Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 956/18 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w L. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 956/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w L., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 18 lipca 2018 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek R.K.(dalej uczestnik) o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie

nagrania z prędkościomierza kontrolnego zamontowanego w nieoznakowanym radiowozie o numerze rejestracyjnym [...] w czasie pełnienia służby przez st.

asp. G. P. i sierż. P. K. w dniu [...]czerwca 2018 r. Pismem

z 30 lipca 2018 r. organ pierwszej instancji poinformował uczestnika, że żądane we wniosku informacje mają charakter informacji przetworzonej oraz wezwał

wnioskodawcę do wskazania powodów dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. W odpowiedzi na to wezwanie pismem z 14 sierpnia 2018 r. uczestnik wskazał, iż odstępuje od wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie nagrania z wideo-rejestratora z przebiegu całej służby w dniu [...] czerwca 2018 r. i zawęża ten wniosek do nagrania, na którym

nieoznakowany radiowóz porusza się w kierunku [...], przejeżdża znak D-42 w miejscowości [...] i w pobliżu przejazdu kolejowego wykonuje manewr zawracania, następnie porusza się w kierunku T., wyprzedza kolumnę pojazdów i porusza się za czarnym chevroletem o numerze rejestracyjnym [...], przejeżdżając w ten sposób cały obszar zabudowany w T., na

koniec zawraca i porusza się w kierunku [...], a nagranie powinno kończyć się około 300 metrów za znakiem D-42 w miejscowości T. Jednocześnie wskazał, że szczególnie istotnym dla interesu publicznego powodem udostępnienia wnioskowanej informacji jest realizacja celów statutowych "Stowarzyszenia [...]" z siedzibą w L. (dalej: "Stowarzyszenie"), którego uczestnik jest członkiem.

Decyzją z [...] sierpnia 2018 r. organ pierwszej instancji odmówił uczestnikowi dostępu do informacji publicznej we wnioskowanym zakresie. Organ stwierdził, że wnioskodawca nie wykazał, by spełnienie jego żądania było szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zdaniem organu, działanie wnioskodawcy nie tylko w interesie indywidualnym, lecz także w interesie ogółu nie jest samoistnie wystarczające dla wykazania przesłanki udostępnienia wskazanej we wniosku informacji publicznej przetworzonej.

Odwołanie od tej decyzji wniósł uczestnik.

W dniu 12 września 2018 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia na podstawie art. 31 § 1 pkt

2 k.p.a. Postanowieniem z [...] września 2018 r. organ pierwszej instancji dopuścił Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu w charakterze podmiotu na prawach

strony.

Po rozpoznaniu odwołania uczestnika, decyzją z [...] listopada 2018 r. Komendant Wojewódzki Policji w L. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w [...] z [...] sierpnia 2018 r. Organ odwoławczy odmówił udostępnienia żądanych informacji ze względu na niewykazanie przez wnioskodawcę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji przetworzonej. Zdaniem organu odwoławczego, opracowanie (przetworzenie) posiadanej informacji źródłowej, to jest pełnego zapisu wideorejestratora zamontowanego w nieoznakowanym radiowozie o numerze rejestracyjnym [...], zawierającym prawnie chronione dane umożliwiające identyfikację pojazdów, ich właścicieli, użytkowników oraz kierujących i pasażerów, a także przebieg czynności służbowych podejmowanych przez funkcjonariuszy, wiązałoby się z koniecznością podjęcia dodatkowych technicznych działań oraz zaangażowania specjalisty z Laboratorium Kryminalistycznego Komendy Wojewódzkiej Policji w L. Organ wyjaśnił, iż czynności te polegałyby na anonimizacji danych mogących umożliwić identyfikację pojazdów, ich właścicieli, użytkowników oraz kierujących i pasażerów, które to dane znajdują się na nagraniu, o które wnioskował odwołujący się. Organ

uznał, że wbrew zarzutom wnioskodawcy, udostępnienie żądanej informacji nie jest prostą czynnością polegającą na skopiowaniu nagrania z komputera służbowego na stosowny nośnik, lecz wymagałoby dokonania czasochłonnej i technicznie skomplikowanej anonimizacji.

Powyższa decyzja organu drugiej instancji została zaskarżona przez Stowarzyszenie skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

Sąd stwierdził, że w organ odwoławczy, ani organ pierwszej instancji nie wyjaśniły prawidłowo, dlaczego – w ich ocenie – żądana przez wnioskodawcę informacja jest informacją przetworzoną, a to z uwagi na to, że organ nie poczynił jakichkolwiek ustaleń odnośnie zakresu anonimizacji koniecznej w sprawie. Anonimizacja pojedynczych dokumentów polegająca na zaciemnieniu (wymazaniu)

kilku danych z udostępnianego pisma nie może uzasadniać twierdzenia o przetworzonym charakterze informacji publicznej. Stwierdzenia takiego nie można odnosić in gremio do wszystkich przypadków dokonywania anonimizacji informacji publicznych udzielanych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej u.d.i.p.). Przeciwnie, jeżeli z uwagi na istotę, charakter i zakres koniecznej anonimizacji (przekształcenia) dokumentu niezbędne jest podjęcie dodatkowych czaso- i pracochłonnych czynności, wykonywanych poza bieżącym działaniem konkretnych organów i wymagających podjęcia przez nie dodatkowego nakładu pracy, to tak udzielana informacja może zostać uznana za informację przetworzoną w rozumieniu

art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Taki charakter może też mieć nagranie z wideorejestratora umieszczonego w nieoznakowanym radiowozie policyjnym.

Sąd podkreślił, że mając na względzie niekwestionowane okoliczności

faktyczne sprawy, wskazać trzeba, że skoro wnioskodawca domagał się udostępnienia informacji publicznej w postaci nagrania – to jest rejestracji obrazu i dźwięku, to niewątpliwie mogło ono zawierać nie tylko dane dotyczące pojazdów poruszających

się po drodze publicznej, takie jak w szczególności numer rejestracyjny pojazdu, jego markę i model, ale też inne dane wymagające anonimizacji, jak utrwalenie wizerunku uczestników ruchu drogowego. Z powyższego wynika, że z uwagi na charakter danych utrwalonych w nagraniu z prędkościomierza kontrolnego w zakresie żądanym przez wnioskodawcę, przekształcenie tego zapisu, w celu udostępnienia wnioskodawcy, mogłoby wymagać podjęcia takich czynności, których suma prowadziłaby do

powstania nowej jakościowo informacji. Użycie wideorejestratora w pojeździe

policyjnym ma na celu rejestrację obrazu i dźwięku, w sposób zapewniający możliwość odtworzenia wszystkich zachowań uczestników ruchu drogowego. Usunięcie z takiego nagrania danych osób uczestniczących w ruchu drogowym, w tym danych pojazdów, którymi osoby te się poruszają, dotyczy zatem samego sedna i istoty wykonanego nagrania. Z uwagi na cyfrowy charakter zapisu wideorejestratora anonimizacja takich danych nie sprowadza się do prostego zaciemnienia określonych miejsc nagrania, lecz wymaga ingerencji w treść nagrania, a więc jego przekształcenia. Sąd wskazał, że jak wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy administracyjnej czynności

tych nie byłby w stanie wykonać sam organ, będący adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Przeciwnie, usunięcie takich danych wymagałoby zaangażowania Laboratorium Kryminalistycznego Komendy Wojewódzkiej Policji w L., jak też użycia specjalistycznego oprogramowania komputerowego. Z tych też względów, mając na uwadze istotę, charakter i zakres koniecznej anonimizacji (przekształcenia) przedmiotowego nagrania z wideorejestratora, stwierdzić należało,

że objęte wnioskiem informacje mogą zostać uznane za informacje przetworzone, o

ile rzecz jasna objęty wnioskiem fragment nagrania z rejestratora zawiera dane, które powinny zostać zanonimizowane, tj. usunięte z udostępnionej informacji. Jednakże z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, by organ poczynił wyczerpujące

ustalenia pozwalające na zweryfikowanie, czy istotnie żądany do udostępnienia dokument (plik) wymaga tak daleko idących modyfikacji, że informację publiczną żądaną przez wnioskodawcę należałoby uznać za mającą charakter informacji przetworzonej, co słusznie zarzuciła strona skarżąca. Uzasadnienie zaskarżonej

decyzji w tym, kluczowym dla sprawy zakresie, sprowadza się bowiem jedynie do stwierdzenia, że konieczne byłoby podjęcie czynności, które "polegałyby na anonimizacji danych mogących umożliwić identyfikację pojazdów, ich właścicieli, użytkowników oraz kierujących i pasażerów". Wobec kwestionowania przez wnioskodawcę – w toku postępowania odwoławczego – charakteru żądanej przez

niego informacji jako informacji przetworzonej, koniecznym było zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyczerpujących rozważań odnoszących się do zakresu koniecznej w sprawie anonimizacji oraz ewentualnie innych czynności związanych z przekształceniem zapisu z wideorejestratora, w celu udostępnienia tego nagrania stronie. Obowiązkiem organów obu instancji było precyzyjne wskazanie, jakie to "dodatkowe techniczne działania" oraz w jakim zakresie "zaangażowanie specjalisty

z Laboratorium Kryminalistycznego Komendy Wojewódzkiej Policji w L." były konieczne dla udostępnienia spornej informacji publicznej. W rozstrzyganej sprawie

nie budzi wątpliwości, że organ odwoławczy nie określił precyzyjnie zakresu czynności, jakie należało podjąć w ramach koniecznej w sprawie anonimizacji oraz ewentualnie innych czynności dotyczących przekształceniem spornego nagrania z

wideorejestratora, w celu udostępnienia go stronie. W szczególności zaś żaden z organów nie ustalił w ogóle czy na żądanym fragmencie nagrania zarejestrowane zostały jakiekolwiek dane i wizerunki uczestników ruchu, które podlegałyby usunięciu

z udostępnianego nagrania. W konsekwencji organ uchylił się od wyjaśnienia okoliczności istotnej dla wyniku sprawy, bo przesądzającej o tym, czy rzeczywiście informacja publiczna, której udostępnienia domagał się uczestnik, miała charakter informacji przetworzonej. W świetle wskazanych wyżej uwag oczywiste jest zaś, że dopiero niebudzące wątpliwości wyjaśnienie powyższej kwestii dawałoby podstawę do wezwania wnioskodawcy do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, przemawiającego za udostępnieniem przedmiotowej informacji.

Sąd stwierdził, że rozpoznając sprawę ponownie, organ pierwszej instancji uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa i rozstrzygnie sprawę

mając na uwadze to, że dla zastosowania trybu udostępnienia informacji publicznej, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 u.d.i.p., koniecznym jest wykazanie przez organ, że żądana do udostępnienia informacja ma charakter informacji przetworzonej. Organ powinien mieć też na względzie, że celem wytworzenia takiej, jakiej udostępnienia domaga się wnioskodawca, informacji publicznej jest rejestracja pełnego obrazu wszystkich osób i pojazdów poruszających się na drodze publicznej, zmierzająca do wykrycia wykroczeń lub przestępstw popełnianych przez uczestników ruchu drogowego. Przekształcenie zatem wspomnianej informacji może stanowić na tyle istotną modyfikację tego

nagrania, że powstaje w jego wyniku nowa informacja, pozbawiona elementów informacji pierwotnej. W tym celu w pierwszej kolejności organ powinien przede wszystkim ustalić, czy na żądanym fragmencie nagrania zarejestrowano w ogóle tego rodzaju dane uczestników ruchu, które podlegałyby anonimizacji z uwagi prywatność osób fizycznych lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Sąd zwrócił uwagę, że w sprawie organy przyjęły, iż skarżącemu należy wydać nagranie w formie zanonimizowanej, pomimo, że okoliczność taka nie wynikała wprost

z treści samego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Mając na uwadze, że stanowiska takiego nie zakwestionowano, ani we wniesionym odwołaniu, ani też w innych pismach złożonych w sprawie, uznać należało, że jest ono zgodne z

rzeczywistą wolą osoby składającej wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Gdyby jednak okazało się, że faktycznie wnioskodawca żąda udostępnienia nagrania

z wideorejestratora w formie niezanonimizowanej to wówczas organy powinny oceniać ten wniosek pod kątem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i wyrażonej w nim zasady ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub

tajemnicę przedsiębiorcy.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Stowarzyszenie, zaskarżając wyrok

w części i zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów postępowania art. 7 , art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., mających wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie za prawidłową – błędnej, lakonicznej i powierzchownej oceny zgromadzonego materiału

dowodowego, przez przyjęcie, że z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że organ nie byłby w stanie dokonać anonimizacji

materiałów z prędkościomierza kontrolnego, lecz wymagałoby to zaangażowania odrębnej jednostki w postaci Laboratorium Kryminalistycznego Wojewódzkiej Policji w L., co stanowi naruszenie dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.;

2) przepisów prawa materialnego art. 61 ust.1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art.

10 ust.1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w zw. z art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2018 poz. 1330, dalej :"u.d.i.p.") przez uznanie, iż nagranie z prędkościomierza zainstalowanego w nieoznakowanym radiowozie o nr. rejestracyjnym [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. w zawężonym przez wnioskodawcę zakresie może stanowić informację przetworzoną, co

stanowi naruszenie dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.;

3) przepisów prawa materialnego art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że nagranie z prędkościomierza zainstalowanego w nieoznakowanym radiowozie mogło zawierać numer rejestracyjny pojazdów, ich markę i model jako dane, które stanowią informację objętą ochroną prywatności osób fizycznych, co stanowi naruszenie dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

4) przepisów prawa materialnego art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 81 ust. 2 pkt

2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych

( Dz.U. 2018 poz. 1191) przez błędną ich wykładnię, polegającą na uznaniu, że nagranie z prędkościomierza zainstalowanego w nieoznakowanym radiowozie mogło zawierać inne dane stanowiące utrwalenie wizerunku uczestników ruchu drogowego tj. nie tylko kierujących pojazdami, lecz

również innych osób przebywających w pojazdach znajdujących się na

drodze oraz pieszych, które stanowią informację objętą ochroną prywatności osób fizycznych, co stanowi naruszenie dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.;

Wniesiono o zmianę orzeczenia w zaskarżonej części oraz wyrażenie w uzasadnieniu orzeczenia właściwej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania oraz odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Stowarzyszenie nie kwestionuje samego orzeczenia, lecz zawartą w jego motywach ocenę prawną i wskazania co do dalszego toku postępowania, które będą wiążące dla organów Policji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Przedmiotem skargi kasacyjnej jest w istocie uzasadnienie wyroku (jego część), a nie sentencja rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Stowarzyszenie zwróciło uwagę, że zdaje sobie sprawę, iż P.p.s.a. nie daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej przez zmianę uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia. A contrario jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, skarga kasacyjna

podlega oddaleniu. Tym niemniej w orzecznictwie wyraża się pogląd, że sąd kasacyjny oddalając skargę kasacyjną może wyrazić w uzasadnieniu odmienną ocenę prawną, która będzie wiążąca dla organów oraz wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jeżeli zatem strona, której skargę uwzględniono, kwestionuje wyrażoną w orzeczeniu ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania może w skardze kasacyjnej

domagać się zmiany orzeczenia w tym zakresie. W sytuacji objętej dyspozycją art. 184 P.p.s.a. sąd kasacyjny, oddalając skargę, wyrazi w uzasadnieniu orzeczenia właściwą ocenę prawną i wskazania, które będą wiążące. Pogląd ten zobowiązuje sąd do oceny uzasadnienia zaskarżonego wyroku w tym aspekcie – w granicach zarzutów skargi kasacyjnej.

Dalej Stowarzyszenie podniosło, że Sąd I instancji błędnie ustalił stan faktyczny sprawy w zakresie tego, iż z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy administracyjnej wynika, iż czynności polegających na anonimizacji nie byłby w stanie wykonać sam organ dysponujący nagraniem, będący adresatem wniosku, gdyż usunięcie (anonimizacja) informacji prywatnych wymagałaby zaangażowania odrębnej jednostki w postaci Laboratorium Kryminalistycznego Komendy Wojewódzkiej Policji

w L., jak też użycia specjalistycznego oprogramowania komputerowego.

Zdaniem Stowarzyszenia, z żadnej dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy nie wynika teza postawiona przez sąd. Organy nie przedstawiły żadnej okoliczności,

choćby uprawdopodabniającej to twierdzenie. Za błędnym stanowiskiem Sądu przemawiają okoliczności podnoszone przez Stowarzyszenie, tj., że niejednokrotnie organy Policji przekazują zanonimizowane nagrania do mediów, czy publikują na własnych stronach internetowych. Niezależnie od tego Stowarzyszenie podniosło, że błędne jest uznanie Sądu, że Komenda Miejska Policji w [...] nie posiada specjalistycznego oprogramowania do dokonania stosownej anonimizacji.

Stowarzyszenie wskazało nadto, że organy Policji nie mogą dowolnie wybierać sposobu przekształcenia informacji publicznej, lecz powinny to uczynić w jak najprostszy i najmniej uciążliwy sposób. Działanie organów w sprawie uznać należy

za nadinterpretację normy art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., która doprowadziła do

nadmiernego ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Zdaniem

Stowarzyszenia, nic nie stoi na przeszkodzie, aby wykorzystać oprogramowanie dołączone do prędkościomierza kontrolnego, które umożliwia wycinanie pewnych fragmentów nagrania do celów anonimizacji informacji publicznej jako nagrania z wideorejestratora. Nie bez znaczenia w odniesieniu do charakteru informacji (prostej

lub przetworzonej) jest również zawężenie wniosku przez uczestnika, które miało miejsce po wezwaniu organu do wykazania szczególnego interesu publicznego. Niezależnie od tego, Stowarzyszenie nie podziela stanowiska organu, jak i Sądu I instancji, że numer rejestracyjny pojazdu jest informacją, która podlega ochronie prywatności. W ocenie skarżącego, ochronie prywatności nie podlega też wizerunek osób znajdujących się w samochodach, pieszych, rowerzystów czy innych uczestników ruchu drogowego, które zarejestrował prędkościomierz kontrolny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania

Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Autor skargi kasacyjnej kwestionuje przyjętą przez Sąd I instancji ocenę prawną.

Istota sporu zakreślonego granicami skargi kasacyjnej sprowadza się do oceny, czy konieczność anonimizacji nagrania z prędkościomierza zainstalowanego w nieoznakowanym radiowozie w zakresie czasowym i przestrzennym szczegółowo opisanym we wniosku skarżącego, mogącego zawierać numery rejestracyjne

pojazdów, ich markę i model oraz wizerunki uczestników ruchu, w tym wnioskodawcy

i innych osób, pozwala na uznanie jej za informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p., a jeśli wnioskodawca żąda opisanego wyżej nagrania w postaci niezanonimizowanej, czy prawo do informacji publicznej podlega na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Składający wniosek R.K. ostatecznie w piśmie z 14 sierpnia 2018 r. odstąpił od pierwotnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie nagrania z wideo-rejestratora z przebiegu całej służby st. asp. G. P. i sierż. P. K. w dniu [...] czerwca 2018 r. i zawęził swój wniosek do fragmentu nagrania pomiędzy godz. 15.30 a 16.00, na którym nieoznakowany radiowóz porusza się w kierunku [...], przejeżdża znak D-42 w miejscowości [...] i w pobliżu przejazdu kolejowego wykonuje manewr zawracania,

następnie porusza się w kierunku [...], wyprzedza kolumnę pojazdów i porusza się za czarnym chevroletem o numerze rejestracyjnym [...], przejeżdżając w ten sposób cały obszar zabudowany w [...], na koniec zawraca i porusza się w

kierunku [...], a nagranie powinno kończyć się około 300 metrów za znakiem D-42 w miejscowości T.

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że materiał zarejestrowany przez policyjny wideorejestrator jest informacją publiczną, a do jej udostępnienia co do zasady może mieć zastosowanie przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a ocena możliwości zastosowania tych przepisów winna być

dokonywana na gruncie konkretnej sprawy.

Zgodzić się należy z Sądem I instancji, iż organy obu instancji nie wyjaśniły prawidłowo, dlaczego ich zdaniem żądana informacja jest informacją przetworzoną.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pojęcie informacji przetworzonej nie został zdefiniowane w u.d.i.p. Rozumienie "przetworzenia" informacji ukształtowane zostało w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych w drodze wskazania konkretnych stanów faktycznych, które odpowiadają rozumieniu tego pojęcia w języku potocznym. Pierwsze rozumienie przetworzenia uwzględnia aspekt jakościowy zmian wprowadzanych w odniesieniu do informacji prostych, drugie zwraca uwagę na aspekt techniczny i ilościowy, traktując przetworzenie informacji prostych w kategoriach czynności, jakim muszą zostać poddane, aby uzyskać dane podlegające udostępnieniu. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, oba te rozumienia "przetwarzania" informacji prostych nie stoją w sprzeczności z potocznymi intuicjami językowymi, nie wprowadzają zatem jakiegoś sztucznego rozumienia informacji przetworzonej. Nie stanowią też rozumień wzajemnie konkurencyjnych i wykluczających się, ale uzupełniają się, tworząc dwa kryteria uznawania informacji publicznej za informację przetworzoną. Posługując się niejednoznacznym terminem, ustawodawca zaakceptował tę dwuznaczność i oddał prawo nadawania sądom treści normatywnej pojęciu informacji przetworzonej.

W pierwszym rozumieniu informacja przetworzona to informacja jakościowo nowa, nieistniejąca dotychczas w ostatecznej treści i postaci, jej wytworzenie wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany określonych czynności analitycznych, porządkujących w odniesieniu do posiadanego zbioru danych. Przetworzeniem jest zebranie, często na podstawie różnych kryteriów, informacji prostych i następnie ich przeanalizowanie, zredagowanie, opracowanie w postaci nowego dokumentu i nowej informacji o treści, która do tej pory w takiej postaci nie istniała.

Drugie rozumienie informacji przetworzonej dotyczy przypadków, gdy żądanie udostępnienia istniejącej informacji publicznej ma taki zakres i rozmiar, że wymaga od podmiotu zobowiązanego podjęcia działań poza zakresem jego rutynowych czynności, a nakierowanych na przygotowanie żądanej informacji i nadanie jej formy

umożliwiającej udostępnienie, albowiem proste udostępnienie w formie posiadanej przez podmiot zobowiązany nie jest możliwe. Brak możliwości udostępnienia może

być również konsekwencją ograniczeń wynikających z obowiązującego prawa, np. konieczności ochrony danych osobowych. W tym drugim rozumieniu suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich wyselekcjonowaniem i przygotowaniem nakładem koniecznej pracy i środków, może być traktowana jako informacja przetworzona (tak wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 977/11; wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 863/14; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1645/14; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1362/17; wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1056/18; wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 4369/18, oraz I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 3, teza 1). Za przetworzenie może być uznana konieczność obróbki informacji prostej przyjmująca postać anonimizacji, jeśli zostaną spełnione określone warunki. Po pierwsze, anonimizacja nie może być uznana za czynność stricte techniczną, przyjmującą postać jednorazowego aktu. Jest to w rzeczywistości ciąg działań obejmujących określone czynności intelektualne oraz faktyczne. Proces ten rozpoczyna wyodrębnienie z istniejących zbiorów danych wnioskowanej informacji prostej, następnie jej percepcja i obróbka intelektualna dokonywana pod kątem obowiązującego prawa, przede wszystkim pod kątem ochrony tajemnic prawnie chronionych i gwarantowanego konstytucyjnie prawa do prywatności, ochrony danych osobowych, czy tajemnicy przedsiębiorcy. Czynności te mogą być wykonywane przez różne osoby, co będzie wymagało ich współpracy, a często podjęcia działań kierowniczych ze strony osób zarządzających jednostką zobowiązaną do udzielenia informacji publicznej. Część czynności wewnętrznych związanych z przygotowaniem informacji w tym zakresie może przybrać postać sformalizowaną i pisemną, ze

względu na odpowiedzialność prawną związaną z ewentualnym naruszeniem wskazanych wyżej wartości prawnie chronionych. Wykonanie tych czynności wymagać może znacznego czasu i nakładów pracy.

Po drugie, uznanie zanonimizowanej informacji prostej za przetworzoną może być uzasadnione zakresem anonimizacji wpływającym na znaczny nakład koniecznej pracy, czy potrzebą dysponowania określonymi środkami technicznymi (urządzeniami

i oprogramowaniem) służącymi do zamazania lub fizycznego usunięcia określonych danych podlegających ochronie, np. danych osobowych, jak również koniecznością dysponowania określonymi kompetencjami do obsługi urządzenia i oprogramowania służącego do anonimizacji. Również na tym etapie może dojść do potrzeby współpracy między osobami, które wyodrębniły wnioskowaną informację ze zbioru danych, dokonały jej percepcji i oceny pod kątem zakresu anonimizacji ze względu na

tajemnice prawnie chronione i gwarantowane konstytucyjnie prawo do prywatności, ochrony danych osobowych, czy tajemnicy przedsiębiorcy, a osobami, które dokonają faktycznego zamazania lub wycięcia określonych fragmentów wnioskowanej

informacji ze względu na powyższe ograniczenia. Anonimizacja w sensie technicznym może być zlecona także poza podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Potrzeba taka staje się coraz częstsza, gdyż postępujący dynamicznie rozwój techniki stworzył nowe możliwości odczytywania pozornie zanoniminowanych, tj. zamazanych tylko dla oka ludzkiego fragmentów informacji. Istniejące obecnie urządzenia pozwalają bowiem odczytać informację zamazaną na każdym rodzaju nośnika informacji.

Jak wynika z powyższego są to czynności, które wymagają zazwyczaj podjęcia określonych czynności przygotowawczych, organizacyjnych, kierowniczych i poniesienia pewnych wydatków.

Wypływające z tego wnioski nie pozwalają uznać każdej anonimizacji za prosty zabieg techniczny, sprowadzający się li tylko do wykreślenia określonych fragmentów

z wnioskowanej informacji. Prowadzi to także do kolejnej generalnej konkluzji, że

ocena, czy informacja publiczna ma postać przetworzoną, musi być dokonana w

sposób zindywidualizowany, w tym sensie, iż powinna uwzględniać uwarunkowania konkretnej sprawy zainicjowanej podaniem o udzielenie tej informacji, które

determinują wnioski, jakie w wyniku tej oceny można sformułować.

Organy w rozpoznawanej sprawie nie poczyniły jakichkolwiek ustaleń co do zakresu koniecznej anonimizacji wnioskowanej w sprawie informacji publicznej. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika nawet, czy będzie zachodziła potrzeba anonimizacji. Nie wynika także, czy poza anonimizacją podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej zobligowany będzie do wykonywania innych czynności związanych z przekształceniem spornego nagrania wideorejestratora w celu udostępnienia go wnoszącemu. Uzupełnienie postępowania dowodowego w opisanym powyżej zakresie pozwoliłoby na ocenę charakteru informacji publicznej, o którą

zwrócił się uczestnik i dawałoby podstawę do ewentualnego wezwania uczestnika do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem przedmiotowej informacji, jeśli informacja, której żąda będzie miała charakter przetworzony.

Sąd I instancji przyjął jako prawdziwe twierdzenie organu, iż nie posiada on środków technicznych pozostających w jego dyspozycji do dokonania anonimizacji. Brak było podstaw do powzięcia wątpliwości w prawdziwość tego twierdzenia. Nie można natomiast uznać, iż wskazywana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej funkcja obsługi przeglądarki wideorejestratora w postaci przycisku "wytnij" może służyć do anonimizacji. Funkcja ta, jak zresztą wskazuje jej nazwa, służy wycinaniu w całości określonych części materiału filmowego, co jest zasadniczo odmienną czynnością niż anonimizacja, polegająca na zabezpieczeniu określonych wycinków obrazu (podlegających ochronie) bez ingerencji w całość nagrania. Nie sposób zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, iż podnoszenie twierdzenia w konkretnym przypadku, iż informacja posiada charakter przetworzonej ze względu na konieczność

zaangażowania Laboratorium Kryminalistycznego KWP w L. oraz

odpowiedniego specjalistycznego oprogramowania, którego nie posiada Komenda Miejska Policji w [...] skutkiem czego nie jest w stanie dokonać

anonimizacji, wymaga udowodnienia ze strony organu. Trudno jest bowiem

wykazywać nie posiadanie określonych środków technicznych. Nabranie wątpliwości

co do twierdzenia organu musi także wynikać z określonych okoliczności, które będą dawały podstawę ku temu. W rozpoznawanej sprawie wątpliwości takie nie pojawiły

się. Ocena twierdzeń organu i materiału dowodowego dokonana został zgodnie z przepisami. Tym samym zarzut pierwszy skargi kasacyjnej nie może zostać uznany za uzasadniony.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić się należy z Sądem I instancji, że jeśli zostanie ustalone, że wnioskodawca żąda opisanego wyżej nagrania

w postaci niezanonimizowanej, obowiązkiem organu będzie rozważenie, czy w tym konkretnym przypadku prawo do informacji publicznej podlega na podstawie art. 5 ust.

2 u.d.i.p. ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy odczytywać w związku z treścią art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej może mieć w tym kontekście charakter wyjątkowy znajdujący uzasadnienie

w regulacji rangi ustawowej, a zakres wskazanych w Konstytucji wartości uzasadniających ograniczenie dostępu do informacji publicznej precyzuje

ustawodawca w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wskazując, że ograniczenia takie uzasadnione

są ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Ustawodawca nie określił w ustawie o dostępie do informacji publicznej, co rozumie pod pojęciem "prywatności osoby fizycznej", co oznacza, że należy poszukiwać rozumienia tego pojęcia na gruncie innych aktów ustawowych, poczynając od art. 47 Konstytucji RP.

W doktrynie na gruncie przepisu art. 47 Konstytucji RP prawo do prywatności oznacza "przymioty, wewnętrzne przeżycia osobiste (jednostkowe) człowieka i ich oceny, refleksje dotyczące wydarzeń zewnętrznych i jego wrażenia zmysłowe, a także stan zdrowia. Nie są one w założeniu przeznaczone do upowszechniania i sam zainteresowany decyduje o kręgu osób, z którymi zechce się nimi podzielić. Składową prawa do prywatności jest życie prywatne, które odnosi się generalnie do życia: osobistego, towarzyskiego, nienaruszalności mieszkania, tajemnicy korespondencji i ochrony informacji dotyczących danej osoby. Można je opisać jako "prawo do pozostawienia w spokoju" czy "prawo jednostki do bycia pozostawioną samej sobie"

(B. Banaszak, Konstytucja RP,. Komentarz, Warszawa 2012, tekst za Legalis). Uprawnienie to oznacza, że ochronie podlegają te informacje o osobie fizycznej, które dotyczą jej najbliższej sfery życia, wyznaczonej przez nią samą, o której decydować powinna tylko ona lub ewentualnie osoby jej najbliższe. Sfera ta w istocie stanowi o tożsamości tej osoby i określa jej godność statuującą ją jako człowieka.

Wykładnia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej musi być dokonywana także przez pryzmat prawa europejskiego i ustaw zwykłych i przyjmowanego w nich rozumienia prawo do prywatności. Podstawowe znaczenie w tym zakresie mają przepisy o ochronie danych osobowych, gdyż dotyczą one sfery ochrony prywatności określonej osoby w zakresie przetwarzania informacji o niej (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2009 r., I OSK 667/09; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2008 r., I OSK1365/06). Celem ustawy z 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych oraz Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych), dalej RODO, jest ochrona prywatności w rozumieniu art. 47 Konstytucji RP (wyrok NSA z dnia 30 marca 2006 r., I OSK 628/05, LEX nr 198299; wyrok NSA w składzie 7 sędziów z dnia 6 czerwca 2005 r., I OPS 2/05).

Zgodnie z art. 4 pkt 1 RODO dane osobowe oznaczają wszelkie informacje o zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osobie fizycznej ("osobie, której

dane dotyczą"); możliwa do zidentyfikowania osoba fizyczna to osoba, którą można bezpośrednio lub pośrednio zidentyfikować, w szczególności na podstawie identyfikatora takiego jak imię i nazwisko, numer identyfikacyjny, dane o lokalizacji, identyfikator internetowy lub jeden bądź kilka szczególnych czynników określających fizyczną, fizjologiczną, genetyczną, psychiczną, ekonomiczną, kulturową lub

społeczną tożsamość osoby fizycznej.

W interesie osób fizycznych leży udostępnianie tych danych o tyle, o ile taka

jest ich wola, chyba że ustawodawca realizując inne jeszcze wartości przesądza o udostępnianiu tych danych niezależnie od woli tych osób stanowiąc tym samym w konkretnym przypadku o pierwszeństwie wartości związanych z interesem publicznym nad wartościami powiązanymi z interesami indywidualnymi. Na gruncie

obowiązującego prawa podstawą tą jest art. 6 ust. 1 RODO, który – co istotne w rozpoznawanej sprawie - nie wyłącza prawo do ochrony danych osobowych w przypadku konieczności zapewnienia realizacji prawa dostępu do informacji

publicznej.

Przekładając powyższe na rozpoznawaną sprawę wskazać należy, iż wnioskowany materiał filmowy może zawierać pewne informacje, które mogą podlegać ochronie ze względu prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Celem sporządzenia tego filmu była rejestracja pełnego przebiegu zdarzeń w określonym czasie i na określonym odcinku drogi publicznej, co oznacza że na filmie mogły zostać zarejestrowanie wszystkie osoby poruszające się w określonym miejscu i czasie, poruszające się pojazdami określonego rodzaju, marki, o określonych numerach rejestracyjnych, wraz z wizerunkami tych osób, z utrwaleniem z kim się wspólnie poruszały, z jakiego kierunku lub w jakim kierunku o określonej godzinie się poruszały

i tym podobne informację. Te same uwagi dotyczą pieszych uczestników ruchu. Bez wątpienia film taki zawiera szereg danych osobowych oraz danych dotyczących prywatnego życia osób, które mogły zostać na nim zarejestrowane. Część informacji z filmu pozwoli bezpośrednio, a część pośrednio zidentyfikować osoby zarejestrowane. Część informacji pozwoli bezpośrednio ustalić szczegóły życia prywatnego osób zarejestrowanych, relacji łączących je z innymi osobami, statusu majątkowego itd. Niektóre informacje pozwolą zaś na pośrednie wyprowadzenie wniosków co do życia prywatnego określonego uczestnika zarejestrowanego ruchu drogowego. Brak jest

tym samym wątpliwości, iż w zależności o treści konkretnego filmu zarejestrowanego przy użyciu policyjnego wideorejestratora zawierającego dane o czasie i miejscu rejestracji, dane osobowe uczestników ruchu drogowego (np. wizerunek) i inne informacje wskazujące bezpośrednio lub pośrednio na jej życie prywatne, zachodzić może potrzeba ograniczenia prawo do dostępu do tego rodzaju informacji publicznej

ze względu na prywatność osoby fizycznej. Przesłanki te w podobnym stopniu odnieść należy do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, jeśli uczestnikami ruchu będzie przedsiębiorca lub osoba wykonująca określone usługi na jego rzecz.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego teza, że numer rejestracyjny samochodu nie podlega ochronie wynikającej z prawa do prywatności, gdyż

identyfikuje samochód a nie osobę, odnoszona winna być do przypadków standardowych numerów rejestracyjnych składających się z liter i cyfr, nie pozwalających na powiązanie samochodu z właścicielem oraz do przypadków, w których samochód z tablicą rejestracyjną znajduje się lub jest prezentowany bez połączenia z innymi informacjami odnoszącymi się do czasoprzestrzeni lub w powiązaniu z innymi danymi osobowymi, w tym wizerunku osób nim podróżujących.

W innych przypadkach numer rejestracyjny w połączeniu z innymi danymi osobowymi (lub nawet w określonej czasoprzestrzeni) pozwala na identyfikację osoby właściciela.

Bezzasadny jest zarzut trzeci skargi kasacyjnej. Przepis art. 81 ust. 2 pkt 2 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych nie jest przepisem lex specialis względem przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zastosowanie merytorycznej reguły kolizyjnej

w procesach wykładni prawa wymaga ustalenia zakresów zastosowania obu norm prawnych, w tym także zakresów adresatów obu norm. W rozpoznawanym przypadku zakres zastosowania prawa autorskiego jest zupełnie inny niż zakres zastosowania u.d.i.p., co nie pozwala uznać, aby obie normy mogły pozostawać względem siebie w relacji przepis ogólny - przepis szczególny. Do takich samych wniosków prowadzi zestawienie zakresu adresatów obu norm.

Z tych względów brak jest podstaw do uznania za uzasadnione zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Wniosek zgłoszony przez organ o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż jego pismo procesowe zostało złożone z przekroczeniem czternastodniowego terminu, o którym mowa w art. 179 P.p.s.a.