Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 12 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1317/21 w sprawie ze skargi R.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23 czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku dotyczącego zmiany decyzji udzielającej zezwolenia na zbieranie odpadów oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 25 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1317/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, sprawy ze skargi R.M. (dalej także jako: "strona skarżąca", "skarżący", skarżący kasacyjnie") ma postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej także jako: "organ odwoławczy", "organ II instancji", "SKO", "Kolegium") z dnia 23 czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku dotyczącego zmiany decyzji udzielającej zezwolenia na zbieranie odpadów: oddalił skargę.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Pismem z dnia 3 marca 2020 r. skarżący zwrócił się do Starosty [...] (dalej także jako: "Starosta") z wnioskiem o zmianę decyzji Starosty, nr [...], z dnia 21 sierpnia 2017 r., udzielającej zezwolenia na zbieranie odpadów dla skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą R.M., przy ul. [...], [...] na działce ewidencyjnej nr [...], obręb [...].

Pismem z dnia 2 lutego 2021 r., Starosta, powołując się na art. 41 ust. 6a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 797 z późn. zm.; dalej jako: "ustawa o odpadach", "u.o."), zwrócił się do Burmistrza Miasta [...] (dalej także jako: "Burmistrz", "organ I instancji") o wydanie opinii w sprawie prowadzenia działalności w zakresie zbierania odpadów, na terenie działki nr ew. [...] obręb [...] położonej przy ul. [...] w [...], także w zakresie zgodności z prawem miejscowym, w tym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Pismem z dnia 22 marca 2021 r. Burmistrz zwrócił się do Starosty o uzupełnienie dokumentacji w przedmiotowej sprawie.

Pismem z dnia 29 marca 2021 r. skarżący złożył do Burmistrza wniosek w przedmiotowej sprawie, dotyczący korekty podania z dnia 3 marca 2020 r., w zakresie zmiany nr działki ewidencyjnej (z działki o nr ew. [...] obręb [...], na działkę o nr ew. [...], obręb [...]).

Pismem z dnia 7 kwietnia 2021 r. Starosta przekazał do Burmistrza dokumenty do sprawy.

Postanowieniem, nr [...], z dnia 14 kwietnia 2021 r. Burmistrz, na podstawie art. 106 § 1 i § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.; dalej jako: "k.p.a."), w związku z art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach negatywnie zaopiniował wniosek skarżącego z dnia 3 marca 2020 r., dotyczący zmiany decyzji Starosty z dnia 21 sierpnia 2017 r., nr [...], udzielającej zezwolenia na zbieranie odpadów na działce ewidencyjnej nr [...], obręb [...], dla skarżącego, prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą R.M., z siedzibą przy ul. [...], [...]. Zgodnie z treścią wniosku z dnia 3 marca 2020 r., w ramach przedmiotowej działalności zbierane będą odpady o kodach: 16 08 01 – zużyte katalizatory zawierające złoto, srebro, ren, rod, pallad, iryd lub platynę (z wyłączeniem 16 08 07) oraz 16 08 03 – zużyte katalizatory zawierające metale przejściowe lub ich związki inne niż wymienione w 16 08 02.

Organ I instancji stwierdził, że rodzaje odpadów określone we wniosku z dnia 3 marca 2020 r. odpowiadają rodzajom odpadów o których mowa w decyzji Starosty z dnia 21 sierpnia 2017 r., nr [...]. Także miejsce prowadzenia działalności (to jest działka o nr ew. [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...]) wskazane w skorygowanym wniosku z dnia 3 marca 2020 r., jest tożsame z miejscem określonym w przedmiotowej decyzji. Na terenie nieruchomości o nr ew. działki [...] obręb [...], położonej przy ul. [...] w [...], obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...]z dnia 15 stycznia 2004 r., opublikowaną w [...] (m.p.z.p.).

Zgodnie z tym planem omawiane działki położone są na terenie usługowo-wytwórczym, oznaczonym symbolem przeznaczenia "UW". Działalność polegająca na zbieraniu odpadów nie mieści się w pojęciu usług wytwórczych, składów, magazynów, hurtowni czy też stacji paliw. Ustalenia dotyczące przeznaczenia terenu dotyczą działalności, której celem jest zaspokajanie potrzeb ludności, a składy i magazyny, pomimo zróżnicowanych pojęć, określają te same zjawiska z zakresu gospodarki magazynowej. Hurtownia zaś to przedsiębiorstwo handlowe zajmujące się handlem ukierunkowanym na klienta prowadzącego sprzedaż detaliczną. MPZP nie dopuszcza dla przedmiotowego terenu możliwości zbierania odpadów.

Burmistrz zaznaczył, że zgodnie z rysunkiem planu, nieruchomość o numerze ew. działki [...], obręb [...], położona jest w obszarze objętym izochroną 25-letniego dopływu wód do ujęcia z powierzchni terenu. Zgodnie z § 2 ust. 5 pkt 5 lit. a) tired 8 m.p.z.p. "Na obszarze objętym izochroną 25-letniego dopływu wód do ujęcia wprowadza się zakaz: realizowania przedsięwzięć, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko może być wymagane bez uprzedniego wykonania raportu o oddziaływaniu na środowisko dla projektowanej inwestycji". Jak wynika ze zgromadzonej w toku postępowania dokumentacji, działalność określona zakresem wniosku z dnia 3 marca 2020 r., skorygowanego pismem z dnia 29 marca 2021 r., należy do grupy przedsięwzięć, mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 83 lit. b) Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839).

W dniu 23 kwietnia 2021 r. skarżący złożył zażalenie na ww. postanowienie. Zażalenie złożono z zachowaniem terminu ustawowego.

Postanowieniem z dnia 23 czerwca 2021 r., nr [...], Organ odwoławczy (SKO) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu postanowienia SKO wskazało zastosowane przepisy prawa: art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach (j.t. Dz.U. z 2021 r. poz. 779 z późn. zm.), postanowienia obowiązującego na terenie nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w [...], miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części miasta [...] i potwierdziło ustalenia poczynione przez organ I instancji, iż zgodnie z rysunkiem m.p.z.p. przedmiotowa działka położna jest na terenie "usługowo- wytwórczym", oznaczonym symbolem "UW" oraz w granicach "obszaru objętego izochroną 25-letniego dopływu wód do ujęcia z powierzchni terenu". Wskazano na przepis § 3 ust. 9 pkt 1 i 2 MPZP określający "Przeznaczanie, zagospodarowanie i zabudowa terenów usługowo-wytwórczych oznaczonych symbolem przeznaczenia UW", z którego wynika, że na terenie przedmiotowej nieruchomości postanowienia MPZP wykluczają składowanie odpadów. Zaznaczone zostało rozróżnienie wprowadzone przez przepisy ustawy o odpadach pojęć "składowania odpadów" od "magazynowania odpadów", w szczególności w art. 25 ust. 5 ustawy o odpadach. Powołano regulacje zawarte w rozporządzeniu Ministra Klimatu z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla magazynowania odpadów (Dz.U. z 2020 r. poz. 1742) co do szczegółowych wymagań dla magazynowania odpadów. Podkreślono także, iż w związku z położeniem przedmiotowej działki w granicach "obszaru objętego izochroną 25-letniego dopływu wód do ujęcia z powierzchni terenu" obowiązuje na tej nieruchomości wprowadzony przez przepis § 2 ust. 5 pkt 5 lit. a) m.p.z.p. zakaz: m.in. realizowania przedsięwzięć, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko może być wymagane bez uprzedniego wykonania raportu o oddziaływaniu na środowisko dla projektowanej inwestycji." Wyjaśniono konsekwencje tego zakazu w związku z treścią ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (j.t. Dz.U. z 2021 r. poz. 247 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą środowiskową": art. 59 ust, 1 w zw. z art. 63 ust. 1 i ust. 4 wyliczenia przedsięwzięć wymagających "Przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przy realizacji planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko". Ponadto powołano się na treść § 3 ust. 1 pkt 83 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839). Wskazana została definicja pojęcia "odpady obojętne" zawarta w art. 3 pkt 9 ustawy o odpadach i podkreślono, że wykaz odpadów obojętnych określony został w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 16 lipca 2015 r. w sprawie dopuszczania odpadów do składowania na składowiskach (Dz. U. z 2015 r. poz. 1277). SKO wskazało, że wykaz ten nie obejmuje odpadów o kodach "160801" i "160803", tj. odpadów wskazanych w decyzji Starosty z dnia 21 sierpnia 2017 r., nr [...], nr [...], udzielającej zezwolenia na zbieranie odpadów na działce ewidencyjnej nr [...], obręb [...], oraz we wniosku skarżącego o zmianę ww. decyzji złożonego do Starostwa Powiatowego w [...] w dniu 4 marca 2020 r. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo ocenił, iż działalność określona we wniosku skarżącego o zmianę ww. decyzji Starosty z dnia 21 sierpnia 2017 r., jest niezgodna z ww. ustaleniami m.p.z.p.

Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając w całości ww. postanowienie SKO, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy (SKO) stwierdził, iż nie znajduje podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1317/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł skarżący zaskarżając go w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkujący oddaleniem skargi i nieuchyleniem decyzji organów obu instancji, pomimo iż decyzje te zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegającym na ustaleniu, iż organy administracji publicznej wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy w sposób pozwalający na ustalenie zasadności obu rozstrzygnięć, z pominięciem argumentów strony zawartych w odwołaniu, niewłaściwe zastosowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez uznanie, iż skarżący nie prowadzi magazynu ani nie prowadzi usług, błędną wykładnią, że zbierane przez skarżącego odpady nie są odpadami obojętnymi, skutkujących błędnym- ustaleniem stanu faktycznego sprawy;

2. art. 133 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 1 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez zaniechanie wyjaśnienia okoliczności miarodajnych dla rozstrzygnięć obu instancji skutkujących uchyleniem postanowienia negatywnego zaopiniowania wniosku dotyczącego zmiany decyzji udzielającej zezwolenia na zbieranie odpadów;

3. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku, polegającą na wybiórczym przedstawieniu stanu sprawy i nie odniesieniu się przez Sąd do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze i do całości zebranego materiału dowodowego, co uniemożliwia kontrolę instancyjną wyroku.

Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kosztów opłaty od udzielonego pełnomocnictwa, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 13 września 2021 r., [...], na okoliczność spełniania wymagań środowiska w zakresie gospodarki odpadami.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Jak już wyżej wskazano z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Przede wszystkim jako bezzasadne ocenić należy zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogły istotny wpływ na wynik sprawy, tj. "art. 133 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 1 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a." (zarzut nr 2 petitum skargi kasacyjnej) oraz "art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a." (zarzut nr 3 petitum skargi kasacyjnej).

Wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. niemożliwe jest także skuteczne kwestionowanie stanowiska sądu co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat, i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Dodać także należy, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym (zob. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1801/06).

Natomiast naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, czy też oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, to znaczy dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Powyższe sprowadza się do stwierdzenia, że zasadniczo art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy, a do tego zmierza wskazany zarzut skargi kasacyjnej.

Dalej, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Wymaga podkreślenia, że art. 134 § 1 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 kwietnia 2013 r.; sygn. akt I GSK 1151/11 oraz z dnia 18 sierpnia 2020 r.; sygn. akt I OSK 848/20), a także wtedy gdy sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 września 2024 r.; sygn. akt III OSK 4/23 oraz z dnia 28 czerwca 2022 r.; sygn. akt II GSK 356/19). Żadna z powyższych okoliczności nie miała miejsca w realiach rozpatrywanej sprawy.

Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., podobnie jak za pomocą zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, tj. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i poglądów wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ani prawidłowości oceny materiału dowodowego sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 450/15).

Odnosząc się do ostatniego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z naruszeniem art. 7, 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a." (zarzut nr 1 petitum skargi kasacyjnej), w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedmiotowy zarzut nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach.

Skarżący kasacyjnie wskazując na ww. naruszenie przepisów postępowania przez wojewódzki sąd administracyjny błędnie wskazał na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, bowiem przepisu tego Sąd pierwszej instancji nie zastosował w sprawie, skoro oddalił skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Okoliczność oddalenia skargi nie może stanowić argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Należy także podkreślić, że zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (zasada prawdy obiektywnej – art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art.. 80 k.p.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo orzekł, że organy prowadzące postępowanie nie naruszyły powołanych przepisów, zaś materiał zgromadzony w sprawie był wystarczający do podjęcia decyzji (w niniejszej sprawie: postanowienia) kończącej postępowanie w sprawie i umożliwiał stwierdzenie, że podjęto wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Jednocześnie abstrahując od powyższego lektura zarzutów skargi kasacyjnej, ich treść oraz lakoniczne uzasadnienie jednoznacznie wskazują, że w istocie skarżący kasacyjnie kwestionuje uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jako prawidłowych ustaleń stanu faktycznego przyjętych przez organy orzekające w sprawie.

Przypomnieć należy, że podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach, zgodnie z którym organ właściwy wydaje zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce prowadzenia zbierania odpadów lub przetwarzania odpadów. Wymóg zasięgania opinii prezydenta miasta nie dotyczy prezydenta miasta na prawach powiatu, jeżeli jest on organem właściwym do wydania zezwolenia. Przedmiotem sprawy nie jest zatem zezwolenie na zbieranie odpadów, ale stanowisko organu współdziałającego, zajęte w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 106 § 1 k.p.a.

W myśl art. 106 k.p.a.:

§ 1. Jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ.

§ 2. Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę.

§ 3. Organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin.

§ 4. Organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające.

§ 5. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie.

§ 6. W przypadku niezajęcia stanowiska w terminie określonym w § 3 stosuje się przepisy art. 36-38, przy czym organ obowiązany do zajęcia stanowiska niezwłocznie informuje organ załatwiający sprawę o wniesieniu ponaglenia.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że najluźniejszą formą współdziałania organów administracji publicznej jest współdziałanie polegające na zasięganiu opinii. Współdziałanie takie polega na tym, że jeden z organów jest zobowiązany, przed podjęciem decyzji, do zasięgnięcia opinii w sprawie od innego organu. Organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii nie jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego. Współdziałanie, którego istotą jest wyrażenie opinii, zbliżone jest do konsultacji czy też doradztwa (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 106 k.p.a., (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023).

Opinia wydana na podstawie art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach i art. 106 § 1 k.p.a. stanowi tylko jeden z elementów materiału zgromadzonego w sprawie. Jej treść może zaważyć na rozstrzygnięciu, ale nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego. Argumentacja wskazana w opinii powinna być przedmiotem wnikliwej oceny organu wydającego decyzję.

Obowiązki organu współdziałającego w zakresie postępowania wyjaśniającego i obowiązki organu prowadzącego postępowanie administracyjne zmierzającego do wydania merytorycznej decyzji kończącej to postępowanie nie są tożsame. To na organie prowadzącym postępowanie główne spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania określonego przepisu materialnoprawnego i tym samym merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyroki NSA z 2 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 847/15, z 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt II OSK 3259/20, z 19 czerwca 2024 r. sygn. akt I OSK 189/23).

Oceniając pod tym kątem zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie uznał, że w jego uzasadnieniu organ wskazał przyczyny z powodu których wydał opinię negatywną. Innymi słowy, Sąd pierwszej instancji akceptując powody, które legły u podstaw wydania postanowienia w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku skarżącego dotyczącego zmiany decyzji udzielającej zezwolenia na zbieranie odpadów, wskazał na poczynione przez organy ustalenia i argumentację. Wskazać należy, że w ocenie wojewódzkiego sądu administracyjnego organy, wypowiedziały się w kwestii zgodności planowanego przetwarzania odpadów z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami.

Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie podzielił w całości stanowisko organu odwoławczego, iż działalność określona zakresem wniosku skarżącego jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym ten wniosek nie może być pozytywnie zaopiniowany.

Podsumowując, to rolą organu wydającego decyzję będzie rozważenie znaczenia stanowiska organu opiniującego w kontekście przepisów umożliwiających zmianę decyzji udzielającej zezwolenia na zbieranie odpadów w ramach prowadzonej działalności gospodarczej.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w pełni odpowiada wymaganiom, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Organ w sposób szczegółowy wyjaśnił, które fakty uznał za udowodnione i w oparciu, o które dowody powyższy stan faktyczny został ustalony. W konsekwencji nie sposób dopatrzeć się naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, w tym art. 7, 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

Dlatego przedmiotowy zarzut naruszenia przepisów postępowania nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek dowodowy zawarty w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ze względu na konstrukcję skargi kasacyjnej w sprawie nie występują wątpliwości wymagające wyjaśnienia, jak również złożony dokument nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska jest z dnia 13 września 2021 r., czyli stanowi dokument sprzed daty wydania zaskarżonego wyroku.