Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 673/18 w sprawie ze skargi B. B. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 29 listopada

2018 r. oddalił skargę B. B. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach (dalej ŚWINB) z dnia [...] sierpnia 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżonym postanowieniem ŚWINB, po rozpatrzeniu zażalenia J. B. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej PINB) z [...] czerwca 2018 r., którym nakazano J. B. wstrzymać w terminie natychmiastowym roboty budowlane polegające na budowie ogrodzenia o wysokości powyżej 2,20m na działce nr [...] w S. oraz nakazano dostarczenie w terminie do [...] września 2018 r.: oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz odpowiednie rysunki dotyczące ogrodzenia, projekt zagospodarowania działki lub terenu, zaświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy S. o zgodności przedmiotowej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie art. 138 § 1 ust. 2 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202; dalej p.b.), uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych w trybie art. 49b p.b.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia, B. B. zarzuciła naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. e) p.b. oraz § 13 ust. 1 i § 41 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.; dalej "rozporządzenia").

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę.

Sąd wskazał, że powodem, dla którego organ I instancji na podstawie art. 49b ust. 2 p.b. wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych i nakazaniu dostarczenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, rysunków, projektu zagospodarowania działki i terenu oraz zaświadczenia o zgodności "przedmiotowej budowy" z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, było uznanie, że ogrodzenie stanowi budowlę. Istnienie samowoli organ I instancji uzasadnił tym, że inwestor zgłosił zamiar nadbudowy istniejącego ogrodzenia, a zamiast tego wybudował ogrodzenie przy istniejącym ogrodzeniu wsparte nie na tym ogrodzeniu, ale na stalowych słupach umocowanych w betonowych stopach, do których przymocowana jest blacha trapezowa na wysokości powyżej istniejącego ogrodzenia z kamienia. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że w sytuacji, gdy inwestor dokonał zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru wykonania robót, dołączając do zgłoszenia projekt opisujący dokładnie takie roboty jakie zostały wykonane, okoliczność, że w samym zgłoszeniu inwestor określił te roboty jako nadbudowę ogrodzenia, podczas gdy polegały one na umocowaniu blachy trapezowej na wysokości ponad istniejącym ogrodzeniem do metalowych słupów, a nie do istniejącego ogrodzenia (co zostało przedstawione na rysunku dołączonym do zgłoszenia), a więc faktycznie stanowiło budowę ogrodzenia, nie może skutkować uznaniem, że doszło do samowoli budowlanej. Słusznie również, zdaniem Sądu, organ odwoławczy uchylił postanowienie organu I instancji i postępowanie w tej części umorzył wskazując, że przepisy art. 49b p.b. nie mają zastosowania, a co za tym idzie, że w tym trybie nie można prowadzić postępowania (które zostało wszczęte z urzędu), w związku z czym powinno ono ulec umorzeniu. Nie można bowiem przypisać inwestorowi działania w warunkach samowoli budowlanej, skoro roboty wykonał zgodnie z dokonanym wcześniej zgłoszeniem, do którego organ nie wniósł sprzeciwu, a nadto, budowa ogrodzenia (jego nadbudowa) nie stanowi wykonania obiektu budowlanego ale urządzenia technicznego, do którego ewentualnie mogłyby mieć zastosowanie przepisy art. 51 p.b., gdyby zostało ono wykonane w warunkach określonych w art. 50 p.b. Przepisy te przewidują odrębny tryb postępowania. Skarżąca zarzuca, że patrząc od strony jej działki ogrodzenie ma w najwyższym miejscu 2,93 m. Jednakże od strony działki inwestora jego wysokość wynosiła od 2,25 cm do 2,90 m jak ustaliły organy w toku dwukrotnych kontroli, a poza tym, co nie jest kwestionowane przez skarżącą, ogrodzenie to zostało częściowo zdemontowane. Zdaniem Sądu, nie ma racji skarżąca, że nie jest istotne jakie roboty zostały wykonane i że ogrodzenie obecnie ma 2,70 m, ale wymiary podane w zgłoszeniu. Jeśli bowiem inwestor wykonuje prace zgodnie ze zgłoszeniem, przepisy art. 49b p.b. nie mają zastosowania. Organ I instancji zajmował się tylko wstrzymaniem prowadzonych robót i nałożeniem na inwestora pewnych obowiązków, zgodnie z art. 49b ust. 2 p.b. Organ II instancji z przyczyn wyżej wskazanych postanowienie organu I instancji uchylił i postępowanie w tej części umorzył. Dlatego też rozpoznając sprawę w takim zakresie żaden z organów nie miał, w ocenie Sądu, obowiązku zajmować się kwestią hałasu, zacienienia czy też ogrzewania powietrza przez blachę, z której zostało wykonane ogrodzenie. Kwestie te podlegałyby badaniu, gdyby organy na podstawie art. 49b prowadziły postępowanie legalizacyjne. Dlatego też zawarte w skardze zarzuty naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. e) p.b. oraz § 41 ust. 1 oraz § 13 ust. 1 rozporządzenia są - w ocenie Sądu - nieuzasadnione.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. B., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Kielcach do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj.:

- art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) na skutek niezastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, co było niezbędne dla końcowego jej załatwienia, przez nie zrealizowanie obowiązku uchylenia zaskarżonej decyzji organu i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez PINB;

- art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej p.u.s.a.) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., przez nieuzasadnione przyjęcie, iż brak jest możliwości rozstrzygania w zakresie naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 i 9 p.b. i § 13 rozporządzenia wobec prowadzenia postępowania administracyjnego na podstawie innego przepisu prawa materialnego, a to art. 49 p.b., a nie art. 50-51 p.b.;

- art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., przez brak kontroli prawidłowości zgłoszenia budowy ogrodzenia;

- art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. przez nieuchylenie postanowienia, które zostało wydane z naruszeniem przepisów art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a., poprzez uchybienie ich stosowaniu;

- art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. przez nieuchylenie postanowienia, które zostało wydane z naruszeniem przepisów 138 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że dopuszczalne było wydanie decyzji o uchyleniu postanowienia i umorzenia postępowania bez merytorycznego rozpoznania;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, k.p.a. oraz w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. przez nieuchylenie postanowienia przez błędne uznanie, że WINB przy załatwianiu sprawy z wniosku skarżącej zaniechał zbadania, czy w sprawie wystąpiły przesłanki uzasadniające zastosowanie nadzwyczajnego trybu, określonego w art. 138 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania, a tym samym naruszył zasadę dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia na podstawie zebranego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. - tj. oddaleniem skargi, w sytuacji gdy organ naruszył wskazane powyżej przepisy postępowania i zaniechał obowiązkowi wszechstronnego wyjaśnienia sprawy;

- art. 106 § 3 i 5 w zw. z art. 113 § 1 oraz w zw. z art. 6 p.p.s.a., przez nieprzeprowadzenie dowodów niezbędnych do rozpoznania sprawy, niedostatecznego wyjaśnienia sprawy;

- art. 151 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że postępowanie dotyczące ogrodzenia wykonanego na zabudowanej działce i stanowiące urządzenie budowlane winno być prowadzone w trybie określonym w art. 49b p.b., co uzasadniało oddalenie skargi;

- art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b. poprzez przyjęcie, iż nie jest zobowiązany do badania legalności zgłoszenia budowli ogrodzenia;

- art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 1 i 3 p.b. oraz art. 49-51 p.b. poprzez przyjęcie, iż nie ma obowiązku rozstrzygania prawidłowości podstawy prawnej prowadzonego postępowania przez organa;

2. przepisów prawa materialnego, poprzez naruszenie art. 3 pkt 1 i 3 p.b. przez błędną wykładnię, iż wyłącznie ogrodzenie na gruncie niezabudowanym może stanowić obiekt budowlany lub budowlę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Skoro postępowanie w rozpatrywanej sprawie zostało wszczęte w trybie art. 49b p.b., to w sytuacji, gdy organ odwoławczy ustalił, że nie zachodzą okoliczności wskazane w tym przepisie, tj. roboty budowlane były wykonywane na podstawie zgłoszenia, od którego nie wniesiono sprzeciwu, prawidłowo umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych w trybie art. 49b p.b.

Zauważyć wypada, że orzeczone zaskarżonym postanowieniem umorzenie dotyczy jedynie postępowania w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych w trybie art. 49b p.b. Postanowienie to nie zamyka możliwości skontrolowania zgodności z prawem prowadzonych robót budowlanych w zakresie ewentualnych nieprawidłowości sygnalizowanych przez skarżącą kasacyjnie, jednak kontrola taka może zostać przeprowadzona w innym trybie.

Z tych względów zarzuty naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania nie mogły zostać uwzględnione, gdyż nie odnoszą się one do postępowania w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych w trybie art. 49b p.b.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego, poprzez naruszenie art. 3 pkt 1 i 3 p.b. przez błędną wykładnię, iż wyłącznie ogrodzenie na gruncie niezabudowanym może stanowić obiekt budowlany lub budowlę", stwierdzić należy, że nie jest on trafny, bowiem z art. 3 pkt 9 p.b. wynika jednoznacznie, że przez urządzenia budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, w tym w szczególności ogrodzenia.

W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.