organ powinien zatem rozważyć, czy w tej sytuacji pozbawienie skarżącego specjalistycznej opieki, jaką zapewnia dom pomocy społecznej nie przekracza granic uznania. Trzeba bowiem zauważyć, że właśnie celem skierowania do domu pomocy społecznej jest zapewnienie schronienia, fachowego doradztwa i opieki stosownie do stanu zdrowia, nawiązywanie prawidłowych relacji z otoczeniem, a także możliwie najlepsze dbanie o stan zdrowia. Z akt wynika, że obecnie przebywa w schronisku dla bezdomnych, gdzie w istocie pozbawiony jest opieki. Wskazał ponadto, że od [...]. uczęszcza codziennie na terapię odwykową, co również powinno zostać rozważone w świetle sankcji określonej w art. 11 ustawy. W tych okolicznościach należało także rozważyć zmianę domu pomocy społecznej. Według decyzji Prezydenta Miasta L. z [...]. skarżącego umieszczono w domu dla osób w podeszłym wieku oraz osób przewlekle somatycznie chorych. Tymczasem art. 56 pkt.7 ustawy przewiduje również możliwość skierowania do domu pomocy społecznej dla osób uzależnionych od alkoholu. Trudno w tej sytuacji zgodzić się z Kolegium, że wszystkie okoliczności sprawy zostały dokładnie i z należytą starannością rozważone. W istocie bowiem pominięto te, które zdaniem skarżącego są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a które nie były znane Kolegium w dacie rozstrzygania. Nie odniesiono się do nich także w odpowiedzi na skargę, ograniczając się jedynie do powielenia argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji.

Z tych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit .c) ustawy z dnia [...]. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2016r. poz. 718 ze zmianami ) należało uchylić zaskarżoną decyzję.