I GSK 1467/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-04	
Data wpływu	2023-12-07	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Bogdan Fischer
Marek Krawczak /sprawozdawca/
Michał Kowalski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego	
Hasła tematyczne	Oświata	
Sygn. powiązane	III SA/Gl 223/23	
Skarżony organ	Prezydent Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 2082; art. 33 ust. 4; Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.
Dz.U. 2023 nr 0 poz 259; art. 3 § 1 i § 2 pkt 4, art. 134 § 1, art. 141 § 4; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 sierpnia 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 223/23 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w Ł. na czynność Prezydenta Miasta Rybnika z dnia 7 lutego 2023 r. nr E-I.4431.2.2023 w przedmiocie udzielenia dotacji oświatowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od C. Sp. z o.o. w Ł. na rzecz Prezydenta Miasta Rybnika 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
`UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 22 sierpnia 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 223/23 oddalił skargę C. Sp. z o.o. w Ł. (dalej "strona", "skarżący") na czynność Prezydenta Miasta Rybnika z 7 lutego 2023 r. w przedmiocie odmowy przyznania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy

Prezydenta Miasta Rybnika odmówił przyznania dotacji na dotacji w 2023 r. na słuchaczy Szkoły Policealnej C., Szkoły Policealnej K., Szkoły Policealnej B. Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych "Ż.", Szkoły Policealnej O. i Szkoły Policealnej M. wskazując, że spółka nie złożyła w ustawowym terminie wskazanym w art. 33 ust. 1 pkt. 1 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2082 ze zm.), dalej: "u.f.z.o.", wniosków o przyznanie dotacji w 2023 r., określonych w § 4 ust. 1 uchwały Rady Miasta Rybnika. Organ nie znalazł również podstaw do zastosowania przepisu art. 33 ust. 4 ww. ustawy. Organ stwierdził, że wnioski o przyznanie dotacji w 2023 r. były niekompletne, bowiem nie zostały podpisane lecz jedynie opatrzone pieczątką z kopią podpisu. Wyznaczony przez organ, pismem z 3 października 2022 r., 7-dniowy termin, do uzupełnienia tego braku upłynął bezskutecznie 17 października 2022 r. Skarżący w zakreślonym terminie nie podpisał złożonych wniosków. Wnioski prawidłowo podpisane zostały złożone dopiero 28 listopada 2022 r. z informacją o nieprawidłowym przepływie informacji pomiędzy skarżącym a Dyrektorem szkół prowadzonych przez niego w R. Pismem z 4 stycznia 2023 r. organ poinformował skarżącego o nieskutecznym złożeniu wniosków o udzieleniu dotacji, a zaskarżoną czynnością tj. pismem z 7 lutego 2023 r. odmówił przyznania dotacji.

Następnie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z 22 sierpnia 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 223/23 ją oddalił. Sąd I wskazał, że nie znalazł podstaw do uwzględnienia sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia art. 34 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 1 i art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.z.o. w związku z postanowieniami uchwały Rady Miasta Rybnika. Warunkiem koniecznym przekazania przez organ dotacji jest złożenie wniosku zawierającego informacje określone w art. 33 ust. 1 pkt w terminie nie później niż do dnia 30 września roku bazowego. W wyjątkowych przypadkach organ, na wniosek organu prowadzącego może wyrazić zgodę na odstąpienie od tego terminu lub na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego, w przypadku nie przekazania informacji i danych, o których mowa w ust. 1 pkt. Stanowi o tym art. 33 ust. 4 u.f.z.o., jednak organ nie znalazł podstaw do zastosowania tego przepisu. Organ prawidłowo stwierdził, że złożone wnioski były niekompletne, bowiem zamiast podpisu osoby uprawnionej do reprezentowania skarżącej Spółki zawierały pieczątkę z podpisem tzw. faksymile. Istotą podpisu jest możliwość zidentyfikowania podmiotu, od którego pochodzi w zakresie zarówno treści (imię, nazwisko) jak i charakteru pisma (cech osobniczych podmiotu, który go sporządził). Dzięki ręcznemu podpisaniu możliwym jest ustalenie pochodzenia podpisu. Znak złożony pod wnioskami nie stanowił odręcznego podpisu, lecz był tuszowym odciskiem (odwzorowaniem) podpisu - tzw. faksymile. Użycie pieczęci zamiast odręcznego sporządzenia podpisu było oczywiste i widoczne. Zatem wnioski o przyznanie dotacji złożone organowi 28 września 2022 r. były niekompletne i wymagały uzupełnienia, do czego nie doszło w wyznaczonym przez organ terminie.

Następnie skarżący, na podstawie art. 173 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 t.j. z dnia 2022.02.09, dalej: "p.p.s.a."), w zw. z art. 174 p.p.s.a., w zw. z art. 176 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 177 § 1 p.p.s.a., zaskarżył w całości "postanowienie" Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 sierpnia 2023 r., sygn. akt III SA/GI 223/23.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

A. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 34 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 1 u.f.z.o. poprzez przyjęcie, iż odmowa przekazania dotacji w wysokość równej kwocie przewidzianej na jednego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego w 2023 r. nie stanowi naruszenia przepisów ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, w sytuacji gdy Skarżąca dopełniła wszystkich formalności związanych z pobraniem dotacji oświatowej i realizowała zadania powiatu, tj. prowadziła szkołę dla dorosłych i kształciła słuchaczy, co w konsekwencji winno skutkować uznaniem przez Sąd czynności organu za bezskuteczną,

2. art. 33 ust. 1 pkt. 1 i 2 w zw. z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w związku z § 4 ust. 1 w zw. z § 4 ust. 1 pkt 11 uchwały Rady Miasta Rybnika nr 190/XIV/2019 z dnia 26 września 2019 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych jednostek oświatowych prowadzonych przez osoby fizyczne lub prawne inne niż Miasto Rybnik oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (Śląsk.2019.6712 z dnia 2019.10.07), dalej: "Uchwała", w zw. z art. 73 §1 kodeksu cywilnego, poprzez przyjęcie, iż odmowa przyznania dotacji w styczniu 2023 na słuchaczy kształcących się w szkołach, których organem prowadzącym jest Skarżąca, nie stanowi naruszenia przepisów, podczas gdy zostały spełnione przez Skarżącą wymagane przepisami prawa przesłanki do otrzymania dotacji, tj. organ prowadzący szkołę złożył w terminie do 30 września 2022 r. wniosek o przyznanie dotacji szkole oraz wprowadził dane do Systemu Informacji Oświatowej, a tym samym brak było podstaw do odmowy przekazania dotacji oświatowej, zwłaszcza biorąc pod uwagę fakt, iż przepisy nie zastrzegają dla złożenia informacji formy pisemnej z zastrzeżeniem rygoru nieważności, co w konsekwencji stanowi, iż możliwe jest złożenie informacji w formie dowolnej, co winno skutkować uznaniem przez Sąd czynności za bezskuteczną,

3. art. 33 ust. 1 pkt. 1 i 2 w zw. z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w związku z §4 ust. 3 uchwały poprzez odmowę przyznania dotacji w 2023 r. na słuchaczy kształcących się w szkołach, których organem prowadzącym jest Skarżąca, podczas gdy Skarżąca uzupełniła brak formalny, wskazany przez organ, mimo iż w jej ocenie nie zachodziła taka konieczność, i nie można przyjąć iż uczyniła to po terminie, z uwagi na fakt, iż uchwała uprawnia organ jedynie do wskazania zakresu w jakim winna być skorygowana informacja, a nie do wyznaczania terminu, w jakim podmiot dotowany winien takiej korekty dokonać, co prowadzi do wniosku, iż Skarżąca złożyła korektę w terminie, przed rozpoczęciem roku budżetowego, zatem brak było podstaw do odmowy przekazania dotacji,

4. art. 33 ust. 4 u.f.z.o. przez brak stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności, mimo, iż organ nie podjął czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zmierzających do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i interesu słuchaczy szkół, a w konsekwencji nie wykonał dyspozycji przepisu art. 33 ust. 4 u.f.z.o., podczas gdy organy administracji publicznej obowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa i w jego granicach, co winno skutkować uznaniem bezskuteczności zaskarżonej czynności,

B. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego:

1. art. 47 u.f.z.o. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy organ nie wydał decyzji o odmowie przyznania dotacji oświatowej, mimo iż ciążył na nim taki obowiązek, co winno skutkować uwzględnieniem skargi.

2. art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie sprawy w granicach skargi, tj. całkowite pominięcie przy rozpoznaniu skargi i uzasadnianiu rozstrzygnięcia kwestii związanych z dotacją, o której mowa w art. 33 ust. 4 u.f.z.o.;

3. art. 150 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z 77 w zw. art. 6 w zw. art. 8 , w zw. art. 9 w zw. art. 11 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w przedmiotowej sprawie, mimo iż organ wydał rozstrzygnięcie w zakresie dotacji, o której mowa w art. 33 ust. 4 u.f.z.o. bez dokładnego zbadania stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.) i w sprzecznie ze stanem faktycznym, a także nie podjął czynności zmierzających do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i interesu uczniów szkoły (art. 7 k.p.a) i:

a) organ nieprawidłowo przyjął, iż wniosek o przyznanie dotacji oświatowej dotyczy wyłącznie miesięcy luty 2023 - grudzień 2023 r., w sytuacji gdy w treści wniosku Strona wyraźnie wskazała, iż wnioskuje o przyznanie dotacji na cały rok 2023;

b) organ nieprawidłowo przyjął, iż środki w subwencji oświatowej na dotację dla szkół prowadzonych przez skarżącą nie zostały zabezpieczone w odpowiedniej wysokości, mimo iż skarżąca wprowadziła w terminie określonym w art. 33 u.f.z.o. dane do SIO, co jest bezsporne, a więc w subwencji oświatowej środki na szkoły skarżącej zostały uwzględnione;

c) nieprawidłowo przyjął, iż Strona nie wykazała, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi nadzwyczajna sytuacja prawna i faktyczna, które uzasadnia nadzwyczajny tryb działania, w sytuacji gdy organ nie jest uprawniony do ich badania, a ponadto skarżąca wykazała, iż działalność prowadzona przez Wnioskodawcę w tym zakresie to działalność deficytowa i nienastawiona na osiąganie zysku; a jednocześnie organ nie wezwał skarżącej do złożenia dodatkowych wyjaśnień i w konsekwencji nie zapewnił jej czynnego udziału w każdym etapie postępowania, co z kolei świadczy także o naruszeniu art. 10 k.p.a.;

d) organ nieprawidłowo przyjął, iż zapewnienie finansowania szkół dla dorosłych nie jest obowiązkiem jednostki samorządu terytorialnego, w sytuacji gdy obowiązkiem władzy publicznej zgodnie z art. 70 ust. 4 Konstytucji jest zapewnienie obywatelom powszechnego i równego dostępu do wykształcenia;

e) organ nie ustalił jakie dokładnie typy szkół i o jakich profilach kształcenia prowadzą działalność na terenie Miasta R., co skutkowało nieprawidłowym przyjęciem, iż brak dotacji udzielonej szkołom Skarżącej nie spowoduje, że na terenie Miasta nie będzie możliwości podjęcia nauki, w sytuacji gdy oferta edukacyjna szkół Skarżącej zawiera chociażby kierunki medyczne, które nie są oferowane wszystkie szkoły na terenie miasta;

f) organ nieprawidłowo przyjął, iż szkoły Skarżącej nie wykorzystywały środków dotacji w sposób efektywny z uwagi na fakt, iż do szkoły zapisuje się co roku znacznie więcej słuchaczy niż ja kończy, w sytuacji gdy szkoła otrzymuje dotacje za słuchaczy, którzy faktycznie uczęszczają na zajęcia, a w konsekwencji bez znaczenia pozostaje liczba słuchaczy zapisana do szkoły, a miernikiem jakości kształcenia winno być ilu wykazywanych do dotacji słuchaczy uzyskuje co roku wykształcenie;

g) organ nieprawidłowo przyjął, iż o braku efektywności kształcenia świadczy niski poziom zdawalności egzaminu maturalnego, podczas gdy ukończenie liceum pozwala na uzyskanie wykształcenia średniego, a brak jest przy tym obowiązku przystąpienia słuchacza do egzaminu maturalnego, co w konsekwencji winno skutkować przyjęciem, iż miernikiem jakości kształcenia jest liczba słuchaczy, którzy ukończyli szkołę, a nie uzyskali świadectwo dojrzałości, h. organ nie przeprowadził postępowania w sposób niebudzący zaufanie strony do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.);

i) organ nie informował strony w toku postępowania oraz wyjaśnienia zasadności przesłanek wydanego aktu (art. 9, 10, i 11 k.p.a.);

j) organ wydał rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie wbrew zasadom wydawania decyzji w ramach uznania administracyjnego (art. 6 k.p.a.);

co skutkowało nieprawidłowym przyjęciem przez organ, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą szczególne przesłanki umożliwiające odstąpienie od terminów, o których mowa w art. 33 ust. 1-2 u.f.z.o., i w konsekwencji doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia o odmowie odstąpienia od ww. terminów i udzielenia Skarżącej dotacji oświatowej, a braki te winny zostać uznane przez Sąd za podstawę uznania bezskuteczności czynności organu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumentację wniesionych zarzutów i wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi na czynność Prezydenta Miasta Rybnika oraz stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności i uznanie przez Sąd obowiązku wypłaty za styczeń 2023 r. dla Szkoły Policealnej C., Szkoły Policealnej K., Szkoły Policealnej B., Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych "Ż.", Szkoły Policealnej O. i Szkoły Policealnej M. w R.; alternatywnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania.

Ponadto, wniesiono o zasądzenie od Prezydenta Miasta Rybnika na rzecz Skarżącej C. sp. z o.o. kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego wedle norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie, w pełni popierając wydane przez sąd I instancji rozstrzygnięcie i wnosząc o zasądzenie na jego rzecz od skarżącej spółki zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.

Pismem procesowym z 15 grudnia 2023 r. spółka odniosła się do argumentacji organu podniesionej w odpowiedzi na skargę. Wskazała m.in., iż za niezasadny uznać należy wniosek organu o odrzucenie skargi. Nazwanie zaskarżonego wyroku postanowieniem stanowi oczywistą omyłkę pisarską, bowiem w dniu 22 sierpnia 2023 r. nie zapadło żadne postanowienie w sprawie. Oczywistym jest zatem, iż przedmiotem skargi był wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 22 sierpnia 2023 r., sygn. akt. III SA/Gl 223/23.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Przed rozpoznaniem merytorycznych zarzutów skargi kasacyjnej należy się odnieść do wniosku o odrzucenie skargi kasacyjnej zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje go za niezasadny, bowiem w niniejszej sprawie co prawda błędnie w skardze kasacyjnej nazwano zaskarżony wyrok "postanowieniem", niemniej jednak wobec powołania prawidłowej daty i sygnatury zaskarżonego wyroku należało to potraktować w kategoriach oczywistej omyłki. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, treść skargi kasacyjnej nie pozostawiała żadnych wątpliwości co do tego, że zgodnie z intencją strony kontrolą instancyjną objęty jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 sierpnia 2023 r., sygn. akt III SA/GI 223/23.

Rozpoczynając od oceny najdalej idącego zarzutu prawa procesowego, tj. podniesionego w pkt B.2 petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. należy uznać, że nie znajduje on usprawiedliwionych podstaw. Według autora skargi kasacyjnej do naruszenia tych przepisów miało dojść "nierozpoznanie sprawy w granicach skargi, tj. całkowite pominięcie przy rozpoznaniu skargi i uzasadnianiu rozstrzygnięcia kwestii związanych z dotacją, o której mowa w art. 33 ust. 4 u.f.z.o.".

W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Uzasadnienie powinno być zatem sporządzone w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu.

Dodatkowo NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie doszło albo nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; wyrok NSA z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16).

W ramach zaś zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można zaś skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że stosownie do treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna ma przedstawiać zarzuty i ich uzasadnienie. Ten wymóg formalny skargi kasacyjnej jest warunkiem koniecznym, by była ona podstawą weryfikacji zaskarżonego wyroku. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie wyjaśnia istoty naruszenia art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Zatem z tych powodów ten zarzut kasacyjny należało tym bardziej uznać za niezasadny.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej brak jest również podstaw aby uznać, iż w rozpoznawanej sprawie wniosek strony o wyrażenia zgody na udzielenie dotacji oświatowej, złożony na podstawie art. 33 ust. 4 u.f.z.o., powinien zostać rozpoznany w drodze wydania decyzji administracyjnej.

Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (§ 1). Kontrolna działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie sprawach skarg na innej niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, postępowań o których mowa w dziale V rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (§ 2 pkt 4).

Niewątpliwie zaś, na gruncie przedmiotowej sprawy, mamy do czynienia z taką czynnością administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak wskazuje się zaś w orzecznictwie zgodnie z art. 47 u.f.z.o. czynności podejmowane przez organ dotujący mające na celu ustalenie wysokości lub przekazania dotacji stanowią czynność z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (p. np. wyrok NSA z 19 czerwca 2019 r. sygn. akt I GSK 613/19; LEX nr 2700824). Ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., związane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy (zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2012, s. 69-70).

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 grudnia 2025 r., sygn. akt I GSK 735/23, uchylając wskazany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrok WSA z 9 marca 2023 r., sygn. akt I SA/Łd 935/22 w żaden sposób nie można uznać, że czynność związana z udzieleniem dotacji, dokonywana na podstawie art. 33 ust. 4 u.f.z.o., jest czynnością, która może być dokonywana wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej, lecz jest inną czynnością z zakresu administracji, znajdującą podstawę do zaskarżenia na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Tak jak wyżej zaznaczono, stanowisko takie wielokrotnie wyrażane było i jest w orzecznictwie, że czynności z zakresu odnoszącego się do kwestii odmowy wyrażenia zgody na udzielenie dotacji są czynnościami z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a co za tym idzie postępowanie przed jednostką samorządu terytorialnego w tym zakresie nie musi być zakończone decyzją administracyjną (por. np. wyrok NSA z 5 marca 2025 r., sygn. akt I GSK 1732/21 i wyrok NSA z 1 sierpnia 2025 r., sygn. akt I GSK 656/24, prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SA/Wr 219/23).

W złożonej skardze kasacyjnej autor skargi zarzucił również naruszenie prawa procesowego tj. art. 150 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z 77 w zw. art. 6 w zw. art. 8 , w zw. art. 9, 10 w zw. art. 11 k.p.a. Odnosząc się do tych zarzutów należy wskazać po pierwsze, iż WSA w Gliwicach wydając kontrolowany wyrok nie zastosował art. 150 p.p.s.a., który stanowi, że w sprawach skarg na akty i czynności niewymienione w art. 145-148 sąd uwzględniając skargę uchyla lub stwierdza bezskuteczność aktu lub czynności. Jak już podkreślono powyżej, kwestia odmowy wyrażenia zgody na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym są czynnościami z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zatem już z tego powodu art. 150 p.p.s.a. nie mógł zostać naruszony w sposób opisany w zarzucie.

Po drugie, wyrażenie zgody przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do udzielenia dotacji na odstąpienie od terminów, o których mowa w art. 33 ust. 1 u.f.z.o., dokonywane jest w drodze czynności z zakresu administracji publicznej, a zatem ma ona charakter niesformalizowany, gdyż akty prawa powszechnego nie regulują procedury ich dokonywania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2001 r., sygn. akt II SA 3404/00). Podjęcie tej czynności nie następuje w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. W świetle powyższego postawiony zarzut należało uznać za zarzut nieskuteczny. Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że w sprawie niniejszej organ należycie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie ujęte w ramy czynności z zakresu administracji publicznej. Wziął pod uwagę istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne, co pozwala zarówno adresatowi tej czynności, jak i Sądowi, na odkodowanie motywów, jakimi kierował się organ podejmując to rozstrzygnięcie.

Odnosząc się zaś do istoty sporu w przedmiotowej sprawie sprowadzającego się do ustalenia, czy faksymile stanowi prawidłowe podpisanie wniosku o przyznania dotacji na uczniów ww. placówek oświatowych w sposób umożliwiający wskazanie osoby, która podpisała go, należy wskazać, że pod pojęciem podpisu należy rozumieć znak ręczny określonej osoby, pozwalający dzięki jego indywidualnym cechom na identyfikację tej osoby. Nie musi przy tym obejmować pełnego nazwiska.

Złożenie podpisu własnoręcznego (art. 78 § 1 k.c.) ma zapewniać poprzez charakter pisma orientację w rozpoznaniu osoby, która przez złożenie podpisu wyraziła aprobatę dla zawartej w dokumencie treści oświadczenia woli. Jest to wymaganie niezbędne z punktu widzenia bezpieczeństwa obrotu. Kwestia ta ma ścisły związek z funkcjami, które pełni podpis. Ograniczając się do podstawowej warstwy tego zagadnienia trzeba wskazać, że z podpisem łączy się między innymi autentyczność dokumentu i zgodność osnowy dokumentu z wolą osoby podpisującej dokument, gdyż podpis pełni funkcję identyfikacyjną i jednocześnie stanowi "zatwierdzenie" dokumentu. Chodzi w szczególności o możliwość weryfikacji autentyczności podpisu i identyfikacji osoby podpisującej oraz możliwość przyjęcia, że osoba ta zna treść oświadczenia, które podpisuje.

W dalszej kolejności podnieść należy, że przepis art. 78 k.c. skorelowany jest z art. 245 k.p.c., z którego wynika, że dokument prywatny stanowi dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie. Określenia "własnoręczny" nie użyto wprawdzie w art. 245 k.p.c., jest ono jednak expressis verbis użyte w art. 78 k.c. Zgodnie z art. 245 k.p.c. podpisanie jakiegokolwiek dokumentu prywatnego przez określoną osobę stanowi dowód, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie (A. Kidyba (red.), Kodeks cywilny. Komentarz. Tom I. Część ogólna, LEX, 2012; wyrok SA w Szczecinie z 18 czerwca 2018 r., sygn. akt III APa 1/18, LEX nr 2538334).

Podpis wskazuje osobę wnoszącego i pozwala zidentyfikować, czy podanie pochodzi od podmiotu uprawnionego. Nie ulega wątpliwości, że podpis musi być podpisem własnoręcznym. Orzecznictwo sądowoadministracyjne powołuje się w tym zakresie na poglądy Sądu Najwyższego, zgodnie z którymi podpisem jest znak ręczny określonej osoby pozwalający na jej identyfikację.

Podpis, choć nie musi być czytelny, to jednak musi obejmować co najmniej nazwisko (choćby w formie skróconej) i powinien być złożony w formie zazwyczaj używanej, gdy podpisujący składa podpis na dokumentach (por. wyrok WSA w Warszawie z 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 1338/06 oraz powoływane tam uchwały Sądu Najwyższego z 28 kwietnia 1973 r., sygn. akt III CZP 78/72 oraz z 30 grudnia 1993 r., sygn. akt III CZP 146/93). Podpis nie może więc być zastąpiony żadnym podpisem mechanicznym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 346/17). Podobnie, jeśli podanie jest sporządzone pismem maszynowym na komputerze i w tej też formie na końcu podania umieszczono imię i nazwisko, należy uznać że nie został spełniony wymóg formalny własnoręcznego podpisu (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 maja 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 442/08; wyrok WSA z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 346/17).

Biorąc pod uwagę powyższe, zasadne jest stanowisko Sądu I instancji, iż wnioski o przyznanie dotacji złożone organowi 28 września 2022 r. były niekompletne i wymagały uzupełnienia, do czego nie doszło w wyznaczonym przez organ terminie. Skoro ustawa zakreśla termin do złożenia wniosków, do 30 września roku kalendarzowego, to nie można zgodzić się z zarzutem skarżącej, że w dowolnym terminie mogła ten brak uzupełnić. Nie można również podzielić stanowiska Spółki, że pieczątka z kopią podpisu jest równoznaczna z podpisem. Skarżąca kasacyjnie nie może oczekiwać, że naruszenie ustawowego terminu i niespełnienie warunków formalnych wniosku oraz brak odpowiedzi na wezwanie organu do uzupełnienie wniosku w zakreślonym terminie wniosku spowoduje przyznanie dotacji. Wprowadzenie danych do SIO jest jedynie czynnością techniczną. Sam fakt, że wniosek "widnieje w systemie", nie oznacza, że brak podpisu przestał istnieć. Jeśli audyt lub kontrola wykaże, że dotacja została wypłacona na podstawie niepodpisanego wniosku, może to zostać uznane za naruszenie przepisów prawa.

Mając powyższe na względzie, na zasadzie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalono. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Zasądzoną kwotę 360 zł stanowi wynagrodzenie radcy prawnego, który reprezentował organ w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji oraz za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną (por. uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, ONSAiWSA z 2013 r., nr 3, poz. 38).