Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie : SWSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) AWSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. S. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 26 lutego 2021 r. znak [...] w przedmiocie kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od [..] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego A. S. kwotę 4417 zł (cztery tysiące czterysta siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z 26 lutego 2021 r. Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z [...] 2020 r. w przedmiocie wymierzenia panu A. S. (dalej: skarżący), przedsiębiorcy prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą FHU ,,A", Restauracja C, karę pieniężną w kwocie 20 000 zł. Kara została nałożona za niezastosowanie się do zakazu prowadzenia działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów.

Decyzja została wydana po przeprowadzeniu 26 września 2020 r. kontroli interwencyjnej przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Sanitarnego. W wyniku kontroli stwierdzono, że w obiekcie odbywała się dyskoteka. Według oświadczenia właściciela obiektu – skarżącego, w jego restauracji przebywało w czasie kontroli 250 osób. Przy wejściu do restauracji stwierdzono ok. 50 osób, które stały w kolejce do obiektu, osoby te nie posiadały maseczek, nie zachowywały również odpowiedniego dystansu społecznego w kolejce. Obiekt obejmował dwie sale: salę klubową oraz salę dance (mniejsza). Powierzchnia obiektu kontrolowanego według skarżącego to ok. 1 000 m2 razem z ogródkiem. Ponadto w trakcie czynności kontrolnych stwierdzono, że przed wejściem do restauracji zgromadziło się ok. 80 osób. Dodatkowo stwierdzono, że pod restaurację podjeżdżały kolejne samochody z potencjalnymi uczestnikami dyskoteki. Materiał z kontroli został utrwalony w protokole oraz w materiale fotograficznym i filmowym.

W związku ze stwierdzeniem czynnej działalności w obiekcie i wobec obowiązującego zakazu prowadzenia działalności na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów (Dz.U. z 2020 r. poz. 1356) Powiatowy Inspektor Sanitarny wszczął postępowanie, a następnie decyzją z 23 listopada 2020 r. wymierzył karę 20 000 zł.

Podstawą prawną wydanej decyzji był art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2069 z późn. zm.) w zw. z § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r.

Zdaniem organu w restauracji prowadzonej przez skarżącego zorganizowano 26 września 2020 r. dyskotekę, o czym miało świadczyć: wstęp za okazaniem sprzedawanych biletów; nanoszenie pieczątek na uczestników, zatrudnianie didżejów. Organ powołał się na ustalenia co do stanu faktycznego utrwalone w notatce urzędowej z 26 września 2020 r. sporządzonej przez funkcjonariuszy policji. Organ wskazał również, że wprawdzie pracownicy restauracji wydawali klientom maseczki, jednak ci z uwagi na dodatnią temperaturę w lokalu - nie zakładali ich. Skarżący w pisemnym oświadczeniu złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczył, że ilość osób uczestniczących to 250.

W ocenie organu bez znaczenia był fakt, że działalność skarżącego została zgłoszona do CEIDG pod numerem PKD 56.10.A (restauracje i inne placówki gastronomiczne) skoro faktycznie prowadzone były dyskoteki i klub nocny. Organ uznał za niewiarygodne tłumaczenia, że tańce uczestników imprezy były wyłącznie spontanicznym zachowaniem gości lokalu.

Organ zaznaczył, że skarżący był reprezentowany przez pełnomocnika i zapoznano go ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

Uzasadniając wymiar nałożonej kary – organ wskazał, że wziął pod uwagę okoliczności naruszenia przepisów sanitarnych, w szczególności ochronę życia lub zdrowia.

Z kolei po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, organ odwoławczy stwierdził, że na dzień wydania decyzji w II instancji (tj. 26 lutego 2021 r.), obowiązywał § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 2316 z późn. zm.) – wprowadzający do dnia 28 lutego 2021 r. zakaz działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych lub działalności, która polegała na udostępnieniu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni, z wyłączeniem sportowych klubów tanecznych.

Zdaniem organu odwoławczego – stan faktyczny został ustalony prawidłowo. Skarżący 26 września 2020 r. nie zastosował się do obowiązujących ówcześnie przepisów organizując dyskotekę w swoim lokalu gastronomicznym. Organ podkreślił, że oprócz zakazów wynikających z zastosowanego w sprawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. od dnia 26 września 2020 r., rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 25 września 2020 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1654) powiat nowotarski został objęty bardziej restrykcyjnymi obostrzeniami jako "obszar czerwony".

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczącego zastosowania w sprawie art. 48a ustawy o zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych w sytuacji gdy w obrocie prawnym pozostawały dwie takie same jednostki redakcyjne tego przepisu o całkowicie odmiennej treści - organ wskazał, że dopiero podwójne jednostki redakcyjne art. 48a obowiązywały w okresie od 29 listopada 2020 r. do 26 stycznia 2021 r.

Odnosząc się do wymiaru kary – organ odwoławczy podkreślał wysokie ryzyko rozprzestrzeniania choroby zakaźnej jakie stworzył swoim zachowaniem skarżący – organizując zakazaną dyskotekę.

W wniesionej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie pełnomocniczka skarżącego wniosła m.in. o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego .

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) – dalej "kpa" mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez pozbawienie skarżącego prawa do wypowiedzenia się co do ustaleń będących podstawą decyzji, zdaniem pełnomocniczki skarżącego ustalenia te nie zostały poparte dowodami (np. notatka policyjna) i nie mogły stanowić podstawy decyzji;

2. naruszenie art. 11 w zw. z art. 107 kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak wyjaśnienia odmowy zastosowania art. 189f kpa, w przypadku gdy naruszenie w dacie decyzji było znikome, a skarżący zaprzestał prowadzenia działalności;

3. naruszenie art. 7a kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak rozstrzygnięcia wątpliwości prawnych na korzyść strony w zakresie stosowanych przez organ I instancji przepisów m.in. art. 48a ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu chorób zakaźnych - w sytuacji gdy przepisy w dacie wydania decyzji nie przewidywały kar pieniężnych;

4. naruszenie art. 7, 77 i 107 kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędną ocen dowodów, błędne ustalenia stanu faktycznego mające istotny wpływ na wynik sprawy, co było także podnoszone w piśmie z 16 października 2020 r., a okoliczności których organ w ogóle nie wziął pod uwagę co do stanu faktycznego;

5. naruszenie art. 7, 77 i 107 kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy- poprzez błędne ustalenia stanu faktycznego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to pominiecie okoliczności, że zgodnie z EKD, skarżący prowadził restauracje i inne placówki gastronomiczne,

6. naruszenie art. 7, 77 i 107 kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez błędne ustalenia stanu faktycznego mające istotny wpływ na wynik sprawy - gdyż z jednej strony organ I Instancji stwierdził, że cały personel miał maseczki i środki ochronne (w ślad za swoim protokołem), a z drugiej, w ślad notatką policji, że maseczek nie mieli ochroniarze,

7. naruszenie art. 80 kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów i dokonanie ustaleń w sprawie na podstawie dowolnie wybranych dowodów, a nie na podstawie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w tym zarzutów i wyjaśnień do sprawy

8. naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że wprowadzone rozporządzeniem ograniczenia wolności i praw są zasadne, w sytuacji gdy zgodnie z dyspozycją tego przepisu ograniczenia te mogły być wprowadzone tylko i wyłącznie w drodze ustawy;

9. naruszenie art. 86 kpa w zw. z art. 10 § 1 kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego niezastosowanie i brak przesłuchania skarżącego, pomimo że była to istotna okoliczność tej sprawy, a przesłuchanie skarżącego było konieczne,

10. naruszenie art. art. 48a. ustawy o zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego zastosowanie i wymierzenie skarżącemu kary, w sytuacji, gdy przepisy dotyczące kar administracyjnych nie mogły mieć zastosowania;

11. naruszenie art. 135 kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nie zachodziły przesłanki do wstrzymania rygoru natychmiastowej wykonalności,

12. naruszenie art. 22 i 233 ust. 3 Konstytucji RP mające istotny wpływ na wynik sprawy przez nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za niezastosowanie się do czasowego ograniczenia działalności, podczas gdy wprowadzone ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej pozostawały w sprzeczności z Konstytucją nie tylko z powodu wprowadzenia ich rozporządzeniem, ale również dlatego, że nie obowiązywał wówczas i nie obowiązywał nadal żaden ze stanów nadzwyczajnych;

13. naruszenie art. 48a. ustawy o zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy w obrocie prawnym w dniu pisania odwołania (gdy decyzja jeszcze nie była prawomocna, a rygor natychmiastowej wykonalności nie był egzekwowalny) istniały dwie takie same jednostki redakcyjne tego przepisu z całkowicie odmiennym ich brzmieniem;

14. naruszenie art. 189f k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy okoliczności sprawy oraz to, że skarżący nie prowadził działalności oraz społeczna szkodliwość czynu była znikoma,

15. naruszenie art. 189d pkt 7 kpa oraz art. 8 § 1 kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ich niezastosowanie i przy wymierzaniu kary pieniężnej organy nie rozważyły w ogóle, warunków osobistych skarżącego, na którego została nałożona administracyjna kara pieniężna. W żaden sposób nie została wykazana sytuacja rodzinna i majątkowa skarżącego - organ II instancji ten stan rzeczy bezkrytycznie zaakceptował.

W uzasadnieniu zarzutów pełnomocniczka skarżącego podkreśliła wagę Konstytucji RP i brak wprowadzenia stanu klęski żywiołowej co pozwoliłoby zgodnie z prawem ograniczyć prawa człowieka i obywatela. Wskazała też, że zastosowane w sprawie rozporządzenia ograniczyły wolność gospodarczą, pomimo że takie ograniczenia powinny wynikać z ustawy zgodnie z art. 22 Konstytucji RP.

Zdaniem pełnomocniczki, wbrew argumentom organu, działalność główna skarżącego zaklasyfikowana pod numerem PKD 56.10.A powinna być zbadana, a nie pominięta obojętnie, jak to uczynił organ.

Pełnomocniczka konkludowała więc, że w sprawie niedokładnie ustalono stan faktyczny i zastosowano w sprawie przepisy niezgodne z Konstytucją – powołała również na tę okoliczność wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 27 października 2020 r., II SA/Op 219/20.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wywodząc jak dotychczas.

Do sprawy przystąpił również Prokurator Prokuratury Rejonowej Kraków-Biały Prądnik w Krakowie. Poparł skargę przychylając się do niej co do zasady i do jej zarzutów. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także umorzenie postępowania administracyjnego na zasadzie art. 145 §3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu stanowiska Prokurator podkreślał akceptację orzecznictwa dotyczącego konieczności ustalenia w formie ustawy ograniczeń praw i wolności obywatelskich. Wskazał również, że zasadne były uwagi o skutkach braku wprowadzenia stanu klęski żywiołowej. Z tych to powodów była wadliwa zdaniem Prokuratora przyjęta technika legislacyjna w zakresie wprowadzonych ograniczeń ww. rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. .

Reasumując swoje wystąpienie Prokurator podkreślał, że nie budziło wątpliwości, iż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia były merytorycznie uzasadnione, ale tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

Skarga była zasadna.

Rację miał przede wszystkim występujący w sprawie Prokurator, który podnosił, że oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia były merytorycznie uzasadnione, ale tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej. W istocie bowiem organowi inspekcji sanitarnej umknęło, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. zakazywało prowadzenia działalności gospodarczej przedsiębiorcom podczas gdy taki zakaz powinien wynikać z aktu rangi ustawowej.

Sąd podkreśla, że obowiązujące przepisy przewidują swobodę prowadzenia działalności gospodarczej gwarantowanej przede wszystkim art. 22 Konstytucji. Stanowi on, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Potwierdzeniem tej zasady jest art. 2 ustawy – Prawo przedsiębiorców stanowiący że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach.

W konsekwencji powyższych zasad wynikających z Konstytucji RP, ograniczenia co do prowadzenia różnych rodzajów działalności zostały zawarte w szeregu aktach rangi ustawowej (np. ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe w art. 12 określa dozwolone formy działania banków; ustawa z dnia 10 stycznia 2018 r. o ograniczeniu handlu w niedziele i święta oraz w niektóre inne dni w art. 5 zakazuje działalności w niedziele i święta itp.).

Skoro działalność skarżącego (prowadzenie dyskotek i klubów) nie została ani zakazana, ani ograniczona jakąkolwiek ustawą to nakładanie na skarżącego kary pieniężnej w związku z dozwoloną prawem działalnością było działaniem naruszającym zasady praworządności, o których mowa w art. 7 Konstytucji i art. 6 kpa.

Sąd zauważa, że w przypadku skarżącego jedynym dozwolonym ograniczeniem byłyby ograniczenia wprowadzone na skutek ogłoszenia stanu klęski żywiołowej, który jest rodzajem stanu wyjątkowego. Zgodnie bowiem z art. 228 ust. 1 Konstytucji RP w sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające, może zostać wprowadzony odpowiedni stan nadzwyczajny: stan wojenny, stan wyjątkowy lub stan klęski żywiołowej. Zgodnie więc z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1897) Rada Ministrów może wprowadzić w drodze rozporządzenia stan klęski żywiołowej z własnej inicjatywy lub na wniosek właściwego wojewody. W tym to akcie prawnym dozwolone byłoby ograniczenie, a właściwie zawieszenie działalności określonych przedsiębiorców (art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej).

Dokonując oceny prawnej zaskarżonej decyzji Sąd chciałby powtórzyć więc argumentację sądów administracyjnych dotyczącą wpływu błędnej legislacji w zakresie ograniczania praw i swobód obywatelskich na nakładane kary administracyjne za naruszenia ograniczeń sanitarnych. Sądowi w składzie orzekającym w niniejszej sprawie znane jest przy tym stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 27 kwietnia 2021 r. II GSK 673/21, w którym Sąd ten stwierdził, że ograniczenia praw i wolności w związku ze stanem epidemii znajdują oparcie w regulacji ustawowej, która jest wykonaniem konstytucyjnego nakazu, wynikającego z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP. Z tego powodu ten rodzaj ograniczeń należy zaliczyć do zwykłych środków konstytucyjnych niewymagających korzystania z rozwiązań prawnych właściwych dla stanów nadzwyczajnych. Jednakże orzekający Sąd poglądu tego nie podziela.

W orzecznictwie i doktrynie podnosi się bowiem w sposób przeważający, że realizacja przez władze publiczne obowiązków zwalczania chorób epidemicznych i zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska (tj. obowiązków przewidzianych w art. 68 ust. 4 Konstytucji RPP) "nie jest możliwa za pomocą zwykłych środków pozostających w dyspozycji władz publicznych przy dokonywaniu ograniczania praw konstytucyjnych w oparciu o wymogi z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Są one niewystarczające dla zwalczana zagrożenia. Prawne i faktyczne środki działania, o których mowa w art. 228 ust. 1 Konstytucji, wymagają wprowadzenia szczególnych rozwiązań w zakresie funkcjonowania organów państwa oraz wprowadzania szczególnego rodzaju ograniczeń praw konstytucyjnych". (por. wyrok WSA w Olsztynie z 14 września 2021 r., II SA/Ol 511/21 i wskazana tam publikacja: Tuleja Piotr, Pandemia COVID-19 a konstytucyjne stany nadzwyczajne, Palestra 2020/9/5-21). Organy administracji publicznej powinny postępować w taki sposób, aby w jak największym stopniu chronić obywateli przed występującymi zagrożeniami i maksymalizować efektywność swych działań, ale nie doprowadzając równocześnie do ograniczania praw człowieka, w sposób niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji, z którego wprost wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Organy wskazały natomiast jako materialnoprawną podstawę orzeczenia § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. Przepis ten nakładał całkowity zakaz (podkreślenie Sądu) prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów Prawa przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych. Powołane rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Przepis ten jednak nie zawierał jakichkolwiek wytycznych co do jego realizacji – odmiennie natomiast, takie wytyczne zawierał art. 5 ust. 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Przepis ten bowiem stanowił, że w rozporządzeniu określającym stan klęski żywiołowej określa się przyczyny, datę wprowadzenia oraz obszar i czas trwania stanu klęski żywiołowej, a także, w zakresie dopuszczonym niniejszą ustawą, rodzaje niezbędnych ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela.

Wskazany natomiast przez organy obu instancji, również jako podstawa decyzji art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wprost i niezgodnie z art. 22 Konstytucji RP przewidywał, że czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców można ustanowić w rozporządzeniu wykonawczym, a więc akcie podustawowym. Brak było jednak jakichkolwiek wytycznych co do zakresu ograniczeń działalności gospodarczej przedsiębiorców, jakie mogły zostać wprowadzone.

Z kolei art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, że kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł. Faktem jest, że do powyższego art. 48a został dodany (podkreślenie Sądu) art. 48a przez art. 15 pkt 7 ustawy z dnia 28 października 2020 r. (Dz.U. poz. 2112) zmieniającej ustawę o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dniem 29 listopada 2020 r. Nowelizacja wprowadzała zmiany w rozdziale 8 "Zasady postępowania w razie stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii" ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych i zakażeń u ludzi. Zmiany w ustawie polegały m.in. na przyznaniu dodatkowych uprawnień ratownikom medycznym, nie dotyczyły zatem kar pieniężnych zawartych w rozdziale 8a i w istocie nie wyeliminowały z obrotu prawnego już istniejącego art. 48a dotyczącego tych kar (w nowelizacji nie użyto bowiem sformułowania typu "art. 48a otrzymuje brzmienie"). Pomyłka legislacyjna w oznaczeniu jednostki redakcyjnej przepisu została usunięta ustawą z 21 stycznia 2021 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 159) poprzez oznaczenie przepisu dotyczącego uprawnień ratowników medycznych jako art. 47c ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (art. 12 pkt 3 ustawy nowelizującej z 21 stycznia 2021 r.).

Zdaniem Sądu opisane powyżej okoliczności nowelizacji ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi dowodzą jedynie, że ustawodawca w sposób w nieprawidłowy i pośpieszny wprowadzał ograniczenia w funkcjonowaniu poszczególnych branż w związku z ogłoszonym stanem epidemii. Formalnie jednak art. 48a w wersji dotyczącej kar pieniężnych nigdy nie został usunięty z ustawy (o czym mogłoby świadczyć określenie np. "art. 48a otrzymuje brzmienie"). Dodatkowo Sąd zauważa, że w dacie wydania decyzji przez organ I instancji ([...] 2020 r.) oraz przez organ II instancji (26 lutego 2021 r.) nie obowiązywały przepisy o "podwójnej" numeracji.

Kary pieniężne, o których mowa w art. 48a ust. 1, wymierza, zgodnie z art. 48a ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy w drodze decyzji administracyjnej, państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny. Zgodnie zaś z art. 48a ust. 4 wyżej wymienionej ustawy, decyzja w sprawie kary pieniężnej podlega natychmiastowemu wykonaniu z dniem jej doręczenia i doręcza się ją niezwłocznie.

Jak już Sąd zaznaczył powyżej, ani w art. 46a, ani w art. 46b ustawy stanowiące wskazaną przez organy podstawę prawną wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii nie zostały określone żadne wytyczne dotyczące treści rozporządzenia. Dlatego też, zdaniem Sądu, Rada Ministrów nie tylko nie miała - zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP - prawidłowej podstawy prawnej do wydania rozporządzenia w sprawie jakichkolwiek "ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii" powodujących ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych, ale też Sejm Rzeczypospolitej Polskiej w sposób uniemożliwiający prawnie wydanie rozporządzenia nie zawarł w ustawowej delegacji wytycznych dla tego organu dotyczących treści aktu. Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w rozporządzeniu. Jeśli natomiast ustawodawca decyduje się, tak jak w tym przypadku, na przekazanie do uregulowania w rozporządzeniu szeregu zagadnień, to równocześnie powinien określić odrębnie wytyczne dla każdego z tych zagadnień (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 26 października 1999 r., K 12/99 i z 3 kwietnia 2012 r., K 12/11).

W związku z powyższym Sąd stwierdza, że w dacie zdarzenia tj. 26 września 2020 r. będącego przyczyną nałożenia kary pieniężnej, nie istniała żadna podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, z której by wynikał zakaz prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych. Skoro nie istniała przewidziana powołanym przepisami Konstytucji RP ustawowa podstawa ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej, to niezgodne z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie takiej wolności w akcie podustawowym nie mogło być skuteczną i wystarczającą podstawą prawną, pozwalającą na wymierzenie przez organ pierwszej instancji kary pieniężnej za niezabronione ustawą zachowanie.

Sąd zgadza się przy tym, że organy administracji publicznej nie są upoważnione do dokonywania oceny legalności i zgodności aktu prawnego niższej rangi niż ustawa z Konstytucją RP Nie mogą więc badać, czy wydawana przez nie decyzja ma ważną i skuteczną podstawę prawną. Organy te są bowiem związane treścią wydanego rozporządzenia. Taką władzę kognicyjną ma wyłącznie sąd administracyjny, który może ocenić czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, wyrok NSA z 18 czerwca 2014 r., II GSK 633/13)

Z tych to powodów Sąd nie rozpatrywał pozostałych zarzutów skargi co do ustaleń faktycznych bowiem nie mają one znaczenia.

Z przedstawionych wyżej powodów brak jest też podstaw do kontynuowania w sprawie postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 145 § 3 p.p.s.a. nakazująca umorzenie postępowania administracyjnego.

Mając na względzie powyższe Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Koszty postępowania Sąd obliczył jako sumę zapłaconego wpisu od skargi (400 zł), kosztów uiszczonej opłaty skarbowej (17 zł) od pełnomocnictwa i wynagrodzenia za pomoc prawną (3 600 zł) obliczoną od wartości zaskarżenia zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.).

UZASADNIENIE

zdania odrębnego SWSA Tadeusza Kiełkowskiego

1. Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie miało w pierwszej kolejności rozstrzygnięcie kwestii, czy i ewentualnie w jakim zakresie tudzież z jakim skutkiem sąd administracyjny podczas kontroli decyzji administracyjnej może weryfikować podustawowe akty normatywne wchodzące w skład jej determinanty prawnej. Kwestia ta – mimo że była już przedmiotem rozlicznych wypowiedzi – wciąż może budzić wątpliwości. Za najbardziej reprezentatywny można uznać pogląd, w myśl którego: 1) "sąd administracyjny rozpoznający konkretną sprawę jest uprawniony do oceny zgodności przepisu rozporządzenia z Konstytucją i ustawą i może odmówić, stosując bezpośrednio normy konstytucyjne, zastosowania przepisu rozporządzenia pozostającego w kolizji z przepisami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu" (zob. np. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2012 r., I OSK 2119/12, CBOSA); 2) działający niejako wcześniej organ administracji publicznej nie ma kompetencji do badania zgodności przepisów rozporządzenia z aktami prawnymi wyższego rzędu i nie może odmówić ich zastosowania (zob. np. wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 25 czerwca 2012 r., I FPS 4/12, CBOSA).

Za powyższym poglądem – obejmującym w istocie dwie autonomiczne poniekąd tezy – przemawiają wprawdzie silne argumenty, wywodzone przede wszystkim z art. 178 ust. 1 Konstytucji, ale można też wskazać racje, które przemawiają za odmiennym stanowiskiem. Te racje, które także nawiązują do wartości konstytucyjnych, a nadto do mechanizmu i istoty sprawowanej przez sąd kontroli administracji – wydają się również ważkie. Są one liczne, przynajmniej dwie z nich warto tu wskazać.

2. W mechanizm sprawowanej przez sąd kontroli administracji w założeniu wpisane są dwie normy: 1) norma odniesienia – która adresowana jest do sądu i którą sąd "stosuje" w ścisłym tego słowa znaczeniu; określa ona przede wszystkim kryteria oceny zaskarżonego aktu i podstawy jego wzruszenia (stanowi ją m.in. art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.); 2) norma dopełnienia – której adresatem był organ administracji i którą ten organ stosował przy podejmowaniu zaskarżonego aktu; wynika ona z rozmaitych przepisów administracyjnego prawa materialnego; sąd sięga do tej normy, rekonstruuje tę normę – ale jej nie stosuje (bada jedynie, czy organ zrobił to prawidłowo). Szerzej zob. T. Woś, w. T. Woś (red.) Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2015, s. 246-248.

Norma dopełnienia – patrząc z perspektywy postępowania sądowoadministracyjnego – w założeniu jest i musi być tą samą normą (w identycznym kształcie), którą mógł i powinien był stosować organ administracji. Nie można – bez kolizji z istotą kontroli – rekonstruować w postępowaniu sądowoadministracyjnym normy dopełnienia z uwzględnieniem innych elementów bądź z pominięciem jakichś elementów, które organ musiał brać pod uwagę i które były dlań wiążące. Inaczej rzecz ujmując, norma materialna, która stanowiła podstawę działania organu administracji publicznej, w toku sądowej kontroli tego działania staje się normą dopełnienia – ale tak naprawdę cały czas chodzi o jedną i tę samą normę. Miarodajne dla jej zrekonstruowania są i powinny pozostać wszystkie uwarunkowania prawne, w których działał organ. Przyjęcie poglądu, z jednej strony, że organ administracji publicznej nie mógł odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia, a z drugiej strony, że kontrolujący działanie tego organu sąd może to uczynić – implikuje pojawienie się w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowej, innej normy dopełnienia; obala zarazem fundamentalne – jak się wydaje – założenie, iż jest to zawsze ta sama norma, której adresatem był organ.

Na marginesie należy zauważyć, że – ściśle biorąc – sąd administracyjny potencjalnie mógłby "odmówić zastosowania" tylko takiego przepisu, który co do zasady jest przezeń stosowany (mogłoby to zatem dotyczyć raczej normy odniesienia – np. gdyby rozporządzeniem zmodyfikowano ustawowe podstawy uwzględnienia skargi). Normy dopełnienia sąd administracyjny tak naprawdę nie stosuje, toteż nie może "odmówić jej zastosowania". Można wprawdzie – poniekąd podobnie jak przy wykładni podstaw kasacyjnych – powiedzieć, że chodzi tu specyficzne stosowanie normy do oceny działania organu administracji – ale tak czy inaczej nie sposób nie dostrzec, że rozważany problem ma w odniesieniu do sądów administracyjnych inny wymiar niż w odniesieniu do sądów wyposażonych w kompetencje do orzekania merytorycznego.

3. W wyroku z dnia 21 czerwca 2011 r. (I OSK 126/11, CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny – akceptując możliwość odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia przez sąd administracyjny – zauważył, że "skutki takiego orzekania w odniesieniu do uchylania decyzji administracyjnych stwarzają pewien problem funkcjonalny dla organów administracji podejmujących decyzje w sprawach innych niż ta, która podlegała kontroli sądu administracyjnego, w wyniku której uchylono decyzje administracyjną". W moim przekonaniu to trafne spostrzeżenie naprowadza na poważny i głęboki problem. Rzecz w tym, że formułowana przez sąd administracyjny w ramach wiążącej oceny prawnej norma, która ma być zastosowana wobec określonego podmiotu w ponownym postępowaniu administracyjnym (norma konstruowana już z pominięciem zakwestionowanego przepisu), jest w założeniu odmienna w swej treści od normy, która jest i wciąż będzie stosowana wobec ogółu podmiotów w takiej samej sytuacji. Wprawdzie każdemu przysługuje prawo do wniesienia skargi, ale od ewentualnego uczynienia użytku z tego prawa nie powinno zależeć to, jaką miarą będzie ktoś oceniany. Tymczasem prawa i obowiązki podmiotów, które wniosły skargę, i prawa i obowiązki podmiotów, które skargi nie wniosły, będą zróżnicowane – i skutek taki nie jest tu przypadkowy, niezamierzony (wynikający z nieuniknionych rozbieżności w interpretacji i stosowaniu prawa), lecz immanentnie wpisany w model sądowej kontroli "z możliwością pominięcia określonych przepisów". Moim zdaniem taki model może prowadzić do naruszenia zasady równości wobec prawa, bowiem nie sposób zaakceptować zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotów wyłącznie w oparciu kryterium wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

4. Niezależnie od powyżej zasygnalizowanych wątpliwości, wskazać należy na przekonujące stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 27 kwietnia 2021 r. (II GSK 673/21, COBSA). Sąd wskazał w szczególności, że "ograniczenia praw i wolności w związku ze stanem epidemii znajdują oparcie w regulacji ustawowej, która jest wykonaniem konstytucyjnego nakazu wynikającego z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP. Z tego powodu ten rodzaj ograniczeń należy zaliczyć do zwykłych środków konstytucyjnych niewymagających korzystania z rozwiązań prawnych właściwych dla stanów nadzwyczajnych, a ściślej stanu klęski żywiołowej. Zakwalifikowanie tych uregulowań do zwykłych środków konstytucyjnych prowadzi do wniosku, że takie ograniczenia muszą być dokonywane z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, która w przypadku klęski żywiołowej jest – co do zasady – wyłączona, gdyż w stanie klęski żywiołowej stosowne przepisy konstytucyjne wyraźnie dopuszczają naruszenia większości wolności, określając jednocześnie ich zakres i intensywność". Sąd wyjaśnił dalej, że: "Rozporządzenie, o którym stanowi art. 92 ust. 1 Konstytucji RP to akt wykonawczy do ustawy. Wydanie takiego rozporządzenia jest możliwe tylko na podstawie wyraźnego przepisu kompetencyjnego. Konstytucyjność takiego aktu wymaga wypełnienia wszystkich warunków z art. 92 Konstytucji RP. Rozporządzenie takie jest aktem normatywnym, co oznacza, że jest jednym ze źródeł prawa w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, czyli jego przepisy muszą wyrażać normy generalne i abstrakcyjne. Skutkiem tego jest możliwość poddania takiego aktu kontroli konstytucyjności w trybie właściwym dla źródeł prawa, a więc na podstawie art. 188 Konstytucji RP. Jednak w polskim porządku prawnym funkcjonują również rozporządzenia, które mają inny cel niż wykonanie ustawy. Do takich aktów należy zaliczyć wszystkie rozporządzenia, które są aktami stosowania prawa, a nie jego stanowienia. Miejsce i charakter prawny takich aktów, a zwłaszcza ich nazewnictwo, nie zostały konsekwentnie określone przez ustawodawcę. Zauważono to w nauce prawa i zwrócono uwagę na wykonawczą funkcję takich regulacji, podkreślając, że są to administracyjne akty generalne, a nie rozporządzenia normatywne. Podkreślono przy okazji niekonsekwencję ustawodawcy w ich nazewnictwie, które odwołuje się do nazwy właściwej dla aktu wykonującego ustawę. W nauce prawa konstytucyjnego nie budzi wątpliwości, że tego rodzaju akty mimo, że nazwane rozporządzeniami nie są źródłami prawa w rozumieniu konstytucyjnym, a więc w ujęciu art. 87 Konstytucji RP, a to oznacza, że art. 92 ustawy zasadniczej nie może być wprost płaszczyzną oceny podstawy i treści takiego aktu. Reasumując stwierdzić należy, że rozporządzenie RM z dnia 19 kwietnia 2020 r. jako akt generalny ma podstawę ustawową w art. 46a, a zakres upoważnienia ustawowego dla tego aktu wynika z treści art. 46b u.z.ch.z." Tezę tę, jak sądzę, można odnieść także do wcześniejszych i kolejnych rozporządzeń Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

5. Wreszcie, w orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowano przekonującą, moim zdaniem, argumentację wykazującą, że nawet przy przyjęciu normatywnego charakteru kolejnych rozporządzeń Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii i nawet przy przyjęciu założenia o potencjalnej możliwości odmowy zastosowania przez sąd określonych jego przepisów – nie ma podstaw do uznania, że odnośne ograniczenia, nakazy i zakazy zostały ustanowione bez upoważnienia ustawowego lub z jego przekroczeniem (zob. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 listopada 2021 r., II SA/Po 149/21, CBOSA). Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 17 listopada 2020 r. (II SA/Bd 834/20, CBOSA): "Zaistniała sytuacja, wynikająca ze stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, w pełni uzasadnia wprowadzenie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, o jakich mowa w cyt. przepisie Konstytucji (art. 31 ust. 3). Został on ustanowiony właśnie na wypadek zaistnienia takich wyjątkowych sytuacji jak epidemia zagrażająca zdrowiu i życiu wszystkich osób przebywających na terenie Polski. Dodatkowo należy odwołać się do treści art. 68 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym każdy ma prawo do ochrony zdrowia. Ochrona taka jest zapewniana przez władze publiczne, na których spoczywa obowiązek wprowadzania regulacji dostosowanych do aktualnej sytuacji. W tym kontekście należy zacytować art. 68 ust. 4 Konstytucji, stosownie do którego władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych (...). Podkreślić trzeba, że do tej pory w najnowszej historii Polski nie wystąpiło tak powszechne i poważne zagrożenie epidemiczne, co skutkowało tym, że system prawny nie był dostosowany do jego skutecznego zwalczania. W związku z tym należy w sposób szczególny podkreślić konieczność zastosowania wszystkich środków w celu podjęcia walki z epidemią, co też władze publiczne, często w niedoskonały z prawnego punktu widzenia sposób, próbowały uczynić. Nie może jednak zniknąć z punktu widzenia zasadniczy problem, jakim jest konieczność przestrzegania obowiązującego prawa, którego treść winna być interpretowana w sposób pozwalający na maksymalne wykorzystanie istniejących procedur w celu zwalczania epidemii. Wskazać trzeba, że zdecydowana większość społeczeństwa przestrzega obowiązujących regulacji i ponosi w związku z tym wiele niedogodności, zdając sobie sprawę z tego, że tylko wspólne wzięcie odpowiedzialności za walkę z epidemią pozwoli na jej wyeliminowanie".

Jako w pełni zasadna i przekonująca jawi się też ocena, że: "W rozporządzeniach wydawanych na podstawie art. 46, art. 46a oraz art. 46b u.z.z.z. dopuszczalne jest wprowadzanie ograniczeń określonych rodzajów działalności gospodarczej. Ograniczenie skonkretyzowanego rodzaju działalności (aktywności) może finalnie mieć postać zakazu podejmowania określonego działania. Wykładnia językowa terminu »ograniczenie« odnosi się także do zakazu określonego działania. W okolicznościach kontrolowanej sprawy (...) mamy do czynienia z realizacją ustanowionego ustawowo ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej, który został uszczegółowiony w rozporządzeniu wykonawczym poprzez wprowadzenie zakazu prowadzenia określonych zakresów (aspektów) działalności, tj. prowadzenia dyskotek i klubów nocnych. Nie zakazano przedsiębiorcom prowadzenia działalności gospodarczej, lecz zakazano takim podmiotom działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych, a zatem ograniczono możliwość wykonywania określonych zakresów działalności przedsiębiorców. W akcie wykonawczym można zatem, w ramach ograniczenia działalności gospodarczej, wyłączyć niektóre jej zakresy. Co więcej, na to, że przedmiotowy zakaz dotyczy w istocie tylko pewnych zakresów konkretnej działalności – podejmowania działań polegających na organizowaniu tego rodzaju imprez i prowadzenia lokali z zakresu dyskotek i klubów nocnych – a nie prowadzenia działalności gospodarczej jako takiej, świadczy treść § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 19 czerwca 2020 r. i § 7 ust. 1 rozporządzenia z 7 sierpnia 2020 r. Adresatami tych przepisów nie są bowiem wyłącznie przedsiębiorcy, lecz również inne podmioty, które prowadzą działalność polegającą na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych. Taka wykładnia znajduje swoje umocowanie również w art. 68 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym każdy ma prawo do ochrony zdrowia" (zob. powołany wyżej wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 listopada 2021 r.).

Mając na uwadze powyższe, uważam, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i skarga, jako niezasadna, powinna być oddalona.