III OSK 6726/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-02-29	
Data wpływu	2021-09-27	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/
Teresa Zyglewska	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	III SAB/Gl 46/21	
Skarżony organ	Wójt Gminy	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634; art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 czerwca 2021 r. sygn. akt III SAB/Gl 46/21 w sprawie ze skargi P.G. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt III SAB/Gl 46/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę P.G. (dalej jako "skarżący") na bezczynność Wójta Gminy [...] (dalej jako "organ" albo "Wójt") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wnioskiem z dnia 23 grudnia 2020 r. skarżący wystąpił do Wójta o udostępnienie informacji publicznej w zakresie podania imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2020 r. otrzymali nagrodę/nagrody, ich wysokości w odniesieniu do każdego nagrodzonego pracownika, informacji jakie osiągnięcia w pracy stanowiły podstawę przyznania nagrody/nagród oraz informacji o łącznej kwocie wypłaconych wszystkich nagród w 2020 r.

Pismem z dnia 7 stycznia 2021 r. organ przedłużył termin do udzielenia informacji do dnia 18 stycznia 2021 r., z uwagi na braki kadrowe związane z wystąpieniem epidemii i przyjęty w urzędzie zdalny tryb pracy.

Następnie pismem z dnia 18 stycznia 2021 r. organ podał skarżącemu łączną kwotę wypłaconych wszystkich nagród w 2020 r. oraz wysokość nagród pracowników Urzędu Gminy [...] pełniących funkcję publiczną, którzy są zobowiązani do składania oświadczeń majątkowych, zgodnie z art. 24h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, tj. Zastępcy Wójta, Sekretarza Gminy, Skarbnika oraz Kierownik Referatu Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska. W odniesieniu do wszystkich innych osób pracujących w Urzędzie organ wskazał, że wnioskowane informacje podlegają ochronie, gdyż kwoty nagród poszczególnych pracowników Urzędu, nie są informacjami podlegającymi udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a wysokość nagrody stanowi dobro osobiste człowieka, którego ochronę gwarantują przepisy ustawy - Kodeks cywilny oraz przepisy RODO. Organ poinformował też, że nagrody zostały przyznane zgodnie z Zarządzeniem Wójta Gminy nr 142/2012 w sprawie zmiany regulaminu wynagradzania pracowników Urzędu Gminy oraz wskazał przesłanki uzasadniające przyznanie nagrody a wynikające z tego zarządzenia. Poinformował też, że imienny wykaz ww. pracowników znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy w zakładce "Urząd Gminy" - "Dane podstawowe" oraz w zakładce "Inne"- "Oświadczenia majątkowe".

Pismem z dnia 18 stycznia 2021 r. skarżący wezwał organ o uzupełnienie informacji o wszystkie osoby pełniące funkcje publiczne, a nie tylko osoby, które zobowiązane są do składania oświadczeń majątkowych. Powołując się na orzecznictwo i doktrynę, stwierdził, że organ ma obowiązek udzielenia mu wnioskowanych informacji, ponadto pismem z dnia 19 września 2019 r. organ udostępnił mu takie informacje odnośnie 24 osób pełniących funkcję publiczną z podaniem imion i nazwisk oraz kwot otrzymanych nagród.

W odpowiedzi z dnia 9 lutego 2021 r. organ poinformował pisemnie skarżącego, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 18 stycznia 2021 r.

Skarżący pismem z dnia 9 lutego 2021 r. wywiódł skargę na bezczynność Wójta w udostępnieniu informacji publicznej skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 61 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), dalej jako: "u.d.i.p.", poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z treścią wniosku, wnosząc o zobowiązanie organu do wykonania wniosku.

W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że po ponownej szczegółowej analizie zakresu obowiązków poszczególnych pracowników Urzędu Gminy [...] dokonanej w związku z ustaleniem nowego Regulaminu organizacyjnego (zarządzenie z dnia 8 września 2020 r. nr 125/2020) stwierdzono, że pracownicy urzędu, poza osobami zobowiązanymi do składania oświadczeń majątkowych, nie pełnią funkcji publicznych w Urzędzie, gdyż nie posiadają kompetencji o charakterze decyzyjnym ani uprawnień do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania nim czy wykonywania zadań z zakresu spraw publicznych. Wprawdzie część pracowników zajmuje się prowadzeniem postępowań administracyjnych i egzekucyjnych oraz przygotowywaniem stosownych decyzji, pism czy porozumień jednakże wobec braku stosownych upoważnień do załatwiania spraw w imieniu Wójta czynności te należy traktować jako usługowe. Przygotowywane na stanowiskach pracy dokumenty należy traktować jako projekty albowiem ostateczną decyzję podejmuje wyłącznie Wójt lub osoby działające z jego upoważnienia, to jest osoby zobowiązane do składania oświadczeń majątkowych. Pracownicy Urzędu, poza pracownikami zobowiązanymi do składania oświadczeń majątkowych nie posiadają kompetencji do kształtowania sytuacji prawnej innych osób. Tym samym nie mogą być kwalifikowani jako "osoby pełniące funkcje publiczne".

Ponadto organ wskazał, że skarżący niewątpliwie nadużywa prawa podmiotowego w postaci dostępu do informacji publicznej. Organ zwrócił uwagę, że informacja publiczna powinna stwarzać realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Tymczasem motywacją skarżącego nie jest uzyskanie wiedzy o działaniach organów władzy i osób wykonujących funkcje publiczna, a wywoływanie "sensacji". Skarżący pozyskane informacje wykorzystuje komercyjnie w ramach prowadzonej działalności gospodarczej przez zarządzaną przez niego spółkę prawa handlowego, której jest także większościowym współwłaścicielem - skarżący umieszcza na portalach internetowych prowadzonych przez spółkę "artykuły prasowe" w oparciu o udzielone informacje publiczne.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2029 r., poz. 2325), dalej jako "P.p.s.a.", Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ w ustawowym terminie (po przedłużeniu terminu do udzielenia informacji publicznej) pismem z dnia 18 stycznia 2020 r. informacji udzielił w ten sposób, iż podał informacje co do wysokości nagród osób pełniących funkcję publiczną tj. Zastępcy Wójta, Sekretarza Gminy, Skarbnika oraz Kierownik Referatu Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska. W odniesieniu do wszystkich innych osób pracujących w Urzędzie organ wskazał, że wnioskowane informacje podlegają ochronie, gdyż kwoty nagród poszczególnych pracowników Urzędu, nie są informacjami podlegającymi udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podał też łączną kwotę nagród wypłaconych pracownikom oraz wskazał Zarządzenie stanowiące podstawę wypłacania nagród. Spór, w sprawie koncentruje się wokół oceny, czy organ w załatwieniu wniosku skarżącego skierowanego w trybie dostępu do informacji publicznej prawidłowo procedował, a w efekcie w sposób przewidziany prawem załatwił żądanie skarżącego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji spornym jest ustalenie co do tego jaki jest zakres pojęcia "informacja publiczna", tj. jakie informacje podlegają ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej i spornym jest ustalenie w jakiej sytuacji organ może odmówić udostępnienia informacji publicznej powołując się na uregulowania zawarte w rozporządzeniu ogólnym w zakresie ochrony danych osobowych (RODO). Sąd pierwszej instancji podkreślił, że jest to kolejna skarga strony na bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji publicznej, dotyczącej wysokości przyznanych nagród w odniesieniu do wskazanych imiennie pracowników organu. WSA w Gliwicach wyrokiem z 24 marca 2020 r. (sygn. akt III SAB/Gl 309/19) oddalił skargę skarżącego, wskazując, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu także ze względu na prywatność osoby fizycznej. Sąd w składzie orzekającym w całości podziela stanowisko zawarte we wskazanym wyroku.

Sąd pierwszej instancji wskazał dalej, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Natomiast przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. określa katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych, wśród których są organy władzy publicznej; organy samorządów gospodarczych i zawodowych; podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;(art. 4 ust. 1 pkt 4). Wójt Gminy jako podmiot wymieniony w treści art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. jest niewątpliwie zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na mocy tego przepisu. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że chociaż u.d.i.p. daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku, a co za tym idzie, nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie podlegają ujawnieniu w trybie u.d.i.p. imiona i nazwiska pracowników samorządowych, którzy w 2020 r. otrzymali nagrodę/nagrody oraz wysokość tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacje o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/tych nagród - w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego.

Podzielając stanowisko orzecznictwa co do konieczności zapewnienia społecznej kontroli nad działaniami podmiotów gospodarujących mieniem państwowym, komunalnym przyczyniającej się do budowania wobec nich powszechnego zaufania i eliminowania ewentualnych patologii, Sąd pierwszej instancji zauważył, że o ile ilość środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie (w tym także nagrody) stanowi jawną informację publiczną, o tyle już wynagrodzenia poszczególnych pracowników samorządowych, nie pełniących funkcji publicznych takowego przymiotu jawnego z mocy prawa nie ma. Wysokość wynagrodzenia, składniki nań składające się w przypisanych im konkretnych kwotach, nagrody pracownika nie będącego osobą funkcyjną, nie pełniącego roli piastuna organu, nie stanowią informacji publicznej udostępnianej na tożsamych zasadach co wysokość wynagrodzenia (i jego poszczególne składniki) pracownika pełniącego funkcję publiczną. W ocenie Sądu pierwszej instancji za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto wykonując zadania w podmiotach reprezentujących państwowe osoby prawne albo osobach prawnych samorządu terytorialnego oraz podmiotach reprezentujących inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, jeżeli tylko jego zadania posiadają związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swoich funkcji przez szeroko rozumiane Państwo. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej taka osoba wykonuje funkcję publiczną (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 r.; sygn. akt I OSK 1530/14).

W konsekwencji powyższych uwag Sąd pierwszej instancji uznał, że żądanie skarżącego w części, w jakiej odnosi się do nagród pracowników samorządowych nie pełniących funkcji publicznych nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach. Z całą pewnością udostępnieniu w trybie powoływanej ustawy podlegają natomiast informacje co do ogólnej wysokości wypłaconych nagród w danym roku oraz co do wysokości nagród wypłaconych pracownikom pełniącym w jednostce samorządu terytorialnego rolę piastuna organu. Prawo do uzyskiwania informacji w trybie u.d.i.p. nie jest prawem bezwzględnym, doznając pewnych ograniczeń w zakresie uregulowanym ustawą. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że ustawa ta daje podstawę podmiotowi do odmowy udzielenia odpowiedzi jeżeli udostępnieniu podlegałyby tzw. dane wrażliwe podlegające ochronie z mocy art. 5 ust. 1, ust. 2 i ust. 2a u.d.i.p. Stosownie do tych unormowań prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji podkreślenia wymaga, że w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, która nie jest informacją publiczną, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą. Natomiast w razie stwierdzenia, że informacje, o które wnioskuje strona są co do zasady objęte zakresem wskazanej ustawy, a nie podlegają jednak udostępnieniu ze szczególnych powodów (np. właśnie ze względu na konieczność ochrony życia prywatnego pracowników), organ ma obowiązek wydać odmowną decyzję administracyjną, w której uzasadni szczegółowo, dlaczego odmówił wnioskującemu dostępu do poszczególnych informacji.

W niniejszej sprawie organ postąpił prawidłowo nie wydając decyzji administracyjnej i informując stronę, iż żądanie pozostałych informacji co do kwot nagród wypłaconych pracownikom nie pełniącym funkcji publicznych i osiągnieć jakie legły u ich podstaw nie stanowią informacji publicznej. W tej bowiem sytuacji brak było podstaw do wydania decyzji odmownej albowiem art. 16 ust. 1 u.d.i.p. stanowi iż jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Skoro wniosek skarżącego w tym zakresie nie dotyczył informacji publicznej tym samym brak było podstaw do wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie.

Skoro zatem organ nie pozostawał w bezczynności skargę Sąd pierwszej instancji uznał za bezzasadną. Organ udzielił bowiem skarżącemu odpowiedzi w zakresie podania łącznej kwoty wydatkowanej z funduszu nagród w 2020 r., informacji o kwotach nagród wypłaconych pracownikom pełniącym funkcję publiczną w Urzędzie Gminy, okoliczności uzasadniających im przyznanie nagród. Jednocześnie uwzględniając fakt, iż imienny wykaz pracowników Urzędu ze wskazaniem zajmowanego stanowiska służbowego opublikowany jest w BIP Gminy pod stosowną zakładką, odpowiedź organu o wysokości nagród pracowników pełniących funkcje publiczne nie zawierająca podania ich imion i nazwisk może być uznana za wystarczającą. Skoro formą udostępnienia informacji publicznej jest jej ogłoszenie w BIP (zgodnie z art. 7 ust.1 pkt 1 u.d.i.p.) zbędne jest dodatkowe udostępnianie danych w wyniku żądania skarżącego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 1 i art. 2 P.p.s.a. oraz art. 3 § 1 P.u.s.a. w zw. z art. 134 P.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 i 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej z dnia 2 kwietnia 1997 r. i art. 1 ust. 1, 3 ust. 1 pkt. 1 i 2 oraz 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, dalej jako: "u.f.p.", przez oddalenie skargi skarżącego na bezczynność organu administracji publicznej w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, w wyniku arbitralnego uznania, iż informacje, jakich domagał się skarżący kasacyjnie nie są informacjami publicznymi, gdyż są informacjami ingerującymi w prawo do prywatności osób fizycznych, a sam skarżący kasacyjnie nadużywa prawa do informacji publicznej, gdy:

(i) nie sposób zaprzeczyć, że prawo do informacji publicznej należy postrzegać przez pryzmat celów jakie mu przyświecają i tym samym, stanowi ono m. in. instrument kontroli społecznej. Powoduje to, że ograniczenia prawa do informacji publicznej musza być zgodne z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a to być konieczne i proporcjonalne. W przedmiotowej sprawie natomiast zastosowane przez Sąd pierwszej instancji kryteria uznania określonych danych za informację niepubliczną i wykluczenie danych pracowników samorządowych i wysokości otrzymanych przez nich nagród, nie znajdują oparcia w prawie i prowadzą do wypaczenia prawa do informacji publicznej, stanowiąc usankcjonowanie bezpodstawnego utajniania przez organ administracji publicznej informacji, które z uwagi na ścisłe powiązanie ze sferą publiczną działania organu administracji publicznej powinny być podane do wiadomości społeczeństwu;

(ii) za mylne uznać należy przyjęcie przez WSA w Gliwicach, że informacje o nagrodach nie stanowią informacji publicznej i pominięcie, przez Sąd pierwszej instancji okoliczności, że są one finansowane ze środków publicznych i w tym zakresie wpisują się w sferę jawności gospodarowania środkami publicznymi, jak również dotyczą działalności podmiotu publicznego oraz wykonywania przez niego zadań publicznych, co jednoznacznie przemawia za uznaniem ich za informacje publiczne;

(iii) wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, to nie tylko funkcjonariusze publiczni i piastuni organu, wymienieni przez Wójta Gminy [...], jako organy i organy pomocnicze gminy, ale i pracownicy samorządowi są osobami pełniącymi funkcje publiczne i informacje co do ich działalności w ramach administracji publicznej stanowią informacje publiczne, w tym również informacji na temat przyznanych im nagród;

(iv) powyższe powoduje, że błędnie Sąd pierwszej instancji nie przyjął honorowanego w orzecznictwie i doktrynie, szerokiego rozumienia "osoby pełniącej funkcje publiczne" w rozumieniu art. 5 u.d.i.p., pod którym to pojęciem (wbrew rozumowaniu Sądu pierwszej instancji) rozumieć należy każdą osobę, która bierze udział w realizacji zadań publicznych, w tym także osoby przygotowujące i projektujące działania organu władzy publicznej niebędące jego piastunami;

(v) poza powyższym niedopuszczalne jest również usprawiedliwianie wyroku faktem licznych skarg kierowanych do skarżącego kasacyjnie na organy niedopełniające obowiązku udostępnienia informacji publicznej, a tym samym traktowanie tego, jako nadużycia przez niego prawa do informacji publicznej, gdyż każdy wniosek o udostępnienie informacji należy traktować indywidualnie, jak również są one dopuszczalnymi prawnie instrumentami kontroli działalności organów administracji publicznej, czemu WSA w Gliwicach zdaje się zaprzeczać;

2) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., przez oddalenie skargi skarżącego, wobec uznania, iż informacje o jakie wnosił skarżący kasacyjnie nie są informacjami publicznymi, gdy:

(i) jak wynika z zarzutów opisanych w pkt. 1 informacje wnioskowane przez skarżącego kasacyjnie dotyczyły działalności organu administracji publicznej, jego gospodarki środkami finansowymi i kwestii nagród dla osób pełniących funkcje publiczne, przez co nie sposób zaprzeczyć, że stanowią informację publiczną pozwalając zobrazować sposób wykonywania zadań publicznych przez Wójta Gminy [...] oraz sposób gospodarowania środkami publicznymi;

(ii) nie zachodziły w niniejszej sprawie przesłanki ograniczające dostęp do informacji publicznej wskazane m. in. w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a wręcz przeciwnie spełnione zostały wszelkie przesłanki podmiotowe i przedmiotowe dla uzyskania informacji publicznej przez skarżącego kasacyjnie, a mimo to Wójt Gminy [...], ani nie udostępnił skarżącemu kasacyjnie wnioskowanych informacji, jak również nie odmówił w formie prawem przewidzianej dostępu do nich;

(iii) powoduje to, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji Wójt Gminy [...] powinien był w niniejszej sprawie albo udzielić pełnej informacji publicznej albo odmówić jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej, brak wydania tego aktu administracyjnego skutkuje przyjęciem, że organ administracji publicznej pozostaje w stanie bezczynności i bezpodstawnie pozbawia skarżącego kasacyjnie jego uprawnień, jak również;

(iv) wbrew twierdzeniom WSA w Gliwicach dotyczą one osób "pełniących funkcje publiczne", a Sąd pierwszej instancji dopuścił się nieuprawnionego zawężenia tego pojęcia wyłącznie do (i) piastunów organów administracji, a za Wójtem Gminy [...] (ii) do osób składających oświadczenia majątkowe i zaakceptował błędnie ustalony przez organ administracji publicznej krąg tych podmiotów. Co więcej, na skutek zaskarżonego wyroku doszło do ustalenia w sposób nieprawidłowy również kręgu osób pełniących funkcje publiczne z uwagi na względy chronologiczne. Mianowicie, zostało zupełnie pominięte przez organ administracji publicznej, że ustalając krąg takich osób powinien on był ustalić krąg osób pełniących funkcje publiczne dla okresu dwóch dat i następnie udzielić informacji o przyznanych im nagrodach. Brak takich działań, zresztą wskazywanych w orzecznictwie WSA w Gliwicach (przywołano wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 maja 2020 r. sygn. akt III SAB/GI 34/20) świadczy o niewłaściwym postępowaniu Wójta Gminy [...] i pojmowaniu całej sprawy przez WSA w Gliwicach, przez co również prowadzi do błędnej oceny złożonej skargi;

(v) na skutek niepełnej odpowiedzi na wniosek skarżącego kasacyjnie i bezprawnego ograniczenia zakresu udostępnionej informacji, bez jednoczesnej odmowy jej udzielania, czy umorzenia postępowania w odpowiednim zakresie, doszło do złamania zasady związania organu administracji publicznej treścią wniosku, przez co uznać należy, wbrew błędnemu uznaniu Sądu pierwszej instancji, że organ administracji publicznej pozostaje w stanie bezczynności;

(vi) skarżący działający jako dziennikarz dla dobra swojej społeczności, w celu zapewnienia jej jak najszerszej i zgodnej z prawem informacji na temat działalności organów samorządowych, realizuje szczególnie doniosłą funkcję umożliwiającą członkom wspólnoty samorządowej społeczną kontrolę gospodarki finansowej Gminy [...] w sytuacji ponoszonych przez nią wydatków, których źródłem są również pochodzące od mieszkańców środki publiczne;

3) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 133 P.p.s.a. w zw. z art. 134 P.p.s.a. oraz w zw. z art. art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 107 § 1 pkt. 6 i § 3 w zw. z art. 80 oraz art. 8 § 2 k.p.a. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przez oddalenie skargi skarżącego i tym samym zaakceptowanie i uznanie legalnego działania organu administracji publicznej, który zdaniem skarżącego kasacyjnie pozostaje w stanie bezczynności, kiedy:

(i) Wójt Gminy [...] nie zgromadził wyczerpującego i kompletnego materiału dowodowego, gdyż brak jest w jego stanowisku argumentów przekonywujących, że informacje o jakie zawnioskował skarżący kasacyjnie nie stanowią informacji publicznej, a tym samym nie jest konieczne wydanie w tej w tej sprawie aktu administracyjnego;

(ii) wyraźnie zostało pominięte przez Sąd pierwszej instancji, który w toku rozpoznania sprawy w ogóle nie pochylił się nad tą kwestią, że naruszony został art. 16 ust. 2 pkt. 2 u.d.i.p., który wymaga wskazania w decyzji w przedmiocie informacji publicznej wskazania danych osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania oraz ujęcia metryki czynności podjętych w sprawie przez organy;

(iii) Sąd pierwszej instancji również nie ocenił niekompletności materiału dowodowego i wywiedzionych w pismach argumentów organu administracji publicznej, jako pozbawionych podstawy faktycznej i prawnej, wskazującej na niemożność udzielenia żądanych przez skarżącego kasacyjnie informacji, a także brak spełniania wypełniania przez nich pojęcia informacji publicznej;

(iv) Sąd pierwszej instancji w ogóle nie rozważył kwestii, z uwagi na brak przedłożenia tych materiałów przez organ administracji publicznej, czy rzeczywiście, żądane przez skarżącego kasacyjnie dane nie stanowią informacji publicznej;

(v) przez pominięcie przez WSA w Gliwicach argumentacji skarżącego kasacyjnie wskazanej w piśmie z dnia 16 marca 2021 roku i wskazanych tam dowodów, w tym w szczególności Zarządzenia nr 125/2020 Wójta Gminy [...] z 8 września 2020 roku, zgodnie z którym zmieniły się kompetencje niektórych pracowników, ale wciąż pozostaje grupa pracowników, która posiada uprawnienia i wydaje decyzje w imieniu Wójta, bądź bierze udział w przygotowaniu decyzji. Wskutek tego pominięcia WSA zaakceptował brak wypełnienia przez Wójta Gminy [...] obowiązku udzielenia informacji dotyczącej każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub wykonuje powierzone mu przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskuje wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym, nawet jeżeli nie wyraził on zgody na udzielenie takiej informacji. Co więcej, wskutek pominięcia tego pisma, przedstawionej tam argumentacji, jak również orzecznictwa WSA w Gliwicach, zapadłego we wcześniejszych sprawach, doszło do powielenia błędów organu administracji w zakresie ustalenia katalogu "pełniących funkcje publiczne" i zawężenia go wyłącznie do (i) piastunów organów administracji, (ii) składających oświadczenia majątkowe;

(vi) przez nieuzasadnione zaakceptowanie przez WSA w Gliwicach odstąpienia od przyjętej praktyki przez Wójta Gminy [...] w podobnych sprawach tj. m. in. w decyzji z dnia 19 września 2019 roku, znak: GP.OŚ-N.1431.72.2019, w której uznano informacje dotyczące nagród dla pracowników samorządowych za informacje publiczne, z tymże niepodlegające udostępnieniu z uwagi na treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jak również odstąpiono od przekazania informacji publicznej dotyczącej wyłącznie osób, które pełnią funkcje techniczne i administracyjne, udostępniając ją jednak w zakresie pracowników mogących z upoważnienia Wójta Gminy [...] podejmować działania w zakresie administracji publicznej i stosowania prawa. Z tego powodu niezrozumiałe jest, dlaczego organ administracji publicznej nie wydał również w niniejszej sprawie decyzji administracyjnej, jak również nie udzielił informacji pełnej obejmującej każdego pracownika podejmującego działania w zakresie wydawania decyzji administracyjnych, a WSA w Gliwicach nie zakwestionował tego postępowania, przez uznanie go za bezczynność;

4) art. 141 § 4 P.p.s.a., przez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku, przez Sąd pierwszej instancji do twierdzeń podniesionych w skardze do WSA w Gliwicach, przez co utrudniona jest kontrola instancyjna wyroku, a to przez:

(i) brak odniesienia się prezentowanego w skardze rozumienia pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne" zgodnego z dominującym stanowiskiem orzecznictwa i doktryny i ograniczenie go zasadniczo wyłącznie do piastuna organu;

(ii) brak odniesienia się w zaskarżonym wyroku do podnoszonych w skardze orzeczeń i argumentów, przemawiających za uznaniem informacji dotyczących nagród przyznanych pracownikom samorządowym, za informację publiczną i wywiedzenie bez wskazania podstawy prawnej, że "nie podlegają ujawnieniu w trybie u.d.i.p. imiona i nazwiska pracowników samorządowych, którzy w 2020 roku otrzymali nagrodę/nagrody oraz wysokość tej narody/tych nagród w odniesienie do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/ tych nagród - w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego";

(iii) okoliczności, iż skarżący kasacyjnie jako dziennikarz działa w imieniu mieszkańców Gminy [...], którzy troszcząc się w wspólne dobro żądają informacji, które bezsprzecznie z uwagi na ich jawność winny zostać udostępnione opinii publicznej i w ten sposób spełniona zostaje przesłanka interesu publicznego;

z jednoczesnym brakiem wykazania w uzasadnieniu oceny merytorycznej wyroku WSA w Gliwicach i w istocie naruszeniem prawa skarżącego kasacyjnie do rzetelnego postępowania sądowego, a to przez:

(i) uznanie i przesądzenie, iż informacja żądana przez skarżącego kasacyjnie nie stanowi informacji publicznej;

(ii) uznanie, że skarżący kasacyjnie nie ma racji uznając, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności, gdyż nie miał obowiązku wydawania w realiach niniejszej sprawy aktu administracyjnego,

oraz bezpodstawnym odstąpieniem od ujęcia w uzasadnieniu analizy sporządzonych w toku sprawy pism przez Wójta Gminy [...] oraz dowodów świadczących o przyznanych nagrodach, których to organ administracji publicznej nie przedstawił w sprawie, przez co nie sposób było ocenić, czy informacje te stanowiły, czy też nie, informację publiczną.

II. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 2 ust. 1 i 3 ust. 1 pkt 1 i 2 u.d.i.p. oraz art. 3 ust.1 u.f.p. przez jego niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie, wskutek pozbawionego podstaw uznania, że informacje jakich domagał się od Wójta Gminy [...] skarżący kasacyjnie nie stanowią informacji publicznej, w sytuacji kiedy dotyczą one: (i) osób sprawujących funkcje publiczne, (ii) działalności publicznej Gminy [...], (iii) dysponowania przez władze Gminy [...] środkami publicznymi i nie naruszają tym samym prawa do prywatności żadnej z objętych wnioskiem osób, z uwagi na ich pozycję w sferze publicznej, (iv) wpisują się w zasadę jawności finansów publicznych;

2) art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz 5 ust. 2 u.d.i.p., przez brak jego zastosowania, wskutek błędnego przyjęcia, że żądane przez skarżącego kasacyjnie informacje nie stanowią informacji publicznej i z tej przyczyny Wójt Gminy [...] nie miał obowiązku wydawania decyzji administracyjnej i nie pozostaje w stanie bezczynności, co spowodowało uznanie skargi za bezzasadną, gdy żądane przez skarżącego kasacyjnie informacje bez wątpienia stanowiły informację publiczną i odmawiając jej udostępnienia organ administracji publicznej powinien był wydać decyzję administracyjną, która umożliwiłaby merytoryczną weryfikację stanowiska Wójta Gminy [...] w toku instancyjnym oraz ewentualnie przed sądami administracyjnymi. Zwłaszcza, że już wcześniej Wójt Gminy [...] w decyzji z dnia 19 września 2019 roku znak: GP.OŚ-N.1431.72.2019, owszem odmówił skarżącemu udostępnienia żądanej informacji dotyczącej nagród pracowników samorządowych, ale (i) wydał w tym zakresie decyzję i (ii) nie podał jedynie informacji dotyczącej pracowników administracyjnych i technicznych, szeroko natomiast i zgodnie z wnioskiem udzielając informacji na temat piastunów organów w Gminie, jak również osób uprawnionych przez Wójta Gminy [...] do działania w jego imieniu w zakresie stosowania prawa. Tym samym działanie Wójta Gminy [...], czego nie zauważył Sąd pierwszej instancji uznać należy, że niekonsekwentne i wymagające szczególnej weryfikacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym;

3) naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP z zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe (Dz. U. z 2018 r" poz. 1914) w zakresie w jakim gwarantują one prawo do uzyskiwania informacji (zwłaszcza przez prasę) o działalności organów władzy publicznej i wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, przez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, będące też skutkiem błędnej interpretacji przepisów określonych w ppkt. 1 powyżej, prowadzące do błędnego przyjęcia, że:

(i) Wójt Gminy [...] nie pozostaje w stanie bezczynności, gdyż wniosek skarżącego kasacyjnie w zakresie nagród przyznawanych pracownikom samorządowym innym niż piastuni organów, nie stanowił wniosku o udostępnienie informacji publicznej, mimo iż żądane wnioskiem skarżącego kasacyjnie dokumenty odnoszą się bezpośrednio do organu zobowiązanego i jego działalności tj. Wójta Gminy [...] i stanowią podstawę do zmniejszenia aktywów Gminy [...], a przez to pośrednio naruszenie zasady jawności finansów publicznych, która zakłada informowanie opinii publicznej o działaniach dotyczących majątku podmiotów publicznych, a także naruszenie prawa dziennikarza do uzyskiwania informacji na temat działalności organów publicznych, która zgodnie z art. 3a Prawa prasowego odbywa się wyłącznie w oparciu o przepisu u.d.i.p.;

(ii) sam skarżący kasacyjnie nadużywa prawa do informacji publicznej, z uwagi, iż jest to jego kolejna skarga w sprawie udostępnienia informacji publicznej i myli on cel tej instytucji z kontrolą organów administracji publicznej, kiedy właśnie zgodnie z doktryną i orzecznictwem, dostęp do informacji publicznej stanowi formę kontroli społecznej organów administracji publicznej i nie można globalnie oceniać wszystkich spraw wnoszonych do WSA w Gliwicach, gdyż każda z nich stanowi odrębny przedmiot postępowania, co nie może prowadzić do wniosku, iż stanowią one nadużywanie uprawnień przez skarżącego kasacyjnie;

4) stanowiące konsekwencję powyżej podniesionych naruszeń prawa procesowego, jak i prawa materialnego naruszenie:

(i) art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten normuje pojęcie dostępu do informacji publicznej i brak jego zastosowania w niniejszej sprawie, przez błędne uznanie, iż informacje, jakich domagał się od Wójta Gminy [...] skarżący kasacyjnie w zakresie imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy otrzymali nagrody, ich wysokości oraz przyczyn ich przyznania, nie stanowiły informacji publicznej;

(ii) art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 u.d.i.p., przez brak jego zanalizowania i zastosowania, a przez to mylne przyjęcie, że organ administracji publicznej nie pozostaje w stanie bezczynności, gdy informacje żądane przez skarżącego kasacyjnie bez wątpienia miały przymiot informacji publicznej i w tym zakresie Wójt Gminy [...] nawet odmawiając dostępu do nich powinien był wydać decyzję administracyjną w toku postępowania o ich udostępnienie, co umożliwiałoby merytoryczną weryfikację jego stanowiska w toku instancyjnym i następnie postępowaniu sądowoadministracyjnym;

(iii) z ostrożności procesowej naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zakresie w jakim prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu z uwagi na prawo do prywatności osób fizycznych, przez brak jego zastosowania w niniejszej sprawie i pozostawanie przez to przez organ administracji publicznej w stanie bezczynności z uwagi na brak wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej i przez to pozbawienie skarżącego kasacyjnie uprawnień, co do procesowej kontroli stanowiska organu administracji publicznej;

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie o bezczynności organu administracji publicznej, uznanie że bezczynność nastąpiła z naruszeniem prawa i zobowiązanie go do podjęcia zgodnych z prawem działań w określonym terminie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Ponadto, skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm prawem przepisanych oraz kosztów pierwszej instancji.

Dodatkowo, skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie dowodów z:

- decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 19 września 2019 roku, znak: GP.OŚ- N.1421.72.2019, na fakt jej treści, a w szczególności:

(i) błędnego uznania przez organ administracji publicznej i Sąd pierwszej instancji, że żądane przez skarżącego kasacyjnie informacje w całości nie stanowią informacji publicznej, której udostępnienie jest możliwe w trybie u.d.i.p.;

(ii) pozostawania przez organ administracji publicznej w stanie bezczynności w przedmiocie braku udostępnienia informacji publicznej, jak również ewentualnego wydania decyzji częściowej o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na zachodzenie wyjątku z art. 5 § 2 u.d.i.p.;

- pisma skarżącego kasacyjnie do WSA we Wrocławiu wraz z załącznikami, zalegającego w aktach sprawy, ale z ostrożności również załączonego do niniejszego pisma na fakt jego treści, w tym w szczególności:

(i) argumentacji skarżącego kasacyjnie nieuwzględnionej w zaskarżonym wyroku;

(ii) zasadności zarzucania Wójtowi Gminy [...] bezczynności;

(iii) niewłaściwego ustalenia przez Wójta Gminy [...] i Sąd pierwszej instancji kręgu osób pełniących funkcje publiczne;

(iv) nieprawidłowego działania przez organ administracji publicznej i naruszenia przez niego prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szeroko uzasadniono.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak legitymacji skarżącego do wniesienia skargi kasacyjnej. W tym zakresie organ wskazał, że legitymację do ewentualnego wniesienia skargi kasacyjnej posiada "prasa" a nie dziennikarz jako osoba fizyczna. Alternatywnie organ wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej z uwagi na nieprawidłowo udzielone pełnomocnictwo, które swym zakresem obejmuje wyłącznie "złożenie i popieranie skargi kasacyjnej" a nie "sporządzenie skargi kasacyjnej", zgodnie z art. 175 § 1 P.p.s.a.

Z daleko posuniętej ostrożności procesowej organ wniósł o:

- zawieszenie, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny sprawy K 1/21 w zakresie przedstawionego przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego wniosku o stwierdzenie niekonstytucyjności niektórych przepisów u.d.i.p., w tym w szczególności niedostatecznego sprecyzowania czym są "władze publiczne", "inne podmioty wykonujące zadania publiczne" i "osoby pełniące funkcje publiczne" oraz na czym polega "związek z pełnieniem funkcji publicznych" czy udostępniania informacji o osobach pełniących "funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji", naruszając tym samym ich prawo do prywatności i ochrony danych osobowych oraz braku możliwości weryfikacji, w jakim celu dana osoba domaga się udostępnienia danych. Zdaniem organu prejudycjalność tego postępowania będzie miała wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy;

- oddalenie skargi kasacyjnej w całości z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Przed odniesieniem się do zarzutów kasacyjnych należało ustosunkować się do wniosków procesowych organu zawartych w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Odnosząc się do pierwszego z nich Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nie znalazł podstaw do odrzucenia wniesionej skargi kasacyjnej z uwagi na jej wniesienie przez podmiot nielegitymowany. Z treści wniosku dostępowego z dnia 23 grudnia 2020 r. jak i z uzasadnienia wydanego w sprawie wyroku Sądu pierwszej instancji nie wynika bowiem w żaden sposób, że skarżący wnioskując o udostępnienie informacji publicznej działał jako przedstawiciel prasy. W realiach sprawy nie było zatem podstaw do uznania, że skarżący kasacyjnie jako dziennikarz działa w imieniu określonej redakcji, a tym samym, że interes prawny w postępowaniu zainicjowanym tym wnioskiem będzie miała określona redakcja kierowana przez redaktor naczelnego, a nie dziennikarz, jako osoba fizyczna. W rozpoznawanej sprawie nie miał bowiem zastosowania tryb udzielenia informacji prasie przewidziany w art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1914).

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw aby kwestionować zakres pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącego kasacyjnie. Z dokumentu pełnomocnictwa (k. 148 akt sądowych) wynika bowiem wprost, że pełnomocnik skarżącego została umocowana do reprezentowania skarżącego kasacyjnie w danej sprawie sądowoadministracyjnej, w tym do złożenia środka odwoławczego i reprezentacji skarżącego kasacyjnie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Odnosząc się z kolei do wniosku organu o zawieszenie niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę wskazuje, że nie podziela stanowiska organu, jakoby zasadne było zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny sprawy o sygn. K 1/21. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na przeszkodzie zawieszeniu postępowania sądowoadministracyjnego stoją bowiem zasady ekonomiki procesowej, które w rozpatrywanej sprawie mają tym większe znaczenie, że przedmiotem sprawy zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest bezczynność organu administracji publicznej w sprawie dostępu do informacji publicznej. Uznać należy, że przedmiot ten nie pozostaje bez wpływu na zasadność wniosku o zawieszenie postępowania zważywszy, że z mocy wyraźnej woli ustawodawcy wyrażonej w art. 21 ust. 2 u.d.i.p. sąd administracyjny zobowiązany został do rozpoznania skarg wniesionych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę. Jakkolwiek przepis ten w warstwie stricte literalnej dotyczy rozpatrzenia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, to w postępowaniu kasacyjnym zastosowanie ma inny przepis, mianowicie § 26 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 4 lipca 2020 r. – Regulamin Naczelnego Sądu Administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1202 ze zm.). Zgodnie zaś z tym przepisem Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje poza kolejnością skargi kasacyjne od wyroków w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz skarg na niewykonanie wyroku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który popiera w całej rozciągłości stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 11 maja 2021 r. (sygn. akt III OSK 919/21), ratio legis omawianych rozwiązań jest przyspieszenie postępowań sądowoadministracyjnych w sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej. Jest to pochodną konstytucyjnego prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.; Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Na gruncie ustawy zasadniczej prawo uzyskania informacji publicznej ma kluczowe znaczenie dla jawności działania organów władzy publicznej, co podkreśla Trybunał Konstytucyjny w licznym orzecznictwie, wskazując m.in., że art. 61 ust. 1 Konstytucji RP stanowi zobowiązanie do skonkretyzowania elementów metody postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej, "tak ażeby poprzez uregulowanie kwestii o charakterze proceduralnym i organizacyjno-technicznym, realizacja prawa do informacji, określonego w art. 61 ust. 1, ust. 2 oraz ust. 3 Konstytucji była wykonalna w praktyce" (zob. wyrok z dnia 16 września 2002 r.; sygn. akt K 38/01, publ. OTK-A 2002/5/59). Na znaczenie prawa dostępu do informacji publicznej w kontekście postępowania przed sądem administracyjnym zwrócił także uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lipca 2016 r. (sygn. akt I OSK 401/15), podkreślając, że wolą ustawodawcy jest jak najszybsze ostateczne załatwienie sprawy z zakresu informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał dalej, że "konieczne jest dążenie sądu administracyjnego do merytorycznej (materialnej) weryfikacji istoty danej sprawy dostępu do informacji publicznej, a zatem do kontroli zasadności udostępnienia informacji publicznej lub jej odmowy".

Podzielając w pełni powyższe zapatrywania skonstatować należy, że zgodnie z art. 7 P.p.s.a. zasady ekonomiki procesowej stoją na przeszkodzie zawieszeniu postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie dostępu do informacji publicznej, a zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu wydania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt K 1/21 byłoby nie tylko nieekonomiczne, ale też niecelowe i w istocie niezgodne ze względami sprawiedliwości. Uwzględniając nadto, że art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. ma charakter fakultatywny i jego zastosowanie zależy od uznania sądu, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę nie podzielił stanowiska w przedmiocie zasadności zawieszenia postępowania w rozpatrywanej sprawie.

Oceniając z kolei zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiony środek odwoławczy usprawiedliwionych podstaw nie zawiera.

Biorąc pod uwagę istotę sporu w niniejszej sprawie oraz uwzględniając komplementarny charakter zarzutów skargi kasacyjnej, formalnie bardzo rozbudowanych wraz z ich rozbudowanym i szerokim uzasadnieniem, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że należy odnieść się do nich w sposób łączny.

Wskazać należy, że przedmiotem kontroli ze strony Sądu pierwszej instancji skarżący uczynił bezczynność Wójta Gminy [...] w zakresie udzielenia informacji publicznej. Regulowany ustawą o dostępie do informacji publicznej dostęp do informacji jest wyrazem zasady konstytucyjnej. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Celem powołanego przepisu, jak również powołanej ustawy jest zapewnienie transparentności działania organów administracji i przejrzystości prowadzenia finansów. Brak udostępnienia informacji publicznej sankcjonowany jest skargą na bezczynność organu, wnoszoną do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy. Zgodnie zaś z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności,

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa,

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

O bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności organu konieczne jest zatem ustalenie, że organ był zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach.

Podkreślić w tym miejscu należy, że załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać:

1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej;

2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać;

3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej;

4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej lub zastosowania tego trybu w sytuacji, gdy z treści wniosku wynika, że wnioskodawca żąda udostępnienia w trybie szczególnym;

5) decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej, względnie umorzenia postępowania z wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W art. 6 u.d.i.p. ustawodawca zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. Informacją publiczną jest zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. informacja o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego.

Stanowczego podkreślenia wymaga, że w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej treść wniosku inicjującego (tzw. wniosku dostępowego) jest jednym z najistotniejszych elementów stanu faktycznego. W sytuacji, gdy wniosek o dostęp do informacji publicznej w danym stanie faktycznym składa ten sam podmiot ale w różnych odstępach czasu (na przykład – corocznie) data złożenia wniosku ma fundamentalne znaczenie zwłaszcza w zakresie ustalenia, czy organ jest nadal dysponentem żądanych informacji jak i w zakresie tego, czy znajdująca się w gestii organu informacja posiada ten sam charakter (walor) co w latach poprzednich. Istotnym jest w związku z tym wskazanie, że w niniejszej sprawie skarżący zwrócił się do organu z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w zakresie udostępnienia imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2020 r. otrzymali nagrodę / nagrody, ich wysokości w odniesieniu do każdego nagrodzonego pracownika, informacji jakie osiągnięcia w pracy stanowiły podstawę przyznania nagrody / nagród oraz informacji o łącznej kwocie wypłaconych wszystkich nagród w 2020 r. Należy mieć na uwadze, że wniosek dotyczył określonych świadczeń otrzymanych przez pracowników samorządowych w roku 2020. Wbrew postulatom skarżącego kasacyjnie nie można tym samym a limine uznać, że organ winien rozpoznać wniosek skarżącego analogicznie do tego złożonego w roku 2019, a który organ rozpoznał udzielając skarżącemu informacji z dnia 19 września 2019 r. jak i wydając decyzję o odmowie udostępnienia części żądanych informacji (decyzja z tej samej daty nr GP.OŚ-N.1431.72.2019).

W realiach rozpatrywanej sprawy, w przewidzianym przez u.d.i.p. tzw. przedłużonym terminie organ w formie pisma udostępnił skarżącemu informację w zakresie łącznej kwoty wypłaconych wszystkich nagród w roku 2020 oraz wysokości nagród pracowników Urzędu Gminy [...] pełniących funkcję publiczną, którzy są zobowiązani do składania oświadczeń majątkowych, zgodnie z art. 24h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, tj. Zastępcy Wójta, Sekretarza Gminy, Skarbnika oraz Kierownik Referatu Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska. W odniesieniu do wszystkich innych osób pracujących w urzędzie organ wskazał, że wnioskowane informacje podlegają ochronie, gdyż kwoty nagród poszczególnych pracowników urzędu, nie są informacjami podlegającymi udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

Spór w sprawie sprowadza się do oceny powyższego stanowiska organu.

Mając na uwadze argumentację stron podkreślenia wymaga, że w sprawie nie ulega wątpliwości, że wynagrodzenia wszystkich pracowników gminy należą do kategorii spraw o znaczeniu publicznym, skoro wiążą się ze sposobem gospodarowania środkami stanowiącymi majątek publiczny. Wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach państwowych i samorządowych jest bowiem jawne. Podkreślenia wymaga, że zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2020 r.; sygn. akt I OSK 1577/19 oraz powołane w uzasadnieniu tego orzeczenia orzecznictwo). Należy mieć jednakże na uwadze, że informacja o wynagrodzeniu pracowników niepełniących funkcji publicznych, identyfikująca taką osobę z imienia i nazwiska, podlega ochronie ze względu na prywatność osoby i w związku z tym może zostać udostępniona dopiero po uzyskaniu zgody pracownika. Nie ma natomiast przeszkody w zbiorczym podaniu informacji dotyczących wynagrodzeń wypłacanych wszystkim pracownikom. Podkreślenia wymaga, że już sam fakt ujawniania informacji dotyczących wydatkowania środków z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym wypłaconych nagród poszczególnym pracownikom pełniącym funkcje publiczne jest wyrazem transparentności i środkiem służącym społecznej kontroli tych wydatków.

Co istotne, u.d.i.p. nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Zakres przedmiotowy u.d.i.p. wytycza bowiem i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszystkich informacji (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 lutego 2015 r.; sygn. akt I OSK 430/14 oraz I OSK 586/14; z dnia 5 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2693/15; z dnia 5 września 2019 r. sygn. akt I OSK 446/18). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego transparentność działania organów na tle informacji publicznej konsumuje obowiązek udostępnienia informacji o wysokości przyznawanych nagród i ogólnych zasad ich przyznawania. Powiązanie ze sobą tych informacji czyni działanie organów transparentnym z punktu widzenia wydatkowania środków publicznych. Jeśli dodatkowo wziąć pod uwagę wynikającą z ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (obecny publikator; tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 104) odpowiedzialność osób wchodzących w skład organu wykonującego budżet lub plan finansowy jednostki sektora finansów publicznych albo organu zarządzającego podmiotu niezaliczanego do sektora finansów publicznych, któremu przekazano do wykorzystania lub dysponowania środki publiczne, lub zarządzającego mieniem tych jednostek lub podmiotów - art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy - uznać należy, że stanowi to powiązany ze sobą kompletny mechanizm kontroli wydatków jednostek samorządowych, istotny dla oceny transparentności ocenianej na tle dostępu do informacji publicznej.

Przenosząc powyższe, generalne zapatrywania w realia rozpoznawanej sprawy podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że żądanie skarżącego w zakresie udostępnienia informacji w trybie u.d.i.p. w części, w jakiej odnosi się do nagród pracowników samorządowych nie pełniących funkcji publicznych nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach. Zapatrywanie to jest istotne zważywszy, że organ w następstwie otrzymania wniosku dostępowego skarżącego wskazał wprost, którzy pracownicy urzędu gminy obecnie (a zatem w dacie złożenia wniosku dostępowego) pełnią funkcję publiczną. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2).

Mając na uwadze treść wniosku dostępowego, który z oczywistych względów determinował dalsze działania ze strony organu należy uznać, że żądane informacje nie dotyczyłyby jawności wydatkowania środków publicznych in genere, lecz powodowałyby de facto ujawnienie informacji o wysokości zindywidualizowanego świadczenia wypłacanego konkretnej osobie. Podkreślenia wymaga, że u.d.i.p. ma natomiast za cel służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu, związanemu z funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych. Udzielenie przez organ informacji na sformułowany przez skarżącego wniosek wypaczyłoby w istocie instytucję informacji publicznej. Jak w pełni zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 września 2019 r. (sygn. akt I OSK 2710/17) pytanie dotyczące wynagrodzenia konkretnej osoby, które jest wypadkową również takich elementów jak np. różnego rodzaju dodatki, m.in. dodatki stażowe lub funkcyjne, dodatki za pracę w godzinach nadliczbowych (kształtujące wynagrodzenie brutto rozumiane jako wynagrodzenie obejmujące wszystkie jego składniki) oraz np. zindywidualizowane składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz potrącenia dokonywane bez zgody i za zgodą pracownika (kształtujące wynagrodzenie netto), nie jest pytaniem o wysokość środków z budżetu państwa przeznaczanych na wynagrodzenia związane z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych. Wykładnia normatywnego pojęcia "informacji publicznej" nie daje zaś podstaw do utożsamiania prywatnych danych dotyczących zatrudnionego pracownika z informacją o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p. Podobnie stanowisko zostało wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 września 2010 r.; sygn. akt I OSK 1035/10 oraz z dnia 9 czerwca 2017 r.; sygn. akt I OSK 2120/15, z których wynika, że wniosek dotyczący wskazania poszczególnych elementów wynagrodzenia konkretnych - oznaczonych z imienia i nazwiska - osób zatrudnionych w urzędzie obsługującym organ administracji publicznej dotyka w sposób bezpośredni sfery ad personam. Należy zatem uznać, że przedmiotem tak sformułowanego żądania nie jest jawność wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia pracowników organu lecz uzyskanie informacji o określonym składniku wynagrodzenia wskazanych konkretnie osób. Żądanie ujawnienia prywatnych danych dotyczących zatrudnionego pracownika nie jest tożsame z żądaniem informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, czyli w istocie ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h) u.d.i.p. Warto w tym miejscu wskazać, że w orzecznictwie sądowym wielokrotnie podkreślano, że informacją publiczną nie jest wiedza o wysokości wynagrodzenia konkretnej osoby, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Tymczasem skarżący za pomocą wniosku dostępowego wprost domagał się udostępnienia informacji dotyczącej wysokości nagrody / nagród wypłacanych wszystkim pracownikom Urzędu Gminy [...] z podaniem imienia i nazwiska. Jak natomiast wskazano, pytanie o informację dotyczącą świadczeń wypłacanych konkretnej osobie jest pytaniem ad personam.

Należy w tym miejscu wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lipca 2020 r. (sygn. akt I OSK 2623/19) podkreślił wprost, że wniosek o udostępnienie informacji o wysokości premii i nagród wypłaconych konkretnym osobom nie dotyczy in genere jawności wydatkowania środków publicznych, lecz zindywidualizowanego świadczenia wypłaconego konkretnej osobie. Żądanie ujawnienia prywatnych danych dotyczących konkretnego zatrudnionego pracownika bądź innego podmiotu nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność organu. Zapatrywanie to Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę popiera.

W reasumpcji powyższych rozważań uznać zatem należy, że skoro żądanie zawarte we wniosku skarżącego kasacyjnie z dnia 23 grudnia 2020 r. w zakresie informacji, których organ nie udostępnił pismem z dnia 18 stycznia 2021 r. nie dotyczyło informacji publicznej, to niemożliwym było jego uwzględnienie zgodnie ze zgłoszonym żądaniem.

Obiter dicta należy wskazać - w perspektywie żądania skarżącego co do wskazania osiągnięć w pracy zawodowej, które stanowiły podstawę do przyznania nagrody pracownikowi samorządowemu - że stosowny wniosek uprawnionego przełożonego o przyznanie nagrody konkretnemu pracownikowi samorządowemu, stanowi przykład dokumentu wewnętrznego, wytworzonego w zakresie działania danego podmiotu i niepodlegającego udostępnieniu w trybie przewidzianym w u.d.i.p. Na tle powyższego stwierdzić należy, że określone wnioski, jeśli nawet były składane, wpisują się w opisaną wyżej kategorię dokumentu wewnętrznego i nie podlegają udostępnieniu na podstawie u.d.i.p. Informacja w tym zakresie w żaden sposób nie wiąże się bowiem ze sposobem wydatkowania środków podmiotu samorządowego. Może jedynie inicjować ten proces, będąc elementem wewnętrznej wymiany dokumentów, której finalnym efektem może być wypłata nagrody.

W tym miejscu należy przyznać rację skarżącemu kasacyjnie, który na etapie postepowania podnosił konsekwentnie, że w sytuacji uznania, że żądana informacja podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej organ zobowiązany jest wydać decyzję odmowną. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się bowiem jednolicie, że w wypadku uznania, że udostępnienie wnioskowanych informacji nie jest możliwe z powodu zaistnienia przesłanek wyłączających dostęp do informacji publicznej (art. 5 u.d.i.p.), wówczas organ powinien odmówić udostępnienia informacji, co powinno przyjąć procesową formę decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny za Sądem pierwszej instancji pragnie zauważyć, że wskazany obowiązek dotyczy jedynie sytuacji, gdy sformułowane względem podmiotu zasadniczo zobligowanego do udostępnienia informacji publicznej żądanie faktycznie dotyczy informacji publicznej. Przewidziany w u.d.i.p. tryb dotyczący rozpatrzenia wniosku o dostęp do informacji publicznej polegający na tym, że organ winien udostępnić danemu podmiotowi żądaną informację, albo też w formie decyzji odmówić takiego udostępnienia powinien być zastosowany tylko wtedy, gdy żądana informacja okaże się informacją publiczną. Innymi słowy, jeżeli informacja, której udostępnienia domaga się strona nie stanowi informacji publicznej, to tym samym nie ma podstaw do orzekania w drodze decyzji o odmowie jej udostępnienia z powołaniem się na przepisy u.d.i.p.

Skoro zatem organ nie pozostawał w bezczynności, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, skarga na bezczynność organu winna podlegać oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. W sytuacji, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej zawiera żądanie udostępnienia informacji, które nie należą do kategorii publicznych, podmiot realizujący wniosek informuje wnioskodawcę o tym fakcie w drodze czynności materialne - technicznej (zwykłego pisma). Organ nie ma wówczas obowiązku wydawania decyzji o odmowie udostępnienie informacji publicznej lecz zawiadamia wnioskodawcę, tak jak w realiach tej sprawy, że przepisy u.d.i.p. nie mają zastosowania do żądanych informacji.

Tym samym na uwzględnienie nie zasługiwały komplementarnie skonstruowane zarzuty naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, to jest art. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 1 i art. 2 P.p.s.a. oraz art. 3 § 1 P.u.s.a. w zw. z art. 134 P.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 i 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt. 1 i 2 oraz 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, dalej jako: "u.f.p.", art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 133 P.p.s.a. w zw. z art. 134 P.p.s.a. oraz w zw. z art. art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 107 § 1 pkt. 6 i § 3 w zw. z art. 80 oraz art. 8 § 2 k.p.a. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz zarzuty naruszenia prawa materialnego, to jest art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 u.d.i.p. oraz art. 3 ust.1 u.s.f., art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP z zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że regulacje ustawy o finansach publicznych jak i ustawy – Prawo prasowe nie miały w sprawie zastosowania. Niezrozumiały jest nadto zarzut naruszenia regulacji art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., w sytuacji kiedy w sprawie nie została wydana jakakolwiek decyzja administracyjna.

Finalnie należy odnieść się do zarzutów naruszenia art. 133, art. 134 i art. 141 § 4 P.p.s.a.

Odnośnie naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. wskazać należy, że regulacja ta mogłaby być naruszona, gdyby Sąd pierwszej instancji zastosował na przykład nieznany ustawie środek dowodowy lub oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. W rozpatrywanej sprawie nie ma wątpliwości, że podstawą orzekania przez Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie były dokumenty przedstawione przez organ. Nie można zatem skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że orzekł w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może zaś służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej, bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania na podstawie innego materiału niż ten zawarty w aktach sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Okoliczność, że ocena dokumentacji przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji nie odpowiada oczekiwaniom skarżącego kasacyjnie, nie daje podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia wskazanego przepisu.

Za niezasadny poczytać również należy zarzut naruszenia art.134 P.p.s.a. Na podstawie art. 134 § 1 in principio P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji zobligowany był rozstrzygnąć sprawę w jej granicach limitowanych skargą na bezczynność organu i tak też uczynił.

Z kolei zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Mając na uwadze powyższe rozważania o charakterze ogólnym należy wskazać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, a konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się w pełni kontroli sądowoadministracyjnej. Należy podkreślić, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt I FSK 1696/11). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Podkreślenia przy tym wymaga, że brak szczegółowego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi - co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca - nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że z art. 141 § 4 P.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Przedstawienie stanu sprawy (podobnie jak i zarzutów skargi, stanowisk pozostałych stron oraz wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia) ma być w świetle art. 141 § 4 P.p.s.a. "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym. (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1801/06).

Odnosząc się do wniosku zawartego w skardze kasacyjnej o przeprowadzenie dowodu ze wskazanych w niej dokumentów (decyzji z dnia 19 września 2019 r. GP.OŚ-N.1431.72.2019 oraz pisma skarżącego skierowanego do Sądu pierwszej instancji w następstwie doręczenia skarżącemu kasacyjnie odpowiedzi na skargę) Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W związku z tym, że w niniejszej sprawie nie występują wątpliwości wymagające wyjaśnienia a wskazane we wniosku dowodowym dokumenty znajdują się w aktach sądowych zawarty w skardze kasacyjnej wniosek należało oddalić.

W reasumpcji powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ani podniesione w petitum skargi kasacyjnej zarzuty ani uzasadnienie wniesionego środka odwoławczego nie może podważyć prawidłowego uznania przez Sąd pierwszej instancji, że w realiach tej sprawy organ nie dopuścił się zarzucanej skargą do Sądu pierwszej instancji bezczynności.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku o oddaleniu skargi kasacyjnej.