Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 sierpnia 2020 r. sprawy ze sprzeciwu Syndyka Masy Upadłości "A" w J. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala sprzeciw.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (dalej PINB) decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie 67 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm. – dalej p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej k.p.a.) nakazał właścicielom obiektu: Syndykowi Masy Upadłości "A" sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w J., spółce "B" S.A. we W. oraz M.S. rozbiórkę nieużytkowanej, nienadającej się do remontu i odbudowy kładki (estakady dla dawnego rurociągu przesyłowego) wraz ze wszystkim jej podporami, aż do poziomu terenu, usytuowanej nad rzeką O. w km [...] przy ul. [...] w R. i dzielnicy P. (na działkach nr 1, 2 k.m. [...] obręb P., 3 i 4 k.m. [...] obręb R.) i uporządkowanie terenu. Nakaz rozbiórki poszczególnych ustrojów konstrukcyjno-budowlanych obiektu budowlanego powinien zostać wykonany przez strony postępowania: 1) rozbiórka rury stalowej - głównego dźwigara nośnego, stalowych konstrukcji wsporczych, stalowych pomostów komunikacyjnych, balustrad, tarcz oporowych, cięgien stalowych do haków łączących cięgna z pylonem stalowym - przez Syndyka j.w.; 2) rozbiórka podpory skrajnej od ul. [...] posadowionej w gruncie na działce nr 4 - przyczółka żelbetowego z łożyskami podporowymi osadzonymi w podporze w sposób trwały, niemożliwych do demontażu przez odkręcenie, usunięcie nitów lub klinów lub odspawanie - przez M.S.; 3) rozbiórka podpory pośredniej posadowionej w gruncie na działce nr 3 - filara żelbetowego, połączonego z nim pylonu stalowego dwusłupowego wraz z hakami łączącymi pylon z cięgnami oraz podpory skrajnej od dzielnicy P. – przez "B" S.A.

Odwołanie od ww. decyzji złożył przez pełnomocnika Syndyk Masy Upadłości "A" sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej. Decyzji organu I instancji zarzucił naruszenie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 67 ust. 1 p.b., poprzez przyjęcie, że stroną w toczącym się postępowaniu jest Syndyk, choć nie posiada on tytułu prawnego do nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją oraz naruszenie art. 6, 7 i 77 k.p.a. w zakresie oceny zgromadzonego materiału dowodowego.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w Katowicach (dalej WINB) decyzją z dnia [...]r., nr [...], uchylił decyzję organu I instancji w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 138 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu podano m. in. że kładka wraz z rurociągiem jest obiektem budowlanym, który jest nieużytkowany, w złym stanie technicznym oraz nie nadaje się do remontu lub odbudowy. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji nie podjął czynności wyjaśniających w sposób wyczerpujący, nie ustalił jednoznacznie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności nie ustalił w sposób prawidłowy stron postępowania, na które należało nałożyć obowiązek rozbiórki przedmiotowej kładki, czym dopuścił się naruszenia art. 7, 77, 107 k.p.a. Ponadto organ powinien nałożyć obowiązek rozbiórki solidarnie na strony, w zakresie obejmującym całą przedmiotową kładkę wraz z rurociągiem, gdyż rozbiórka obiektu o tak dużych rozmiarach musi być wykonywana w jednym czasie i obejmować całość, a nie jej poszczególne elementy konstrukcyjne. W przeciwnym razie mogłaby nastąpić katastrofa budowlana, która mogłaby również spowodować wezbranie rzeki O., w przypadku gdyby przedmiotowa kładka w sposób niekontrolowany wpadła w całości do rzeki. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie mógł zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylić decyzji organu I instancji i wydać rozstrzygnięcia reformatoryjnego, bowiem stanowiłoby to naruszenie art. 15 k.p.a. Po drugie, ze względu na fakt, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a niezbędny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, konieczne było zastosowanie regulacji zawartej w art. 138 § 2 k.p.a. Przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy, w świetle stwierdzonych uchybień proceduralnych w postępowaniu przed organem I instancji, skutkujących niewyjaśnieniem całokształtu okoliczności istotnych w sprawie, naruszyłoby dwuinstancyjność postępowania.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł przez pełnomocnika Syndyk Masy Upadłości "A" sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji dawał podstawę do wydania decyzji co do istoty sprawy, w tym poprzez umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego wobec strony skarżącej;

2) naruszenie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 67 ust. 1 p.b. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że stroną w postępowaniu w sprawie stanu utrzymania obiektu budowlanego jest Syndyk, choć nie posiada on tytułu prawnego do nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją;

3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 6, art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej w zakresie ustalenia stron postępowania w sprawie stanu utrzymania obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu podniesiono m. in., że art. 138 §2 k.p.a. wymaga, by organ odwoławczy wykazał w sposób przekonujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W rozpoznawanej sprawie organ wymaganiom tym nie sprostał, bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał jedynie, że organ I instancji powinien nałożyć obowiązek rozbiórki solidarnie na wskazane tam podmioty, w tym "A" sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej, w zakresie obejmującym całą przedmiotową kładkę wraz z rurociągiem, gdyż rozbiórka przedmiotowego obiektu o tak dużych rozmiarach musi być wykonywana w jednym czasie i obejmować całą kładkę, a nie jej poszczególne elementy konstrukcyjne. Organ jednak nie wyjaśnił, w jaki sposób miałaby być wykonana taka decyzja. Trudno bowiem nakazać któremukolwiek z wymienionych w sentencji podmiotów koordynację prac budowlanych. Syndyk nie prowadzi przedsiębiorstwa, a jego działania nakierowane są na realizację celów postępowania upadłościowego – zaspokojenia roszczeń wierzycieli. "A" sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej w J. nie nabyła skutecznie przedmiotowej kładki. Syndyk nie mógł przenieść na drugą osobę więcej praw, aniżeli sam posiada. W konsekwencji kładka nie została objęta spisem inwentarza. Z ostrożności procesowej organ powinien skierować pozew o ustalenie, kto jest właścicielem, zawieszając postępowanie w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Syndyk nie jest stroną niniejszego postępowania, ponieważ nie jest właścicielem nieruchomości, których dotyczy decyzja. W skład masy upadłości nie wchodzi prawo użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu położonego w R.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 p.p.s.a.).

W uzasadnieniu do wprowadzonych zmian czytamy m. in., że rozwiązanie przewidziane w art. 64a-64e p.p.s.a. wprowadza szybszy i mniej skomplikowany od procedury skargowej tryb zaskarżania, celem likwidowania przejawów przewlekłości postępowania. Powinno to przyczynić się do zmniejszenia liczby rozstrzygnięć kasatoryjnych, wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie. Sprzeciw powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego, merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy.

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.

Punktem wyjścia i wyłączną podstawą oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia musi być zatem treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

W tym kontekście należy przypomnieć, że obecne brzmienie art. 138 §2 k.p.a. obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia projektu ówczesnej ustawy nowelizującej wynikało, iż celem tej zmiany było przede wszystkim zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnych (stanowiących wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy), gdyż poprzednia redakcja przepisu wydawała się zbyt szeroka i w niej należało upatrywać głównej przyczyny nazbyt częstego wykorzystywania przepisu w praktyce, czemu nie była w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny. W założeniu ustawodawcy wprowadzona zmiana miała ograniczyć możliwość podejmowania decyzji kasacyjnych jedynie do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. A. Golęba, Komentarz do art. 138 k.p.a.; w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. LEX-el., teza 17).

Dokonując analizy treści omawianego przepisu NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12, zwrócił uwagę, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Z kolei w wyroku NSA z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. II OSK 261/15, zwraca się uwagę, że "Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. (...) Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty".

Ma zatem rację WINB, że punktem wyjścia w niniejszej sprawie jest wyjaśnienie wątpliwości co do stanu faktycznego. Wydanie decyzji kasatoryjnej podyktowane jest koniecznością konwalidowania uchybienia organu I instancji, polegającego na niedokładnym ustaleniu istotnych dla sprawy okoliczności.

Strona skarżąca wskazuje, że nie powinna być stroną postępowania administracyjnego, gdyż nie posiada prawa do nieruchomości. Należy zwrócić uwagę, że choć organ II instancji wymienia Stronę sprzeciwiającą się, jako podmiot, który winien być wzięty pod uwagę w rozstrzygnięciu, to jednak w innym miejscu pisze, że PINB: "(...) nie ustalił w sposób prawidłowy stron niniejszego postępowania na które należało nałożyć obowiązek rozbiórki przedmiotowej kładki" (s. 9 decyzji). Na tej podstawie WINB zauważa, że kontrolowany organ nie podjął "(...) odpowiednich czynności wyjaśniających w sposób wyczerpujący i jednoznaczny (...)" (s. 9 decyzji).

W tym przypadku organ I instancji winien poczynić pełne, jednoznaczne i prawidłowe ustalenia faktyczne, także co do własności nieruchomości i obiektu podlegającego rozbiórce. Oczywistym jest, że skoro wskazuje się w decyzji WINB na niewystarczające ustalenia faktyczne, w tym co do stron postępowania, to tym samym organ ten nie mógł jednoznacznie przesądzić treści przyszłej decyzji PINB. Wnoszący sprzeciw zatem swoje argumenty merytoryczne będzie mógł kierować do organów. W pierwszej kolejności wymagane więc będzie ustalenie stron, a w dalszej – nałożenie na nie obowiązku w taki sposób, aby przeprowadzić całe przedsięwzięcie skutecznie i bezpiecznie.

Sąd z kolei wypowiada się jedynie co do zasadności zastosowania art. 138 §2 k.p.a., przez co nie może odnosić się merytorycznie w zakresie podnoszonym w skardze (zob. art. 64e p.p.s.a.), ani tym bardziej czynić ustaleń za organy. Te kwestie będą podlegały weryfikacji na kolejnych etapach sprawy, po przeprowadzeniu kompletnego postępowania dowodowego. Jest tak, gdyż w postępowaniu w przedmiocie sprzeciwu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3). Stąd czynienie jakichkolwiek merytorycznych ocen i związanie nimi na przyszłość (art. 153 p.p.s.a.) mogłoby naruszyć prawa pozostałych stron, które w niniejszym postępowaniu sądowym z woli ustawodawcy nie uczestniczą. Byłoby to naruszenie ich prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz standardów unijnych, związanych z funkcjonowaniem państwa prawa.

Kwestie merytoryczne będą przedmiotem oceny prawnej organów w toku dalszego postępowania i po jego zakończeniu ewentualnie staną się przedmiotem kontroli przez WSA, w razie wniesienia skargi. Obecnie Sąd nie może przesądzać treści rozstrzygnięcia organu.

Postępowanie dowodowe winno być przeprowadzone wszechstronnie i wnikliwie (art. 7 i 12 § 1 k.p.a.), przy zastosowaniu wszelkich dostępnych środków dowodowych, pozwalających ustalić stan faktyczny oraz prawny (także krąg stron postępowania).

Nie doszło zatem do naruszenia art. 138 §2 k.p.a., przez co sprzeciw podlegał oddaleniu w trybie art. 151a §2 p.p.s.a.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.