Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2008 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Wojewody z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy zmiany pozwolenia na budowę; II. zasądza od Wojewody na rzecz K. Z. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

II SA/Lu 594/08

U Z A S A D N I E N I E

Zaskarżoną decyzją z dnia 18 lipca 2008 r. Wojewoda uchylił w całości decyzję Starosty z dnia 30 maja 2008 r., umarzającą postępowanie w sprawie z wniosku K. Z. o zmianę pozwolenia na budowę, udzielonego decyzją z dnia 25 marca 2006 r., w części dotyczącej zmiany przeznaczenia obiektu z budynku magazynowego na stację kontroli pojazdów na działce nr [...] w F., zmiany w wymiarach i układzie stolarki okiennej i drzwiowej oraz doprojektowania kanału przeglądowego, pomieszczeń potrzebnych do funkcjonowania stacji i wewnętrznych instalacji i orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na roboty budowlane polegające na zmianie w wymiarach stolarki okiennej i drzwiowej, doprojektowaniu pomieszczeń potrzebnych do funkcjonowania stacji kontroli pojazdów, w pozostałej zaś części orzekł o odmowie udzielenia pozwolenia na: roboty budowlane polegające na budowie kanału przeglądowego i wewnętrznej instalacji oraz na zmianę przeznaczenia obiektu z budynku magazynowego na stację kontroli pojazdów.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że umarzając postępowanie administracyjne organ pierwszej instancji ustalił, że w dniu 16 lutego 2007 r. skarżący złożył wniosek o zmianę pozwolenia na budowę we wskazanym wyżej zakresie. Decyzją z dnia 29 marca 2007 r. odmówiono zatwierdzenia projektu zamiennego i udzielenia pozwolenia na zmianę przeznaczenia obiektu. Organ drugiej instancji decyzją z dnia 18 lipca 2007 r. uchylił tę decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2007 r. uchylił decyzję organu drugiej instancji. Rozpoznając ponownie odwołanie inwestora organ drugiej instancji uchylił decyzję Starosty z dnia 29 marca 2007 r., wskazując, że w świetle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zasadniczą kwestią jest ustalenie, czy inwestor rozpoczął roboty objęte wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku organ pierwszej instancji decyzją z dnia 30 maja 2008 r. umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji oraz akt organu pierwszej instancji wynika, że dwukrotnie przeprowadzone kontrole wykazały, iż inwestor dokonał już pewnych zmian w budynku realizowanym na podstawie pozwolenia na budowę. Zmienił liczbę i wymiary okien w elewacji zachodniej, wykonał drzwi wewnętrzne w ścianie łączącej ten budynek z innym już istniejącym, wykonał też dodatkowe drzwi zewnętrzne oraz kilka ścian działowych, tworzących pięć pomieszczeń. Zmiany te są zbieżne ze zmianami projektowanymi, wskazanymi we wniosku inwestora, organ uznał więc, że postępowanie jest bezprzedmiotowe.

Rozpoznając odwołanie inwestora od decyzji organu pierwszej instancji organ odwoławczy wskazał, że inwestor wykonał tylko część robót objętych wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę, co oznacza, że tylko część wniosku jest bezprzedmiotowa. Rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest zatem uzasadnione jedynie co do robót już zrealizowanych, które zostały ponadto uznane za nieistotne odstępstwo od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia 25 maja 2006 r. W pozostałym zakresie, tj. co do robót, które nie zostały jeszcze wykonane oraz co do zmiany przeznaczenia obiektu, postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe.

Organ odwoławczy ustosunkował się następnie do zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu z magazynowego na stację kontroli pojazdów i wyjaśnił, że obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę jest m.in. sprawdzenie zgodności projektowanej zmiany z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, że uchwała Rady Gminy Firlej z dnia 8 sierpnia 2002 r. w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru Jezior Firlej – Kunów stanowi, że działka inwestora znajduje się na terenie D6 MN,UC, czyli obszarze o dwóch funkcjach: MN – mieszkalnictwo niskie i UC – usługi komercyjne. W takim przypadku muszą być jednocześnie spełnione warunki określone w obu obszarach planistycznych. Organ wskazał następnie, że na terenie oznaczonym symbolem MN plan dopuszcza lokalizowanie parterowych obiektów usługowych o powierzchni do 50 m2, a także użytkowanie budynków mieszkalnych i gospodarczych dla funkcji usługowych, ponadto plan dopuszcza lokalizację urządzeń komunikacyjnych, z wyjątkiem obiektów usług technicznych i stacji paliw. Natomiast na terenach oznaczonych symbolem UC dopuszczona jest lokalizacja urządzeń komunikacyjnych, do których zaliczono tylko parkingi, zatoki i przystanki. W tej sytuacji, w ocenie organu inwestycja objęta wnioskiem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwołał się także do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 czerwca 2007 r., stwierdzającej nieważność decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla inwestycji objętej wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę, z której to decyzji wynika, że inwestycja jest niezgodna z planem miejscowym.

Decyzję organu drugiej instancji inwestor K. Z. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w części dotyczącej orzeczenia o odmowie udzielenia pozwolenia na roboty budowlane polegające na budowie kanału przeglądowego i wewnętrznej instalacji oraz odmowie pozwolenia na zmianę przeznaczenia obiektu z budynku magazynowego na stację kontroli pojazdów. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji w zaskarżonej części, zarzucając naruszenie art. 35 ust. 4 ustawy – prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi podniósł, że organy błędnie interpretują postanowienia planu miejscowego. W ocenie skarżącego fakt położenia działki na terenie oznaczonym symbolami MN i UC nie oznacza konieczności spełniania wymogów dla MN, skoro plan przewiduje możliwość realizacji usług komercyjnych (UC) nie tylko jako funkcji uzupełniającej na działkach o istniejącej zabudowie mieszkaniowej, lecz także na wydzielonych działkach, bez ograniczeń przewidzianych dla funkcji oznaczonej symbolem MN. Skarżący wyjaśnił, że jego działka jest wydzielona, nie ma na niej zabudowy mieszkaniowej i zlokalizowano na niej już jeden obiekt usługowy. Skarżący podniósł ponadto, że stacja kontroli pojazdów nie jest inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.).

Sprawa z wniosku skarżącego o zmianę pozwolenia na budowę w zakresie zmiany sposobu użytkowania obiektu i udzielenia pozwolenia na wykonanie określonych robót budowlanych rozpatrywana była przez organy administracji dwukrotnie. Mimo to nie zostały należycie wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Odmawiając zaskarżoną decyzją zmiany pozwolenia na budowę organ drugiej instancji wskazał, że planowana przez skarżącego zmiana przeznaczenia obiektu z magazynowego na stację kontroli pojazdów narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko organu w tym zakresie budzi jednak wątpliwości.

Jest poza sporem, że nieruchomość skarżącego, oznaczona jako działka gruntu nr [...] w F. położona jest na terenie oznaczonym w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru Jezior Firlej – Kunów (uchwała Rady Gminy Firlej nr XXXIX/260/2002 z dnia 8 sierpnia 2002 r.) symbolem D6 MN,UC. Nie jest również sporne, że na nieruchomości tej skarżący wybudował już jeden budynek o charakterze użytkowym (warsztat samochodowy) i uzyskał pozwolenie na budowę kolejnego obiektu - budynku magazynowego (decyzja Starosty Powiatowego z dnia 25 maja 2006 r. nr [...]), który jest w trakcie budowy. Tego właśnie obiektu dotyczy wniosek skarżącego o zmianę pozwolenia na budowę. Wobec zaskarżenia decyzji tylko w części odmawiającej zmiany pozwolenia, zbędne jest szczegółowe przytaczanie okoliczności związanych z budową tego obiektu i dokonanymi w trakcie budowy zmianami stanowiącymi odstępstwo od projektu architektoniczno-budowlanego. Wskazać jedynie należy, że dokonane przez skarżącego częściowo zmiany, zmierzające do przystosowania budynku do potrzeb stacji kontroli pojazdów zostały przez organy administracji zaakceptowane, nie stanowiły one bowiem istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Postępowanie administracyjne w tym zakresie zostało umorzone decyzją ostateczną, nie zaskarżoną do sądu.

Badając zgodność planowanej zmiany przeznaczenia obiektu z planem zagospodarowania przestrzennego organ drugiej instancji podniósł przede wszystkim, że położenie działki skarżącego na terenie oznaczonym dwoma symbolami powoduje konieczność jednoczesnego spełniania przez planowaną inwestycję warunków określonych w obu obszarach planistycznych. Organ wskazał na postanowienia §2 uchwały w sprawie planu, który stanowi, że dopuszcza się inwestowanie jedynie zgodne z ustalonym w niniejszej uchwale przeznaczeniem (funkcją) oraz zasadami zabudowy i zagospodarowania poszczególnych terenów - oznaczonych na rysunku planu stanowiącym załącznik do uchwały odrębnymi symbolami i ograniczonych za pomocą linii rozgraniczających. W ocenie organu na terenie oznaczonym symbolem D6 MN,UC, gdzie wiodącą funkcją jest funkcja MN (mieszkalnictwo niskie) oraz UC (usługi komercyjne) dopuszczona jest realizacja usług na wydzielonych działkach albo jako uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej. Z postanowień planu wynika jednak, że na terenie MN plan dopuszcza realizację jedynie parterowych obiektów usługowych o powierzchni do 50 m2. Ponadto plan dopuszcza lokalizowanie na tym terenie urządzeń komunikacyjnych, wyklucza jednak lokalizację obiektów usług technicznych oraz stacji paliw. Natomiast na terenie oznaczonym symbolem UC plan dopuszcza lokalizacje urządzeń komunikacyjnych, ale zalicza do nich tylko parkingi, zatoki i przystanki. Te ustalenia planu uznał organ za przesądzające o niedopuszczalności zmiany pozwolenia na budowę w zakresie zmiany przeznaczenia obiektu budowlanego z magazynowego na stację kontroli pojazdów. W ocenie organu zarówno wielkość obiektu, którego powierzchnia przekracza 50 m2, jak i rodzaj planowanego przedsięwzięcia naruszają przytoczone ustalenia planu.

Zauważyć jednak należy, co podnosi także skarżący, że przyjęcie wymogu spełniania przez planowaną inwestycję warunków określonych zarówno dla terenu oznaczonego symbolem MN, jak i UC prowadzi do wewnętrznych sprzeczności. W szczególności przyjęcie, jak to uczynił organ odwoławczy, że na terenie oznaczonym symbolem D6 MN,UC dopuszczona jest realizacja tylko parterowych obiektów usługowych o powierzchni do 50 m2 (wymóg określony dla symbolu MN), wykluczałoby realizację większości obiektów przewidzianych w funkcji oznaczonej symbolem UC. Teren UC to teren usług komercyjnych z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod: a) banki, instytucje ubezpieczeń, dyrekcje lub zarządy jednostek gospodarczych, obiekty jednostek projektowych, b) obiekty handlu detalicznego i hurtowego, obiekty gastronomii, rzemiosła, c) obiekty turystyki, tereny koncentracji usług, d) usługi łączności (por. § 3 pkt 2.2 uchwały w sprawie planu).

W ocenie sądu oznaczenie terenu dwoma symbolami: MN i UC oznacza dopuszczalność lokalizacji inwestycji przewidzianych dla obu funkcji, nie oznacza jednak obowiązku takiego zagospodarowania nieruchomości, by jednocześnie obie te funkcje były realizowane. Podkreślić należy, że § 9 uchwały w sprawie planu, zawierający ustalenia szczegółowe dla terenów objętych planem, dopuszcza w ustaleniach realizacyjnych dla obszaru oznaczonego symbolem D6 MN,UC realizację usług na wydzielonych działkach albo jako uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej. W przypadku zatem realizacji usług na wydzielonych działkach badać należy zgodność planowanej inwestycji z ustaleniami dla terenu oznaczonego symbolem UC, a nie MN. Wymogi przewidziane dla terenu MN obowiązywać bowiem mogą tylko w przypadku realizacji usług stanowiących uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej. Na terenie MN funkcją wiodącą jest funkcja mieszkaniowa, zrozumiałe jest zatem, że usługi dopuszczone są tylko w określonym zakresie, z ograniczeniami co do wielkości obiektów i rodzajów działalności usługowej. Jeśli jednak inwestor nie realizuje na swojej nieruchomości funkcji mieszkaniowej, tylko usługową (UC), dopuszczoną na wydzielonej działce, wprowadzanie ograniczeń przewidzianych dla funkcji MN jest nieuzasadnione.

Należy ponadto zwrócić uwagę, że § 10 ust. 3 uchwały w sprawie planu przewiduje, iż w przypadku rozbieżności rozstrzygnięć, odnoszących się do tego samego terenu i dotyczących tego samego aspektu zagospodarowania, pomiędzy różnymi kategoriami ustaleń wymienionych w ust. 2, obowiązują kolejno: a) ustalenia ogólne (§ 2), b) ustalenia dotyczące ochrony wartości kulturowych (§ 4), c) ustalenia dotyczące komunikacji (§7), d) ustalenia dotyczące ochrony środowiska przyrodniczego (§ 6), e) ustalenia szczegółowe (§ 9), f) ustalenia dotyczące stref przyrodniczo - krajobrazowych (§ 5), g) ustalenia dotyczące terenów o poszczególnych funkcjach (§ 3), h) ustalenia dotyczące infrastruktury technicznej (§ 8).

W takim przypadku nie ma zastosowania zasada, wyrażona w § 10 ust. 2, że podstawą do określenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego jest suma ustaleń, odnoszących się do danego terenu.

Wskazanych okoliczności nie miał na uwadze organ drugiej instancji. Organ ten nie wyjaśnił, czy planowana przez skarżącego inwestycja zgodna jest z ustaleniami szczegółowymi planu oraz ustaleniami przewidzianymi w § 3 pkt 2.2 dla funkcji UC, z uwzględnieniem § 10 ust. 3 uchwały. W szczególności nie rozważył organ możliwości realizacji inwestycji spełniającej wymagania dla jednej tylko funkcji przewidzianej dla danego terenu. Zaskarżona decyzja wydana została zatem z naruszeniem przepisów postępowania, nakazujących organowi wyczerpujące wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy (art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.). Niewyjaśnienie tych okoliczności powoduje także naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – prawo budowlane, obligującego organ do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sprawdzenie to uwzględniać bowiem musi ogół ustaleń i postanowień planu, odnoszących się do danego terenu. Nierozważenie określonych postanowień planu narusza powołany przepis.

Stwierdzone naruszenie przepisów prawa powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w części objętej skargą. Naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy – prawo budowlane doprowadziło bowiem do wydania decyzji, odmawiającej zmiany pozwolenia na budowę, mimo niewyjaśnienia i nierozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę ponownie organ mieć będzie na uwadze wskazania co do interpretacji postanowień planu, wymienione wyżej i uwzględni je badając zgodność planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ubocznie podnieść należy, że wobec zmiany przepisów dotyczących przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nieuzasadnione jest powoływanie się przez organ drugiej instancji na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 czerwca 2007 r. stwierdzającą nieważność decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji objętej wnioskiem w sprawie niniejszej. Od dnia 31 sierpnia 2007 r. stacje kontroli pojazdów nie są uznane za przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko (por. § 3 ust. 1 pkt 70 rozporządzenia Rady ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (...) – Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.).

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 ustawy w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 litera "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).