IV SA/Po 808/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-11-14	
Data wpływu	2013-08-19	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Anna Jarosz
Grażyna Radzicka /przewodniczący/
Tomasz Grossmann /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6071 Trwały zarząd nieruchomościami	
Hasła tematyczne	Nieruchomości	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2010 nr 102 poz 651; art. 43 ust. 5; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Dz.U. 2011 nr 224 poz 1337; art. 7 ust. 1; Ustawa z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw.	
Tezy
1. W świetle art. 43 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) za wyjątkową, ale w pełni akceptowaną przez ustawodawcę, należy uznać sytuację, gdy samorządowej jednostce organizacyjnej przysługuje trwały zarząd na nieruchomości Skarbu Państwa i odwrotnie – gdy na nieruchomości samorządowej istnieje trwały zarząd ustanowiony na rzecz państwowej jednostki organizacyjnej.

2. Na tle art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 224, poz. 1337) teoretycznie możliwa była wyjątkowa sytuacja, w której, z uwagi na szczególne okoliczności, z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej doszło do wygaśnięcia decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu na rzecz parku narodowego na konkretnej nieruchomości, a nie powstało w to miejsce i nie zostało nabyte przez park prawo użytkowania wieczystego tej nieruchomości.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2013 r. sprawy ze skargi [...] Parku Narodowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie wygaszenia trwałego zarządu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., znak [...] w przedmiocie wygaszenia prawa trwałego zarządu; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Wielkopolskiego Parku Narodowego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] (zwaną dalej "decyzją lokalizacyjną nr [...]") Starosta Poznański zezwolił na realizację inwestycji drogowej na rzecz Burmistrza Miasta [...], tj. na budowę drogi gminnej – ulicy [...] (Etap I i Etap II), przewidzianej do realizacji m.in. na części działki nr 759 położonej w gminie [...]. Tą samą decyzją Starosta zatwierdził projekt budowlany oraz zatwierdził podział nieruchomości wymienionych w tej decyzji, w tym działki nr 759, która została podzielona na działki nr 759/1 i nr 759/2 ze wskazaniem, że wydzielona działka nr 759/1 staje się z mocy prawa własnością Miasta [...] (dalej: "Miasto"). Decyzja stała się ostateczna z dniem [...] sierpnia 2010 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...], Starosta [...] (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji") – wskazując jako podstawę art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.; dalej: "ustawa o szczególnych zasadach realizacji inwestycji drogowych", w skrócie: "u.s.z.r.i.d.") w zw. z art. 46 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.; dalej: "ustawa o gospodarce nieruchomościami", w skrócie: "u.g.n.") – orzekł wygasić prawo trwałego zarządu [...] Parkowi Narodowemu z siedzibą w [...] (dalej: "Skarżący" lub "Wielkopolski Park Narodowy", w skrócie: "WPN") w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w [...], działka nr 759/1 o pow. 0,1525 ha, zapisanej w księdze wieczystej[...].

W uzasadnieniu Starosta wskazał, że w dniu [...] grudnia 2012 r. wszczął z urzędu postępowanie w ww. sprawie, zawiadamiając o tym strony pismem datowanym na ten dzień, w którym poinformował również o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zgodnie z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie: "k.p.a."). Starosta wyjaśnił, że działka nr 759/1, wydzielona w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją lokalizacyjną nr [...] z działki nr 759, przeznaczona została do zajęcia pod realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Według wpisu w księdze wieczystej działka nr 759 (oznaczona w KW numerem [...]) stanowiła własność Skarbu Państwa z wpisem trwałego zarządu na rzecz WPN. Powołując się na treść art. 19 ust. 1 u.s.z.r.i.d. organ I Instancji wskazał, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do wydania przez wojewodę albo starostę decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu ustanowionego na nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy, stanowiącej własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Z kolei z treści art. 46 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 u.g.n. wynika, że trwały zarząd wygasa z upływem okresu, na który został ustanowiony, albo na skutek wydania decyzji właściwego organu o jego wygaśnięciu. Właściwy organ może z urzędu wydać decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu w odniesieniu do nieruchomości lub jej części w razie stwierdzenia, że przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym uległo zmianie, która nie pozwala na dalsze wykorzystywanie nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób, a jednostka organizacyjna nie ma możliwości zmiany sposobu wykorzystywania nieruchomości. Opisana decyzja Starosty zawierała pouczenie o prawie wniesienia odwołania do Wojewody Wielkopolskiego.

W wywiedzionym odwołaniu [...] Park Narodowy wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 19 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach realizacji inwestycji drogowych oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 224, poz. 1337; dalej: "ustawa zmieniająca u.o.p.", w skrócie "zm.u.o.p."). Uzasadniając ów zarzut wskazał, że faktem bezspornie ustalonym przez Starostę było, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa oraz że do 01 stycznia 2012 r. była w trwałym zarządzie [...] PN. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej u.o.p., z dniem wejścia w życie tej ustawy (01 stycznia 2012 r.), parki narodowe będące państwowymi osobami prawnymi nabywają z mocy prawa prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oddanych dotychczas w trwały zarząd parków narodowych będących państwowymi jednostkami budżetowymi oraz własność położonych na tych nieruchomościach budynków i innych urządzeń oraz lokali. Z kolei w art. 7 ust. 1 pkt 2 zm.u.o.p. wskazano, że decyzje o ustanowieniu trwałego zarządu na rzecz parków narodowych będących państwowymi jednostkami budżetowymi wygasają z mocy prawa. Wobec tego, zdaniem Dyrektora [...]PN, Starosta mógłby wygasić trwały zarząd decyzją wydaną na podstawie art. 19 ust. 1 u.s.z.r.i.d. jedynie w sytuacji, gdyby na dzień wydania decyzji takie prawo przysługiwało [...]PN. Tymczasem prawo trwałego zarządu, z mocy ustawy zmieniającej u.o.p., z dniem 01 stycznia 2012 r. przekształciło się w prawo użytkowania wieczystego. W tym stanie bezzasadnym jest wydawanie decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu. Staroście nie przysługuje kompetencja do ingerowania w stan prawny nieruchomości, co do której przysługuje [...]PN prawo użytkowania wieczystego.

Pismem z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...], Wojewoda Wielkopolski (dalej: "Wojewoda") przekazał odwołanie według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO" lub "organ II instancji"), wskazując jako podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że z chwilą, gdy decyzja lokalizacyjna nr [...] stała się ostateczna, tj. z dniem [...] sierpnia 2010 r., nowopowstała (wydzielona tą decyzją) działka drogowa nr 759/1 przeszła na własność Miasta, natomiast Skarb Państwa utracił jej własność. W takiej sytuacji ustało też prawo korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd, ustanowione na rzecz [...]PN, jako pochodne prawa własności nieruchomości i będące formą jej władania przez jednostkę organizacyjną należącą do Skarbu Państwa, dotychczasowego właściciela nieruchomości. Zdaniem SKO, w tych okolicznościach nieruchomość nie mogła stać się później przedmiotem prawa użytkowania wieczystego, gdyż prawo takie może powstać na gruntach Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, a w niniejszej sprawie Skarb Państwa z dniem [...] sierpnia 2010 r. przestał być właścicielem przedmiotowej nieruchomości. SKO podkreśliło, że znaczna zwłoka w wydaniu decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu, i to po wejściu w życie znowelizowanych przepisów ustawy o ochronie przyrody, nie ma w tym przypadku znaczenia, gdyż decyzja ta ma jedynie deklaratoryjny charakter i potwierdza stan faktyczny zaistniały w momencie, gdy Skarb Państwa utracił prawo własności omawianej nieruchomości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, [...] Park Narodowy wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych – a to z powołaniem się na zarzuty naruszenia:

1) art. 7 k.p.a. – poprzez niedostatecznie wnikliwe rozpatrzenie stanu faktycznego sprawy;

2) art. 77 k.p.a. – poprzez nie poparte żadnym materiałem dowodowym przyjęcie, że nastąpiła zmiana planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej nieruchomości,

3) art. 80 k.p.a. – poprzez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego;

4) art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. – poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji.

W motywach skargi wskazano, że Starosta wydał swoją decyzję z powołaniem wadliwej podstawy prawnej, gdyż wskazał na art. 19 ust. 1 u.s.z.r.i.d. w zw. z art. 46 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 u.g.n., tymczasem w uzasadnieniu decyzji powołał się na fakt wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a nie na zmianę przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym. Również z materiałów zebranych w postępowaniu przez Starostę nie wynika, aby nastąpiła zmiana planu miejscowego dla obszaru obejmującego działkę nr 759/1. W ocenie Skarżącego sam fakt wydania decyzji z wadliwie przywołaną podstawą prawną powinien skutkować usunięciem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, co uszło uwadze SKO.

Dalej Skarżący podkreślił, że zgodnie z art. 46 ust. 1 u.g.n. trwały zarząd wygasa na skutek wydania przez właściwy organ decyzji o jego wygaśnięciu. Brak jest w tych okolicznościach podstaw do przyjęcia – jak uczyniło to SKO – że decyzja Starosty nie ma charakteru prawotwórczego, a wieloletnia zwłoka Starosty w wydaniu zaskarżonej decyzji nie spowodowała jakichkolwiek skutków. Skarżący podkreślił, że SKO w żaden sposób nie uzasadniło swojego stanowiska, oraz przywołał stanowisko wyrażone w jednym z komentarzy do art. 46 u.g.n., w myśl którego wygaśnięcie trwałego zarządu nieruchomością może nastąpić albo z mocy prawa z chwilą upływu terminu, na jaki zarząd ten został ustanowiony (art. 46 ust. 1 u.g.n.), albo w wyniku wydania przez właściwy organ decyzji administracyjnej o wygaśnięciu trwałego zarządu (art. 46 ust. 1 i 2 u.g.n.). W tym ostatnim przypadku trwały zarząd wygasa z chwilą, w której decyzja o jego wygaśnięciu stała się ostateczna. W ustawie o gospodarce nieruchomościami nie ma żadnych regulacji, które pozwalałyby przyjąć, iż wygaśnięcie to następuje w innej chwili (np. w chwili spisania protokołu zdawczo-odbiorczego).

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż obie wydane w sprawie decyzje obarczone są wadą nieważności.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

W niniejszej sprawie istota sporu pomiędzy stronami koncentruje się wokół kwestii, czy w dacie orzekania przez organ I instancji na przedmiotowej nieruchomości nadal utrzymywał się trwały zarząd ustanowiony na rzecz WPN i czy w związku z tym dopuszczalne było wydanie decyzji o jego wygaśnięciu na podstawie art. 19 ust. 1 u.s.z.r.i.d.

Godzi się zauważyć, że w pierwszej z wymienionych kwestii brak było zgody nawet pomiędzy organami obu instancji. O ile bowiem Starosta przyjął, jak wynika z wywodów uzasadnienia jego decyzji, że wydanie tej decyzji miało doprowadzić do wygaszenia trwałego zarządu WPN, o tyle SKO uznało, że ów trwały zarząd wygasł już wcześniej – w momencie, gdy Skarb Państwa utracił prawo własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Miasta, tj. w dniu uostatecznienia się decyzji lokalizacyjnej nr [...] ([...] sierpnia 2010 r.) – a wydana na podstawie art. 19 ust. 1 u.s.z.r.i.d. decyzja miała wyłącznie deklaratoryjny charakter.

W ocenie Sądu żadne ze stanowisk zaprezentowanych przez organy nie jest prawidłowe. Nie oznacza to wszakże, że stanowisko Skarżącego może zostać zaaprobowane w całej rozciągłości.

W myśl art. 43 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez "jednostkę organizacyjną", czyli – zgodnie z definicją legalną zamieszczoną w art. 4 pkt 10 u.g.n. – przez państwową lub samorządową jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Natura prawna trwałego zarządu – a zwłaszcza kwestia, czy jest to cywilne prawo podmiotowe, czy może tylko "termin techniczny" (zob. A. Chełchowski, Trwały zarząd nieruchomości publicznych, Warszawa 2010, s. 237 i nast.) – rodzi istotne wątpliwości oraz rozbieżne interpretacje, tak w doktrynie, jak i orzecznictwie. Opowiedzenie się za którąkolwiek z nich nie jest jednak niezbędne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wystarczy ograniczyć się do niespornej konstatacji, że trwały zarząd – nawet jeśliby uznać go za prawo podmiotowe – w świetle wyliczenia ograniczonych prawa rzeczowych zawartego w art. 244 § 1 Kodeksu cywilnego oraz powszechnie przyjmowanej tezy o zamkniętym katalogu praw rzeczowych w prawie polskim (tzw. zasada numerus clausus praw rzeczowych – zob. E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, Kraków 2001, s. 624), na pewno nie jest prawem o charakterze rzeczowym (ograniczonym prawem rzeczowym), których to praw dotyczy art. 12 ust. 4c i 4d u.s.z.r.i.d.

Jest poza sporem, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – a taką jest niewątpliwie decyzja lokalizacyjna nr [...] – obok innych skutków (m.in. w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz zatwierdzenia podziału nieruchomości), ma również skutek wywłaszczający. Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 4. u.s.z.r.i.d. nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6 u.s.z.r.i.d., stają się z mocy prawa: (1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, (2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych – z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Inaczej natomiast, i już nie tak jednolicie, jak w przypadku prawa własności, przedstawia się wpływ tej decyzji na inne prawa dotyczące nieruchomości zajmowanej pod inwestycję drogową. W świetle art. 12 ust. 4c i 4d u.s.z.r.i.d. z chwilą, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, ustanowione na takiej nieruchomości użytkowanie wieczyste oraz ograniczone prawa rzeczowe wygasają. Natomiast prawa obligacyjne: dzierżawy, najmu lub użyczenia nieruchomości nie wygasają, lecz – jak wynika z art. 19 ust. 2 u.s.z.r.i.d. – decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi jedynie podstawę do wypowiedzenia takiej umowy przez właściwego zarządcę drogi.

Podobny, pozbawiony automatyzmu, skutek wywiera decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej względem trwałego zarządu ustanowionego na zajmowanej nieruchomości. Uostatecznienie się tej decyzji nie skutkuje bowiem wygaśnięciem trwałego zarządu z mocy prawa, a jedynie otwiera możliwość jego wygaszenia przez właściwy organ poprzez wydanie decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu. Wynika to wprost z art. 19 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.z.r.i.d., zgodnie z którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do wydania przez wojewodę albo starostę decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu ustanowionego na nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy, stanowiącej własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków, gdy trwały zarząd jest ustanowiony na rzecz właściwego zarządcy drogi albo samorządowej jednostki organizacyjnej. Z treści cytowanego przepisu nie wynika, iżby wskazana w nim decyzja miała charakter deklaratoryjny, potwierdzający uprzednie wygaśnięcie trwałego zarządu. Przeciwnie, już samo użycie określenia "decyzja «o wygaśnięciu» trwałego zarządu" (zamiast np. "decyzja «stwierdzająca / potwierdzająca» wygaśnięcie trwałego zarządu") wyraźnie wskazuje na konstytutywny charakter takiej decyzji. Taki wniosek znajduje też potwierdzenie w art. 46 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym trwały zarząd wygasa z upływem okresu, na który został ustanowiony, albo na skutek wydania decyzji właściwego organu o jego wygaśnięciu. Z treści cytowanego przepisu oraz kolejnych ustępów art. 46 u.g.n. jasno wynika, że wydanie wzmiankowanej w nich "decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu" służy wygaszeniu trwałego zarządu, a nie potwierdzeniu jego wcześniejszego wygaśnięcia. Konstytutywny charakter decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu wydawanej na podstawie art. 19 ust. 1 u.s.z.r.i.d. wynika także z zawartego w zadaniu drugim tego przepisu odesłania do odpowiedniego stosowania art. 17 u.s.z.r.i.d., który reguluje m.in. możliwość nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności – decyzjom deklaratoryjnym takiego rygoru nie nadaje się. Konstytutywny skutek omawianej decyzji bez zastrzeżeń przyjmowany jest również w doktrynie (por.: M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Warszawa 2010, art. 19, Nb 1; F.M. Elżanowski [w:] P. Antoniak i in., Przygotowanie i realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Warszawa 2012, teza 2 do art. 19).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że – wbrew stanowisku SKO – uostatecznienie się decyzji lokalizacyjnej nr [...], pomimo iż skutkowało utratą własności przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa (i jej nabyciem przez Miasto), nie spowodowało wygaśnięcia ex lege trwałego zarządu ustanowionego na rzecz [...]PN.

Przyjęciu takiego wniosku nie sprzeciwiają się względy konstrukcyjne (wzgląd na "czystość" konstrukcji prawnej trwałego zarządu), a w szczególności treść przepisu art. 43 ust. 5 u.g.n., w myśl którego nieruchomości stanowiące przedmiot własności lub przedmiot użytkowania wieczystego Skarbu Państwa oddaje się w trwały zarząd państwowej jednostce organizacyjnej, a nieruchomości stanowiące przedmiot własności lub przedmiot użytkowania wieczystego jednostki samorządu terytorialnego – odpowiedniej samorządowej jednostce organizacyjnej, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Wprawdzie z brzmienia cytowanego przepisu wynika zasada ustanawiania trwałego zarządu wewnątrz własnej struktury – tj. na rzecz jednostek organizacyjnych tego właśnie podmiotu (Skarbu Państwa albo odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego), który jest właścicielem nieruchomości "obciążanej" zarządem – ale już sam przywołany art. 43 ust. 5 u.g.n. zawiera in fine wyraźne zastrzeżenie dopuszczające odstępstwa od tej zasady ("chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej"). Cytowane zastrzeżenie zostało dodane do art. 43 ust. 5 przez art. 1 pkt 16 lit. c ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218). W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wskazano, że wyjątki od reguły określonej w art. 43 ust. 5 in principio u.g.n. "dotyczą w szczególności gruntów Skarbu Państwa pokrytych wodami, którymi gospodarują m.in. samorządowe jednostki organizacyjne, wykonując zadanie z zakresu administracji rządowej, jak również gruntów zajętych pod drogi publiczne w miastach na prawach powiatu – zgodnie z obowiązującymi przepisami w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest bowiem prezydent miasta." (zob. druk nr 1468 Sejmu RP V kadencji). Kolejnym przykładem unormowania przewidującym odstępstwo od omawianej reguły jest przepis art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2012 r. poz. 1187 z późn. zm.), który dopuszcza ustanawianie zarządu na nieruchomościach państwowych na rzecz jednostek organizacyjnych samorządu województwa (realizujących zadania związane z melioracjami wodnymi).

Zatem w świetle art. 43 ust. 5 u.g.n. oraz przywołanych wyżej przykładów legislacyjnych za wyjątkową, ale w pełni akceptowaną przez ustawodawcę, należy uznać sytuację, gdy samorządowej jednostce organizacyjnej przysługuje trwały zarząd na nieruchomości Skarbu Państwa i odwrotnie – gdy na nieruchomości samorządowej istnieje trwały zarząd ustanowiony na rzecz państwowej jednostki organizacyjnej.

Skoro tak, to nie sposób przyjąć, że sam fakt, iż z dniem uostatecznienia się decyzji lokalizacyjnej nr [...] ([...] sierpnia 2010 r.) własność przedmiotowej nieruchomości (działki nr 759/1) nabyło Miasto, skutkował wygaśnięciem trwałego zarządu ustanowionego na rzecz WPN jako państwowej jednostki organizacyjnej. Tym bardziej, że byłoby to wbrew jasnej dyspozycji art. 19 ust. 1 u.s.z.r.i.d.

W analizowanej kwestii Sąd podziela stanowisko Skarżącego, że trwały zarząd ustanowiony na przedmiotowej nieruchomości na rzecz WPN wygasł z mocy prawa z dniem 01 stycznia 2012 r., w związku z wejściem w życie ustawy zmieniającej u.o.p., której art. 7 ust. 1 stanowił, że z tym dniem:

1) parki narodowe będące państwowymi osobami prawnymi nabywają z mocy prawa prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oddanych dotychczas w trwały zarząd parków narodowych będących państwowymi jednostkami budżetowymi oraz własność położonych na tych nieruchomościach budynków i innych urządzeń oraz lokali;

2) decyzje o ustanowieniu trwałego zarządu na rzecz parków narodowych będących państwowymi jednostkami budżetowymi wygasają z mocy prawa.

Należy jednak zauważyć, że – inaczej niż przyjmuje to Skarżący – cytowany przepis nie przewidywał "przekształcenia się" trwałego zarządu w prawo użytkowania wieczystego, lecz statuował dwa odrębne (acz chronologicznie i funkcjonalnie powiązane – o czym niżej) zdarzenia prawne w odniesieniu do poszczególnych nieruchomości zarządzanych dotychczas przez parki narodowe, tj.: (i) wygaśnięcie z mocy prawa decyzji o ustanowieniu na nieruchomości trwałego zarządu na rzecz parku narodowego (będącego do dnia 31 grudnia 2011 r. państwową jednostką organizacyjną (jednostką budżetową) w rozumieniu art. 4 pkt 10 u.g.n.); a także (ii) powstanie i nabycie przez park narodowy (który na mocy art. 5 zm.u.o.p. z dniem 01 stycznia 2012 r. stał się państwową osobą prawną) prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oraz prawa własności położonych na niej budynków i innych urządzeń oraz lokali.

Wspomniane wyżej powiązanie pomiędzy obu zdarzeniami prawnymi miało jednak, w ocenie Sądu, charakter wyłącznie jednokierunkowy, w tym sensie, że powstanie prawa użytkowania wieczystego (art. 7 ust. 1 pkt 1 zm.u.o.p.) było uwarunkowane uprzednim istnieniem na danej nieruchomości trwałego zarządu ustanowionego na rzecz parku, ale już nie odwrotnie – wygaśnięcie trwałego zarządu (art. 7 ust. 1 pkt 2 zm.u.o.p.) nie było uzależnione od powstania (nabycia) przez park użytkowania wieczystego. Wygaśnięcie decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 zm.u.o.p. stanowiło bowiem konieczne następstwo opisanej wyżej zmiany formy prawnej parku narodowego, gdyż w świetle art. 43 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 10 u.g.n. nie jest możliwe, aby trwały zarząd przysługiwał jednostce posiadającej osobowość prawną (tu: państwowej osobie prawnej, jaką z dniem 01 stycznia 2012 r. stał się park narodowy). Wobec tego, w ocenie Sądu, na tle art. 7 ust. 1 zm.u.o.p. teoretycznie możliwa była wyjątkowa sytuacja, w której, z uwagi na szczególne okoliczności, z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej u.o.p. doszło do wygaśnięcia decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu na rzecz parku narodowego na konkretnej nieruchomości, a nie powstało w to miejsce i nie zostało nabyte przez park prawo użytkowania wieczystego tej nieruchomości.

Z taką sytuacją mogliśmy mieć do czynienia właśnie w przypadku przedmiotowej nieruchomości (działki nr 759/1), a to z uwagi na wynikający z ostatecznej decyzji lokalizacyjnej nr [...] szczególny charakter tej nieruchomości – jako nieruchomości drogowej (drogi gminnej), która w świetle art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.) stanowi, co do zasady, rzecz publiczną wyłączoną z obrotu cywilnoprawnego (por. postanowienie SN z 10.04.2013 r., IV CSK 514/12, LEX nr 1331351). Sąd celowo użył wyżej trybu warunkowego, gdyż wiążące przesądzenie tej kwestii wykracza poza ramy niniejszej sprawy. Odnośnie do tego, czy WPN nabyło z dniem 01 stycznia 2012 r. prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 zm.u.o.p., powinien w pierwszej kolejności wypowiedzieć się Wojewoda, który zgodnie z art. 7 ust. 2 zm.u.o.p jest właściwy do potwierdzania nabycia praw, o których mowa w ust. 1 pkt 1, w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej u.o.p. Jego orzeczenie podlega zaś ewentualnej kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej. Dlatego jedynie na marginesie godzi się zasygnalizować pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 13 października 2006 r. (III CZP 72/06; OSNC 2006, nr 7, poz. 85), w myśl którego rzecz wyłączona z obrotu – a taką jest niewątpliwie, jak to już wyżej wskazano, nieruchomość przeznaczona pod drogę publiczną – nie może być przedmiotem przeniesienia własności ani ustanowienia użytkowania wieczystego; nie może zatem w odniesieniu do takiej rzeczy powstać roszczenie o ustanowienie tego prawa na rzecz osoby niebędącej podmiotem publicznym.

Wracając do głównego wątku rozważań należy stwierdzić, że wydanie przez Starostę decyzji o "wygaszeniu prawa trwałego zarządu" [...] Parkowi Narodowemu w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości w sytuacji, gdy zarząd ten wygasł (verba legis: wygasła decyzja ustanawiająca trwały zarząd – art. 7 pkt 2 zm.u.o.p.) ponad rok wcześniej z mocy prawa, oznacza, że decyzja Starosty obarczona jest wadą nieważności, jako wydana bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a. Trafnie podnosi się w doktrynie, że kryterium pozwalającym wskazać przypadki braku podstawy prawnej w powyższym rozumieniu – tj. braku rzeczywistego, w odróżnieniu np. od tylko formalnego braku przytoczenia właściwej (istniejącej) podstawy prawnej – jest brak możliwości wydania przez organ prowadzący postępowanie jakiejkolwiek decyzji merytorycznej (opartej na przepisach prawa materialnego lub procesowego), a jedyną dopuszczalną jest decyzja o umorzeniu postępowania (zob. E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2013, s. 174). W szczególności "brak podstawy prawnej" zachodzi w sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – przy wydawaniu decyzji administracyjnej oparto się na przepisach materialnych odnoszących się do stanów faktycznych zupełnie odmiennych od tych, które występują w danej sprawie (por. wyrok WSA z 30.01.2007 r., VII SA/Wa 1818/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

Utrzymanie w mocy obarczonej wadą nieważności decyzji Starosty przez SKO spowodowało, że także zaskarżona decyzja organu II instancji dotknięta jest wadą nieważności, jako rażąco naruszająca prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. (por. wyroki NSA: z 28.06.1999 r., IV SA 1051/97, LEX nr 47905; z 12.04.2000 r., II SA/Gd 1089/98, CBOSA; z 18.04.2000 r., II SA/Gd 954/98, LEX nr 44072).

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność obu wydanych w sprawie decyzji (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu w kwocie 200 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji uwzględni powyższe uwagi i oceny prawne, i w konsekwencji rozważy zasadność umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.