V SA/Wa 3200/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-12-19	
Data wpływu	2016-12-06	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Andrzej Kania /sprawozdawca/
Dorota Mydłowska /przewodniczący/
Mirosława Pindelska	
Symbol z opisem	6559	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	I GSK 2103/18	
Skarżony organ	Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1369; art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a), art. 135, art. 200 oraz art. 205 par. 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Protokolant - st. ref. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w miejscowości [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji stwierdzającej wydanie decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] marca 2016 r., nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w miejscowości [...] kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Grupy Producentów Owoców i Warzyw "R." Sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej "Grupa", lub "Skarżąca") jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2016 r. nr [...] uchylająca w całości decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

W dniu 16 listopada 2009 r. Grupa złożyła wniosek o wydanie decyzji w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania tej grupy za organizację producentów owoców i warzyw.

Następnie w dniu [...] grudnia 2009 r. Marszałek Województwa [...] wydał decyzję nr [...], którą dokonał wstępnego uznania Grupy w grupie produktów "owoce" i grupie produktów "warzywa" i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania grupy za organizację producentów owoców i warzyw, realizowanego od dnia 1 stycznia 2010 r. do dnia 31 grudnia 2014 r., w okresach półrocznych.

Zawiadomieniem z dnia 31 grudnia 2015 r. Prezes ARR wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Marszałka, a następnie decyzją z dnia [...] marca 2016 r. organ ten stwierdził, że przedmiotowa decyzja Marszałka została wydana z naruszeniem prawa. Uzasadniając rozstrzygnięcie o takiej treści Prezes ARR stwierdził, że decyzja z dnia [...] grudnia 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności, tj. z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 193 rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych (Dz. Urz. L 299 z 27.11.2007 r., str. 1), poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji przesłanek uzasadniających jej rozstrzygnięcie, zaniechanie przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych dla ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia istoty sprawy, brak ustalenia wszystkich istotnych przepisów znajdujących zastosowanie do oceny wniosku, a także brak uprzedniego sprawdzenia czy Strona ubiegając się o wydanie decyzji nie stworzyła sztucznych warunków celem uzyskania korzyści majątkowej. Jednak z uwagi na fakt, że zaistniały nieodwracalne skutki prawne w wyniku wydania ww. decyzji Marszałka, organ I instancji zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a. ograniczył się do stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa.

Po rozpoznaniu odwołania Grupy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2016 r. uchylił w całości ww. decyzję Prezesa ARR i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tej decyzji Minister zgodził się z argumentacją organu I instancji dotyczącą rażącego naruszenia przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. podkreślając, że Marszałek nie wykazał się aktywną postawą przy poszukiwaniu dowodów na potwierdzenie określonych faktów niezbędnych do wyjaśnienia istoty sprawy. Przykładowo nie zwracał się do Strony o uzupełnienie dokumentacji złożonej przez nią wraz z wnioskiem o wstępne uznanie o obligatoryjne dokumenty, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu oraz rynku suszu paszowego (Dz. U. z 2008 r., nr 11, poz. 70, z późn. zm.) lub sam nie wymagał okazania i załączenia takich dokumentów podczas kontroli na miejscu. Na Marszałku spoczywał szczególny obowiązek sprawdzenia, czy Strona nie stworzyła sztucznych i pozornych warunków w celu uzyskania nieuzasadnionych korzyści majątkowych. Wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. o wstępnym uznaniu grupy Marszałek powinien więc dokonać postępowania dowodowego w sprawie, aby potwierdzić czy członkowie ubiegającej się o wstępne uznanie Grupy są rolnikami, tj. potwierdzić fakt użytkowania przez nich gruntów rolnych i prowadzenia działalności rolniczej, a także prowadzenia przez każdego z członków Grupy uprawy przynajmniej jednego produktu z sektora owoców i warzyw w sezonie poprzedzającym złożenie wniosku.

Organ odwoławczy wskazał następnie, że decyzja Marszałka o wstępnym uznaniu grupy producentów owoców i warzyw nie rozstrzygała kwestii pomocy finansowej dla grupy, a sprawa pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw była przedmiotem odrębnych postępowań przed innym organem. Zatem w ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie brak jest wyraźnych przesłanek do stwierdzenia rażącego naruszenia w przedmiotowej decyzji Marszałka art. 193 rozporządzenia 1234/2007. Ta okoliczność nie była jednak powodem uchylenia decyzji organu I instancji.

Za uchyleniem tej decyzji przemawiało natomiast błędne uznanie przez Prezesa ARR, że decyzja Marszałka spowodowała nieodwracalne skutki prawne, uniemożliwiające usuniecie jej z obiegu prawnego. Organ odwoławczy wskazał w tej kwestii, że katalog spraw wymienionych w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu (Dz. U. z 2016 r., poz. 58), w zakresie których dyrektor oddziału terenowego Agencji Rynku Rolnego jest uprawniony do wydawania decyzji, ma charakter otwarty. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy, organ ten wydaje decyzje również w sprawach innych niż wymienione wprost w pkt 1-4, dotyczących rynków owoców i warzyw. Przepis ten może zatem stanowić podstawę wydania decyzji w sprawach wprost niewymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy, o której mowa, a określonych w przepisach UE.

W uzasadnieniu decyzji Prezesa ARR kwestia możliwości zastosowania tego rozwiązania prawnego została jednak pominięta, chociaż jak wynika z przytoczonych regulacji krajowe przepisy bezsprzecznie zawierają normę uprawniającą obecnie dyrektora oddziału terenowego ARR do orzekania w przedmiocie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw, po uprzednim stwierdzeniu nieważności decyzji w tej sprawie.

Podsumowując Minister wskazał, że Prezes ARR, pomimo, że w trakcie postępowania dowodowego udowodnił szereg uchybień w postępowaniu Marszałka w sprawie spełnienia przez Stronę warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, to jednak naruszył przepis art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że z uwagi na brak podstaw prawnych do orzekania obecnie w kwestii wstępnego uznawania grup, decyzja Marszałka z dnia [...] grudnia 2009 r. wywołała nieodwracalny skutek prawny.

W skardze na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Skarżąca wniosła o jej uchylenie podnosząc zarzuty naruszenia:

- art. 138 § 2 k.p.a. polegające na uchyleniu przez organ odwoławczy decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia pomimo, że nie zaistniały ku temu żadne przesłanki określone w tym przepisie;

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na tym, iż organ odwoławczy nie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka z dnia [...] grudnia 2009 r., w sytuacji gdy ww. decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na uznaniu przez organ odwoławczy, iż decyzja Marszałka z dnia [...] grudnia 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

- art. 156 § 2 k.p.a. polegające na uznaniu przez organ odwoławczy, iż decyzja Marszałka z dnia [...] grudnia 2009 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych;

- art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu w zw. z art. 11 w zw. z art. 14 ust. 3 oraz 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1419) polegające na uznaniu, iż w obecnie obowiązujących przepisach prawa jest organ, tj. Dyrektor Terenowego Oddziału Agencji Rynku Rolnego, posiadający kompetencje do wydania decyzji w przedmiocie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw za organizację i zatwierdzenie planu dochodzenia do uznania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 12 grudnia 2016 r. Skarżąca podtrzymała zarzuty podniesione w skardze, a ponadto zarzuciła Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi:

- naruszenie przepisów postępowania, tj. błędnego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania z powodu naruszenia przez ten organ art. 156 § 2 k.p.a., pomimo że:

art. 156 § 2 k.p.a. jest przepisem prawa materialnego i jego naruszenie nie może stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.;

podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. może być jedynie naruszenie przepisów postępowania powodujące niewyjaśnienie podstawowych okoliczności faktycznych, a nie błędne zastosowanie przepisów prawa materialnego;

- naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci błędnego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie za organem I instancji, że decyzja Marszałka z dnia [...] grudnia 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, pomimo że ww. decyzja nie narusza w sposób rażący przepisów procesowych, czy też materialnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz postępowania poprzedzającego jej wydanie, Sąd uznał, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji nie wykazały bowiem, że decyzja Marszałka z dnia [...] grudnia 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Na wstępie wskazać należy, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a. i postępowanie, w którym badaniu podlegają ściśle określone przesłanki nieważności, nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym. W postępowaniu nadzwyczajnym nie bada się powtórnie sprawy merytorycznie, w tym nie przeprowadza dowodów i nie czyni w oparciu o nie ustaleń, stanowiących podstawę rozstrzygania o istocie sprawy administracyjnej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzja jest obarczona wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2013 r., I OSK 1822/11 - zamieszczony na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA).

Przedmiotem postępowania zwykłego jest sprawa administracyjna materialna, zaś przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest sprawa administracyjna procesowa (zob. B. Adamiak: "Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej" - Państwo i Prawo z 2001 r., nr 8, str. 29 i n.). Niewątpliwie sprawy prowadzone w trybie nadzwyczajnym i wydawane w ich następstwie rozstrzygnięcia są bezpośrednio powiązane ze sprawą materialną, ponieważ przesądzają o obowiązywaniu w obiegu prawnym decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną materialną, po jej uprzedniej analizie pod kątem zaistnienia jednej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie mniej jednak, wadliwości, dotyczące ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego, mogą być usuwane jedynie w postępowaniu zwykłym odwoławczym, a nie w trybie nadzwyczajnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 172/13 - zam. w CBOSA).

Uwagi powyższe odnoszą się w szczególności do przesłanki rażącego naruszenia prawa. Wprawdzie możliwe jest oparcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na rażącym naruszeniu przepisów prawa procesowego, tym niemniej – jak trafnie wskazuje M. Jaśkowska w komentarzu do art. 156 k.p.a, LEX – przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo. Dotyczy to sytuacji, gdy naruszenie przepisów prawa powoduje podważenie układu podmiotowego postępowania przez brak bytu prawnego strony tego postępowania (np. prowadzenie postępowania wobec strony pozbawionej zdolności do czynności prawnych czy naruszenie takich przepisów, które nakazują podjęcie czynności procesowych przez organ, bez prawa dokonywania ich oceny).

Podkreślić w tym miejscu należy, że skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a., to może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oczywistość naruszenia prawa polega zaś na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Odnosząc tę oczywistość do przesłanki rażącego naruszenia prawa (będącej podstawą wydania decyzji przez Prezesa ARR i Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w rozpoznawanej sprawie), wskazać trzeba, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego, chodzi przy tym o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

W rozpoznawanej sprawie w uzasadnieniach zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezesa ARR powołano się na zgromadzony przez Marszałka materiał dowodowy oraz na pozytywny wynik kontroli przeprowadzonej w siedzibie Skarżącej w dniu 1 grudnia 2009 r. w związku z wnioskiem o wstępne uznanie grupy producentów owoców i warzyw w grupie produktów "owoce" i grupie produktów "warzywa" i zatwierdzenie jej planu dochodzenia do uznania za organizację producentów. Z uzasadnień tych wynika, że uchybienie Marszałka przy wydawaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. nie polegało na zupełnym nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego lub całkowitym nieodniesieniu się do zgromadzonych dowodów. Marszałek wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. opierając się jedynie na oświadczeniach Skarżącej oraz na pozytywnej opinii Dyrektora [...] OR ARiMR w W. do opracowanego pięcioletniego planu dochodzenia do uznania pomijając dokumenty, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu oraz rynku suszu paszowego. Nie doszło zatem do rażącego naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a Marszałek dopuścił się jedynie zwykłego naruszenia tych przepisów polegającego na wadliwym (niekompletnym) zgromadzeniu materiału dowodowego i wynikającej z tego wadliwej ocenie tego materiału.

Tym samym Sąd nie stwierdził, aby decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów k.p.a. powołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego. Dodać należy, że zarówno Prezes ARR, jak i Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, nie wykazali, że Marszałek wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego. Jedyny taki przepis (art. 193 rozporządzenia 1234/2007), który miał zostać rażąco naruszony przez Marszałka został powołany w decyzji Prezesa ARR, jednak organ odwoławczy trafnie zauważył, że Marszałek nie mógł tego przepisu naruszyć, a tym bardziej naruszyć w stopniu rażącym. Decyzja Marszałka z dnia [...] grudnia 2009 r. dotyczyła bowiem wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw, a nie rozstrzygała w kwestii pomocy finansowej dla grupy, do czego odnosi się ww. przepis. Skoro więc powołany powyżej art. 193 rozporządzenia 1234/2007 nie miał w przedmiotowej sprawie zastosowania, to Marszałek nie mógł go naruszyć.

Podsumowując wskazać należy, że w decyzji Prezesa ARR dokonano zakwalifikowania przypadku zwykłego naruszenia prawa (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) jako naruszenie rażące. Takie działanie organu I instancji podtrzymane przez organ odwoławczy (decyzja Prezesa ARR została uchylona z innych powodów) należy uznać za niedopuszczalne tym bardziej, że skutkiem owej błędnej kwalifikacji było wyłączenie jednej z zasad postępowania administracyjnego, jaką jest powołana na wstępie zasada trwałości decyzji ostatecznych.

Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 powołanej ustawy.