I OSK 227/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-12-01	
Data wpływu	2020-01-22	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Maciej Dybowski
Zygmunt Zgierski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6320 Zasiłki celowe i okresowe	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	III SA/Kr 539/19	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 września 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 539/19 w sprawie ze skargi A [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 7 [...]r. nr SKO[...] w przedmiocie zasiłku okresowego oraz na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 7 [...] r. nr S[...], w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 26 września 2019 r., III SA/Kr 539/19 oddalił skargi A[...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 7 marca 2019 r. nr S[...]w przedmiocie zasiłku okresowego oraz na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 7 marca 2019 r. nr S[...], z dnia 7 marca 2019 r. nr S[...], z dnia 7 marca 2019 r. nr S[...], z dnia 7 marca 2019 r. nr S[...], z dnia 7 marca 2019 r. nr S[...] w przedmiocie zasiłku celowego (pkt I.), a nadto rozstrzygnął o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącemu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A[...], zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi z uwagi na uznanie, że organ odwoławczy orzekł zgodnie z regułami określonymi przez prawo materialne i procesowe, a nadto prawidłowo ustalił wysokość zasiłków przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego w sprawie, zebraniu i rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, podczas gdy postępowanie nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a organ wydał decyzje w oparciu o niewłaściwie ustalony stan faktyczny, a nadto nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący motywów decyzji, co z kolei doprowadziło do nieprawidłowego wniosku, iż wysokość przyznanych zasiłków nie narusza zasad przyznawania prawa pomocy określonych w ustawie o pomocy społecznej.

Mając na uwadze powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenia zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższy zarzut szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Na wstępie należy zauważyć, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2000.1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Powyższa regulacja nie przewiduje konieczności uzyskania zgody strony na rozpoznanie sprawy w powyższym trybie.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku gdyby zachodziły przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie pozostawały decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 7 marca 2019 r. (nr S[...]; nr S[...]; nr S[...]; nr S[...]; nr S[...]; nr S[...]), które utrzymywały w mocy decyzje Burmistrza Miasta i Gminy W[...] z dnia 10 stycznia 2019 r. orzekające o przyznaniu skarżącemu A[...] odpowiednio: zasiłku okresowego z powodu długotrwałej choroby i ubóstwa z przeznaczeniem na zaspokojenie potrzeb socjalno-bytowych w kwocie 350,50 PLN miesięcznie od dnia 1 stycznia do 30 kwietnia 2019 r.; zasiłku celowego z Programu Rządowego na zakup żywności w kwocie 155 PLN jednorazowo od dnia 1 stycznia 2019 r. do dnia 31 stycznia 2019 r.; zasiłku celowego z Programu Rządowego na zakup żywności w kwocie 140 PLN jednorazowo od dnia 1 lutego 2019 r. do 28 lutego 2019 r.; zasiłku celowego z Programu Rządowego na zakup żywności w kwocie 155 PLN jednorazowo od dnia 1 marca 2019 r. do 31 marca 2019 r.; zasiłku celowego z Programu Rządowego na zakup żywności w kwocie 150 PLN jednorazowo od dnia 1 kwietnia 2019 r. do 30 kwietnia 2019 r.; zasiłku celowego w łącznej kwocie 510 PLN na dofinansowanie zakupu leków, środków czystości, opłat za media i czynsz oraz biletu komunikacji miejskiej.

Analiza zarzutu kasacyjnego prowadzi do wniosku, iż obejmuje on kilka przepisów we wzajemnym powiązaniu (art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Obowiązek wskazania naruszonych przepisów oraz uzasadnienia zarzutów nakłada na sporządzającego skargę kasacyjną określony reżim związany z konstrukcją skargi kasacyjnej i budową zarzutów. Obowiązek wskazania naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone z wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, ale wymienione przepisy muszą pozostawać ze sobą w związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona zaskarżonym wyrokiem. Analiza zarzutu i jego uzasadnienia wskazuje, iż kontrowersja podnoszona w skardze kasacyjnej dotyczy kwestii prawidłowości orzeczonej wysokości poszczególnych zasiłków przyznanych przez organ pomocowy, w sytuacji niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy i niewyjaśnienia w wyczerpujący sposób motywów decyzji podjętych w tym zakresie. Kwestię tę wypada zatem poddać analizie oceniając zasadność skargi kasacyjnej.

Należy jednak zauważyć, iż w skardze kasacyjnej zasygnalizowano także naruszenie zasad przyznawania pomocy na warunkach określonych w ustawie o pomocy społecznej, jednakże w tym zakresie nie wskazano na naruszenia konkretnych przepisów, w szczególności ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2019.1507 ze zm.), dalej jako "u.p.s.". Powyższe oznacza, iż w skardze kasacyjnej postawiony został wyłącznie zarzut naruszenia przepisów postępowania, a do takiej konkluzji prowadzi wzgląd na charakter przepisów uznawanych przez autora kasacji za naruszone. Co prawda w skardze kasacyjnej zadeklarowano oparcie jej na obu podstawach przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., jednak zarzut naruszenia prawa materialnego nie został ostatecznie sformułowany.

Ocenę postawionego zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy poprzedzić uwagą, iż określenie wysokości zasiłku okresowego w granicach wskazanych przez art. 38 ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.p.s. oraz przyznanie zasiłku celowego, a w tym także określenie jego wysokości (art. 39 ust. 1 u.p.s.) następuje w ramach uznania administracyjnego. Władza dyskrecjonalna organów administracji publicznej, której przejawem jest uznanie administracyjne, wyraża się w tym, że nawet gdy w sprawie spełnione zostaną określone prawem przesłanki, organ nie zakres swobody w sposobie rozstrzygnięcia określonej kwestii. Jakkolwiek działanie w ramach uznania administracyjnego oznacza pewną swobodę w sposobie ukształtowania rozstrzygnięcia, to jednak nie może oznaczać zupełnej dowolności w rozstrzyganiu. Na organie spoczywa bowiem za każdym razem obowiązek wyważenia interesu społecznego (publicznego) oraz słusznego interesu strony, o których mowa w art. 7 k.p.a. Z kolei zasada państwa prawa wyrażona w art. 2 Konstytucji RP nie przewiduje automatycznej wyższości interesu społecznego nad słusznym interesem jednostki. Organ winien zatem każdorazowo zidentyfikować zarówno interes społeczny jak i słuszny interes strony, i w okolicznościach konkretnej sprawy rozważyć owe interesy. Przebieg tej operacji myślowej, w szczególności w sytuacji przyznania prymatu interesowi publicznemu, winien zostać wyczerpująco wyjaśniony w motywach wydanego rozstrzygnięcia, tak aby w specyficznych okolicznościach sprawy możliwe było wyprowadzenie wniosku, na czym polegało wyższe wartościowanie interesu publicznego w konflikcie ze słusznym interesem strony, prowadzące do nałożenia na stronę obowiązku, ograniczenia uprawnienia strony lub odmowy jego przyznania (vide: wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981/1/57; glosa J.Łętowskiego do ww. wyroku NSA, OSPiKA 1982/1-2/51-57; B.Adamiak [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck 2012, s. 61). Przeprowadzenie powyższej operacji w prawnie akceptowalny sposób nakłada na organy administracji obowiązek zbadania wszystkich okoliczności danej sprawy w celu wyszukania najbardziej właściwego, odpowiadającego prawdzie obiektywnej i swemu celowi rozstrzygnięcia (vide: wyrok TK z dnia 29 września 1993 r., K 17/92, OTK 1993/II/33; wyrok NSA z dnia 16 listopada 1999 r., III SA 7900/98, Lex nr 47243, wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2003 r., II SA 2486/01, Lex nr 149543; W.Jakimowicz, Zewnętrzne granice uznania administracyjnego, PiP 2010/5/42-54). Jakkolwiek przyjmuje się, iż z uznaniowymi rozstrzygnięciami organów administracji winna wiązać nie zmniejszona, lecz zwiększona kontrola społeczna (vide: wyrok SN z dnia 24 czerwca 1993 r., III ARN 33/93, z glosą M.Wierzbowskiego, PiP 1994/9, s. 111 i nast.), to jednak w praktyce zakres kontroli sądowej takiego rozstrzygnięcia jest ograniczony i sprowadza się do zbadania, czy decyzja taka nie nosi cech dowolności, a zatem czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy, w szczególności po rozważeniu interesu społecznego i słusznego interesu strony na gruncie art. 7 k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 27 lutego 2002 r., II SA 2972/02, Lex nr 82811).

Powyższe uwagi należy zatem skonfrontować z ustaleniami poczynionymi w postępowaniu administracyjnym, z których wynika, iż skarżący objęty jest systematyczną pomocą ze strony organów gminy. W okresie, który obejmują kwestionowane decyzje, otrzymał wsparcie finansowe w postaci świadczeń: w styczniu 2019 r. w łącznej kwocie 875,50 PLN, w lutym 2019 r. w kwocie 630,50 PLN, w marcu 2019 r. w kwocie 505,50 PLN, w kwietniu 2019 r. w kwocie 500,50 zł. Skarżący objęty jest także ubezpieczeniem zdrowotnym opłacanym ze środków publicznych. Jednocześnie z okoliczności sprawy wynika, iż organ pomocowy zna sytuację skarżącego i uznaje, że w istocie pozostaje on na utrzymaniu organu, gdyż nie posiada żadnego własnego dochodu. Skarżący nie pracuje i nie jest zarejestrowany w urzędzie pracy. Cierpi m.in na depresje, nadciśnienie, podwyższony cholesterol, a nadto leczy się psychiatrycznie. Korzysta z rehabilitacji barku po przebytym zabiegu oraz z terapii leczenia bólu. Z okoliczności sprawy wynika nadto, iż skarżący ma 56 lat, jest kawalerem, ma dwóch dorosłych synów. Posiada zadłużenie alimentacyjne, którego nie reguluje z uwagi na złą sytuację ekonomiczną. Samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe, choć zamieszkuje wspólnie z J[...] – najemczynią świeżo wyremontowanego mieszkania, wyposażonego w nowe meble (za wyjątkiem mebli kuchennych) oraz wszystkie sprzęty gospodarstwa domowego o średnim standardzie.

Przywołane powyżej okoliczności, ustalone m.in. w toku wywiadu środowiskowego, opisują sytuację skarżącego w sposób umożliwiający wszechstronne rozważenie interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.), przy rozstrzyganiu o prawie do zasiłków: okresowego i celowego. Analiza skargi kasacyjnej nie wskazuje przy tym na okoliczności, które nie zostały wzięte pod uwagę przy ferowaniu kontrolowanych decyzji. Organy administracji ustaliły bowiem poziom dochodów skarżącego i nie obarczały go winą za powstanie sytuacji, w której się aktualnie znalazł. Okoliczność, iż skarżący nie może podjąć zatrudnienia z uwagi na stan zdrowia nie oznacza jednak, iż znalazł się w tego rodzaju sytuacji szczególnej, która samodzielnie uzasadnia przyznanie określonych świadczeń pomocowych w innej wysokości, niż ta określona w wydanych decyzjach. Jak już była o tym mowa, ocena legalności rozstrzygnięć podejmowanych w ramach uznania administracyjnego odbywa się przez analizę całości okoliczności sprawy, w kontekście charakteru sprawy, w której podjęte zostało rozstrzygnięcie. Z tego punktu widzenia, przy ocenie legalności rozstrzygnięć w przedmiocie świadczeń pomocowych, nie można tracić z pola widzenia, że pomoc społeczna nie jest instytucją państwa, która ma służyć zaspokajaniu w pełnym zakresie wszystkich potrzeb osób znajdujących się w trudnym położeniu. Rolą pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie potrzebującym środków utrzymania i pokrywanie wszelkich wydatków przez nich ponoszonych, lecz umożliwienie przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej oraz wspieranie w wysiłkach zmierzających do zaspokajania niezbędnych potrzeb (art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 u.p.s.). Trafnie dostrzega Sąd I instancji, ale także autor kasacji, iż pomoc społeczna ma jedynie charakter subsydiarny. Jej rolą nie jest całkowite zaspokajanie potrzeb beneficjentów. Nadto udzielając świadczeń z pomocy społecznej organ kieruje się nie tylko ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy (art. 3 ust. 3 u.p.s.), ale również dyrektywą uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, o ile potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.) (vide: wyrok NSA z dnia 15 maja 2019 r., I OSK 3714/18; wyrok NSA z dnia 11 października 2018 r., I OSK 1710/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W powyższym kontekście nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 7 i art. 80 k.p.a. w zakresie wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy, skoro autor kasacji nie wskazuje na okoliczności, które zostałyby pominięte bądź wadliwie ocenione. To zaś oznacza, że rozstrzygnięcia o wysokości przyznanych zasiłków nie naruszają granic uznania administracyjnego, w ramach którego organ administracji mógł prawidłowo ukształtować treść stosunków administracyjnych.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 8 § 1 k.p.a., doprecyzowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przez przywołanie treści tegoż przepisu. Nie jest bowiem trafna argumentacja skargi kasacyjnej odwołująca się do niewskazania w toku postępowania administracyjnego możliwości finansowych organów pomocy społecznej. Przepisy u.p.s. nie przewidują obowiązku zawarcia w uzasadnieniu decyzji szczegółowych danych dotyczących możliwości finansowych organu pomocy społecznej oraz ilości środków finansowych jakimi organ dysponuje, wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego i ilości osób korzystających z tej formy pomocy (vide: wyrok NSA z dnia 25 maja 2016 r., I OSK 698/16; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., I OSK 2360/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Doświadczenie życiowe, mające swe źródło w wieloletniej obserwacji dysproporcji pomiędzy potrzebami społeczeństwa zgłaszanymi w ramach pomocy społecznej, a środkami, którymi dysponują organy administracji, nakazuje akceptację praktyki organów, która prowadzi do limitowania – w granicach obowiązującego prawa – rozmiaru przyznawanych świadczeń, z uwagi na ograniczone środki finansowe i stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Powszechnie wiadomo, że organy pomocowe dysponując ograniczoną pulą środków finansowych mają obowiązek zapewnienia realizacji zadań nie tylko fakultatywnych, ale i obligatoryjnych, w czasie trwania całego roku budżetowego. Wielkość środków, którymi dysponują organy pomocowe jasno wskazuje, iż nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych potrzeb osób uprawnionych do świadczeń (vide: wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2007 r., I OSK 1464/06; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2008 r., I OSK 624/07; wyrok NSA z dnia 25 maja 2016 r., I OSK 698/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tym samym należy uznać, iż Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że organy rozstrzygając w ramach uznania administracyjnego w wystarczający sposób uzasadniły przyznanie skarżącemu zasiłku okresowego i zasiłków celowych. Rozstrzygnięcia powyższe nie noszą cech dowolności, a wysokość świadczenia została ustalona przy rozważeniu zarówno przedstawionych przez stronę potrzeb, jak i ograniczonych środków finansowych, będących w dyspozycji organów pomocowych. Motywując wydane decyzje organy nie naruszyły zatem art. 11 k.p.a.

Wpływu na powyżej zaprezentowaną ocenę skargi kasacyjnej nie ma natomiast zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. Zarzut ten został bowiem sformułowany w sposób niestaranny, pomijając przybliżenie konkretnych jednostek redakcyjnych owego artykułu. Tak sformułowany zarzut generalnie uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy przede wszystkim wskazanie podstaw kasacyjnych (art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) rozumiane jako podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji. Jeżeli przepis dzieli się na kilka jednostek redakcyjnej (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem autora kasacji – zostały naruszone. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06; wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r., II OSK 2520/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (art. 258 – 261 p.p.s.a.).

Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.