III OSK 428/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-01-23	
Data wpływu	2023-03-02	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Mirosław Wincenciak
Sławomir Pauter /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6146 Sprawy uczniów	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	III SA/Gl 585/22	
Skarżony organ	Prezydent Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634; art. 182; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 października 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 585/22 w sprawie ze skargi A.K. na czynność Prezydenta Miasta D. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztu dojazdu do szkoły oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Prezydenta Miasta D. (powoływanego dalej również jako: "organ", "Prezydent Miasta") jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (powoływanego dalej również jako: "Sąd I instancji", "WSA") z dnia 19 października 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 585/22, którym, po rozpoznaniu skargi A.K. (powoływanej dalej również jako "skarżąca") na czynność ww. organu dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztu dojazdu do szkoły, stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności (pkt 1 wyroku) oraz zasądzono od organu na rzecz skarżącej kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2 wyroku).

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. skarżąca zwróciła się do Gminy D[...] o zwrot kosztów dowozu dziecka niepełnosprawnego do niepublicznej szkoły podstawowej, dla której organem prowadzącym jest Społeczne Towarzystwo [...]. We wniosku wskazała, że syn posiada orzeczenie o niepełnosprawności i orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, a od września 2018 r. uczęszcza do szkoły podstawowej niepublicznej prowadzonej przez Społeczne Towarzystwo [...]. Do szkoły jest zawożony i przywożony przez rodziców, którzy ponoszą koszty z tym związane.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. Prezydent Miasta uznał, że brak jest podstaw do finansowania przez Gminę zwrotu kosztów przejazdu ucznia do szkoły prowadzonej przez Społeczne Towarzystwo [...]. Organ przywołał art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 39 ust. 4 pkt 3 w związku z art. 127 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe oraz plan sieci szkół podstawowych w Gminie D. (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w D. z [...] marca 2017 r. w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, wprowadzonego ustawą - Prawo oświatowe, na okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31sierpnia 2019 r.), wywodząc, że obowiązek zwrotu kosztu przejazdu ucznia, o którym mowa w art. 39 ust. 4 pkt 3, dotyczy szkół obwodowych, uwzględnionych w sieci publicznych szkół podstawowych wskazanych w ust. 1 tej regulacji. Odwołując się do pojęcia "najbliższej szkoły", organ uznał, że szkoły spełniające kryteria tego pojęcia są prowadzone przez Gminę. Ponieważ jednak szkoła, do której uczęszcza uczeń jest szkołą niepubliczną i nie stanowi elementu sieci szkół podstawowych w Gminie, to nie ma ona obowiązku zwrotu kosztów przejazdu ucznia. Z art. 127 ust. 7 ustawy Prawo oświatowe wynika, że gmina może, ale nie ma obowiązku zorganizowania bezpłatnego dowożenia ucznia. Gmina D. zapewnia natomiast szeroką ofertę edukacyjną szkół i placówek dostosowanych do indywidualnych potrzeb uczniów, w tym objętych kształceniem specjalnym.

Na powyższą czynność Prezydenta Miasta A.K. wniosła skargę, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 4 pkt 1 i art. 127 ust. 7 ustawy Prawo oświatowe poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że gmina nie ma obowiązku dowożenia, ani zwrotu kosztów dowozu dzieci niepełnosprawnych do placówek niepublicznych, podczas gdy przepisy w jednakowy sposób traktują zarówno placówki publiczne jak i niepubliczne.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o uznanie uprawnienia do żądania zwrotu kosztów dojazdu do szkoły oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 22 października 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 660/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności (pkt 1 wyroku) oraz zasądził od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącej kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok, na skutek skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta, został uchylony w całości wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 2343/21 a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji pominął istotę sporu, która sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy obowiązek, o którym mowa w art. 39 ust. 4 pkt 3 ustawy Prawo oświatowe, obejmuje również dowożenie ucznia do szkoły niepublicznej. Jak wynika bowiem z pisma z dnia [...] kwietnia 2019 r. to właśnie to twierdzenie organu było podstawą odmowy zwrotu kosztów przejazdu ucznia (syna skarżącej) do szkoły prowadzonej przez Społeczne Towarzystwo [...]. Tymczasem Sąd I instancji, wskazując na obowiązki gminy względem niepełnosprawnych uczniów, pojęcie "szkoły najbliższej" oraz wydane orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego syna skarżącej doszedł do przekonania, że istota przedmiotowego sporu sprowadza się do wyjaśnienia okoliczności, w oparciu o jakie dane należy ustalić, która placówka szkolna będzie właściwa dla zapewniani opieki stosownej do stopnia i rodzaju niepełnosprawności. Zarzucając organowi, że ten a priori uznał, że skoro dowóz syna strony dotyczy dowozu do szkoły niepublicznej, to nie ma potrzeby analizy i wskazania, która szkoła daje synowi skarżącej możliwość realizacji potrzeb zawartych w orzeczeniu o potrzebie jego kształcenia specjalnego, Sąd I instancji sam nie wyjaśnił, czy obowiązek ten może być realizowany w odniesieniu do szkół niepublicznych. NSA stwierdził, że Sąd I instancji ograniczył się do ogólnikowego stwierdzenia, że nie podziela stanowiska organu, zaś w podsumowaniu swoich rozważań pominął, że podstawą odmowy zwrotu kosztów dojazdu do szkoły było uznanie, że wniosek dotyczył szkoły niepublicznej, nakazując organowi, aby w przypadku twierdzenia, że realizacja obowiązku gminy nie może nastąpić w szkole niepublicznej, wskazał i wykazał, które szkoły ujęte w planie sieci szkół podstawowych realizują zalecenia określone w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. W ocenie NSA takie twierdzenia Sądu nie odpowiadają jednak na pytanie, czy gmina była w ogóle zobowiązana do zwrotu kosztów przejazdu ucznia, o którym mowa w art. 39 ust. 4 pkt 3 ustawy Prawo oświatowe w przypadku, gdy wskazana we wniosku szkoła nie stanowi elementu sieci szkół podstawowych w gminie, określonej w uchwale Rady Miejskiej jak również czy gmina była zobowiązana do zwrotu kosztów przejazdu ucznia do szkoły niepublicznej. Zdaniem NSA za nie wystarczające należy uznać samo odwołanie się do art. 70 ust. 3 Konstytucji RP i wynikającą z niego wolność rodziców do wyboru dla swoich dzieci szkół innych niż publiczne, bez jakiegokolwiek odniesienia się do przepisów ustawy i wskazania, jaki jest zakres obowiązku gminy, o którym mowa w art. 39 ust. 4 pkt 3 ustawy Prawo oświatowe. Z tej też przyczyny, NSA za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 39 ust. 4 pkt 3 ustawy Prawo oświatowe, stwierdzając, że uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie wyjaśnia podstawy prawej stwierdzonej bezskuteczności zaskarżonej czynności. NSA wskazał jednocześnie, że ocena pozostałych zarzutów (tj. naruszenia art. 70 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w związku z art. 39 ust. 4 pkt 3 i art. 127 ust. 7 ustawy Prawo oświatowe, art. 39 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe oraz art. 146 § 2 p.p.s.a.) wobec niewyjaśnienia opisanego powyżej zagadnienia na obecnym etapie postępowania pozostaje przedwczesna.

Wyrokiem z dnia 19 października 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 585/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności (pkt 1 wyroku) oraz zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2 wyroku).

W motywach uzasadnienia Sąd I instancji wskazał, że z art. 39 ust. 4 pkt 1 i 3 ustawy Prawo oświatowe wynika wola ustawodawcy zapewnienia uczniom niepełnosprawnym bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu albo zwrotu kosztów dowozu dziecka do szkoły przez rodzica w celu umożliwienia wypełnienia obowiązku szkolnego i nauki. Realizacja tego obowiązku spoczywa na gminie i stanowi realizację konstytucyjnego prawa do nauki (art. 70 Konstytucji RP). Zgodnie z przepisem art. 70 ust. 4 Konstytucji RP władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia. W tym celu tworzą i wspierają systemy indywidualnej pomocy. WSA stwierdził, że skoro w art. 39 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe wskazano, że "sieć szkół publicznych powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego" to dotyczy to ogółu dzieci objętych obowiązkiem szkolnym. Jednocześnie ustalenie sieci publicznych szkół podstawowych nie obejmuje szkół specjalnych i nie nawiązuje do niej art. 127 ustawy Prawo oświatowe, który w ust. 14 odsyła do zaleceń orzeczenia, którymi ma się kierować gmina przy zapewnieniu dziecku odpowiedniego kształcenia specjalnego. Tym niemniej nie ujęcie szkoły w sieci szkół publicznych nie zwalnia gminy od realizacji obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej lub zwrot kosztów dojazdu dziecku niepełnosprawnemu, które winno zostać objęte kształceniem specjalnym.

WSA podkreślił, że przytoczony przepis zawiera w sobie odwołanie do kwestii niepełnosprawności dzieci realizujących obowiązek szkolny. Zamieszczenie powyższego odwołania wskazuje na to, że intencją ustawodawcy było to, aby odkodowywania omawianej normy dokonywać w odniesieniu do rodzaju niepełnosprawności konkretnego dziecka. W ocenie Sądu I instancji, ustalając zakres obowiązku gminy na gruncie art. 39 pkt 1 i 4 ustawy Prawo oświatowe trzeba mieć na względzie przede wszystkim to, kto jest jego odbiorcą. A jest on ze wszech miar wyjątkowy i szczególny. Jest nim dziecko niepełnosprawne. Ocena potrzeb i możliwości takich osób powinna więc być dokonywana w sposób szczególnie wnikliwy, roztropny i delikatny, a przede wszystkim z wykorzystaniem wiedzy fachowej. Ta zaś znajduje się m.in. w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Jest w nim opisany m.in. rodzaj niepełnosprawności (szczegółowa diagnoza), a także zalecenia dotyczące dalszego sposobu postępowania z dzieckiem (w tym także dotyczące dalszego kształcenia) wraz z uzasadnieniem.

Sąd I instancji wskazał, że podziela ukształtowaną w orzecznictwie (już pod rządami uprzedniej ustawy o systemie oświaty w odniesieniu do analogicznej normy art. 17) wykładnię systemową i celowościową sformułowania "najbliższa szkoła podstawowa". W ocenie WSA, nie może budzić wątpliwości, iż niepełnosprawni uczniowie do których odnosi się przedmiotowy przepis, mogą różnić się rodzajem posiadanej niepełnosprawności, a także jej zakresem. Dowodzenia nie wymaga również twierdzenie, że nie każda placówka szkolna posiada warunki odpowiednie do kształcenia dzieci obciążonych wszelkiego rodzaju niepełnosprawnościami. Tak więc dla każdego indywidualnego przypadku, należy dokonywać wykładni sformułowania "najbliższa szkoła". Na przedmiotową "bliskość" składać się będzie zarówno element położenia geograficznego (odległość szkoły od miejsca zamieszkania), jak też element - posiadania przez daną placówkę oświatową warunków umożliwiających kształcenie dzieci z konkretnym rodzajem niepełnosprawności (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2014r., sygn. I OSK 1961/14, wyrok NSA z 29 kwietnia 2015 r. sygn. I OSK 3298/14, wyrok NSA z 18 grudnia 2014 r. sygn. I OSK 1961/14, wyrok NSA z 11 października 2018 r. sygn. I OSK 2730/16). Zatem najbliższą szkołą będzie szkoła najbliżej położona geograficznie w stosunku do miejsca zamieszkania ucznia z niepełnosprawnością, ale jednocześnie zapewniająca odpowiednie warunki do kształcenia dzieci z różnego rodzaju niepełnosprawnościami. Oznacza to, że ten element należy oceniać w stosunku do każdego indywidualnego przypadku biorąc pod uwagę zalecenia zawarte w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka (wyrok WSA w Łodzi z 17.01.2018 r., sygn. akt III SA/Łd 1097/17).

Sąd I instancji zaznaczył, że to do rodziców niepełnosprawnego ucznia należeć będzie wybór właściwej szkoły dla swego dziecka, co gwarantuje im art. 70 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Do nich należy decyzja czy będą dowozić dziecko do szkoły czy też skorzystają z usługi przygotowanej przez gminę. Za niezgodne z ustawą Prawo oświatowe należy uznać nakłanianie rodzica dziecka niepełnosprawnego wymagającego kształcenia specjalnego do edukacji tylko w takich placówkach, które rekomenduje organ i uzależnianie od tego zwrotu kosztów dowozu z pominięciem dogłębnej analizy, czy rekomendowane szkoły - w zestawieniu z niepełnosprawnością dziecka - są dla niego najbardziej odpowiednie. Oczywiście, jeżeli gmina sama nie zapewnia porównywalnych warunków odpowiednich dla niepełnosprawnego dziecka.

Mając na względzie powyższe Sąd I instancji stwierdził, że nie ma racji organ, wywodzący jedynie z faktu, że skoro szkoła której dotyczył wniosek o zwrot kosztów dowozu syna skarżącej nie jest ujęta w sieci publicznych szkół podstawowych, to brak jest podstaw do ustalenia po jego stronie obowiązku zwrotu kosztów dojazdu. WSA zaznaczył, że w aktach sprawy znajduje się orzeczenie o niepełnosprawności i orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego syna skarżącej. Z pisma organu wynika, że odmawiając zwrotu kosztów dowozu niepełnosprawnego syna skarżącej do wskazanej szkoły, kierował się wyłącznie obowiązującą w D. siecią publicznych szkół podstawowych. Uzasadnienie wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości, że organ odmawiając skarżącej zwrotu kosztów dowozu dziecka niepełnosprawnego do szkoły nie pochylił się nad rodzajem niepełnosprawności jej syna ani możliwościami jego kształcenia odpowiadającymi rodzajowi niepełnosprawności. Organ odmawiając skarżącej zwrotu kosztów dowozu kierował się jedynie kryterium rodzaju szkoły (szkoła prywatna), w której syn skarżącej faktycznie realizował obowiązek szkolny. W ocenie Sądu I instancji przedstawione przez organ uzasadnienie jest oderwane od stanu faktycznego sprawy a odmowa oparta na przesłance obowiązku uwzględniania sieci szkół nie znajduje uzasadnienia w ustawie Prawo oświatowe co do dzieci niepełnosprawnych. Organ nie przedstawił dowodu, na podstawie którego można by było uznać, że dokonał analizy możliwości kształcenia niepełnosprawnego syna skarżącej w szkole publicznej. Z akt administracyjnych nie wynika, aby przeprowadził postępowanie wyjaśniające w minimalnym chociaż zakresie. Z akt sprawy nie wynika też, czy organ wziął pod uwagę potrzeby edukacyjne, fizyczne i psychiczne dziecka a następnie zestawił je z realnymi możliwościami publicznych placówek oświatowych uwzględnionych w siatce szkół Miasta D. Skoro dziecko uczęszcza do konkretnej szkoły, a z orzeczenia o obowiązku kształcenia specjalnego wynika, że ma być to szkoła dotychczasowa i która dodatkowo nie przekracza przyjętego przez ustawodawcę kryterium odległości, to zdaniem Sądu I instancji, brak jest podstaw do negatywnego rozpatrzenia wniosku skarżącej. To rodzicom niepełnosprawnego dziecka przysługuje prawo wyboru szkoły, które gwarantowane jest przez art. 70 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Skarżąca takiego wyboru dokonała, kierując się posiadanym orzeczeniem i dobrem dziecka. Wnosząc o zwrot kosztów dojazdu dziecka potwierdziła, że wskazana szkoła jest dla dziecka "najbliższa", gdyż najpełniej realizuje zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego.

Zdaniem zatem WSA organ podejmując zaskarżoną czynność dopuścił się naruszenia art. 39 ust. 4 pkt 1 i 3 ustawy Prawo oświatowe. Odmówił skarżącej zwrotu kosztów dowozu powołując się na okoliczności, które nie mogły wyłączyć w okolicznościach tej sprawy stosowania ww. przepisu. Zaskarżona czynności została zatem podjęta z istotnym naruszeniem ww. przepisu prawa materialnego, poprzez jego niezastosowanie - co miało wpływ na wynik sprawy. Nie uwzględniając w tym przypadku także okoliczności mających znaczenie dla treści podjętej czynności, organ naruszył także przepisy postępowania - art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez pominięcie zebrania kompletnego materiału dowodowego w sprawie oraz brak ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia wniosku i przeprowadzenia rzetelnej ich oceny prawnej.

Sąd I instancji wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania i w prawidłowy sposób ustali, jaka szkoła winna być uważana za najbliższą w rozumieniu art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe, mając na względzie wykładnię tego przepisu zaprezentowaną przez Sąd.

Od powyższego wyroku Prezydent Miasta, reprezentowany przez radcę prawnego wywiódł skargę kasacyjną zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego a to art. 70 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 39 ust. 4 pkt 1 i 3 oraz art. 127 ust. 7 ustawy Prawo oświatowe (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej czynności tj. 29.04.2019r.) poprzez ich błędną wykładnię a to poprzez przyjęcie, że konsekwencją prawa rodzica do wyboru szkoły niepublicznej dla dziecka jest również prawo do domagania się od gminy zwrotu kosztów dowozu dziecka niepełnosprawnego do szkoły niepublicznej;

2. naruszenie art. 39 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, poprzez jego niezastosowanie, a to poprzez zobligowanie organu do wykazania że szkoła publiczna jest szkołą bliższą w stosunku do szkoły, której dotyczy wniosek o zwrot kosztów dowożenia ucznia złożony na podstawie art. 39 ust. 4 pkt 1 i 3 oraz art. 127 ust. 7 ustawy Prawo oświatowe, obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej czynności, pomimo, że szkoła, o której mowa we wniosku jest szkołą niepubliczną, niewchodzącą w skład sieci szkół o których mowa w art. 39 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe;

3. naruszenie przepisu postępowania tj. art. 146 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez stwierdzenie bezskuteczności czynności Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] a to poprzez bezzasadne stwierdzenie, że organ powinien wykazać, że szkoła publiczna jest szkołą bliższą w stosunku do szkoły, której dotyczy wniosek o zwrot kosztów dowożenia ucznia złożony na podstawie art. 39 ust. 4 pkt 1 i 3 oraz art. 127 ust. 7 ustawy Prawo oświatowe, obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej czynności, pomimo, że szkoła o której mowa we wniosku jest szkołą niepubliczną, niewchodzącą w skład sieci szkół o których mowa w art. 39 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe.

Wobec podniesionych zarzutów organ wniósł o zmianę zaskarżonego orzeczenia w całości poprzez oddalenie skargi A.K. jako bezzasadnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Organ wskazał jednocześnie, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) – powoływanej dalej jako "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 403/21; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować podstaw skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (por. wyrok NSA z dnia z dnia 16 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 2425/21).

W niniejszej sprawie organ złożył skargę kasacyjną w oparciu o obie z ww. podstaw kasacyjnych. Przed oceną tych zarzutów przypomnieć należy, że niniejsza sprawa była już przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 12 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 2324/21 uchylił w całości wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 października 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 660/19 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W konsekwencji rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną należy mieć na względzie także art. 153 i art. 190 p.p.s.a.

Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Natomiast zgodnie art. 190 p.p.s.a. - sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 i art. 153 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, nadto ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2023 r. sygn. akt II FSK 2317/20).

W motywach uzasadnienia wyroku z dnia 12 lipca 2022 r. NSA stwierdził, że Sąd pierwszej instancji pominął istotę sporu, która sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy obowiązek, o którym mowa w art. 39 ust. 4 pkt 3 ustawy Prawo oświatowe, obejmuje również dowożenie ucznia do szkoły niepublicznej. Z tej też przyczyny NSA za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 39 ust. 4 pkt 3 ustawy Prawo oświatowe, wskazując, że uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie wyjaśnia podstawy prawej stwierdzonej bezskuteczności zaskarżonej czynności. Jednocześnie NSA uznał, że ocena pozostałych zarzutów (tj. naruszenia art. 70 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w związku z art. 39 ust. 4 pkt 3 i art. 127 ust. 7 ustawy Prawo oświatowe, art. 39 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe oraz art. 146 § 2 p.p.s.a.) wobec niewyjaśnienia opisanego powyżej zagadnienia na obecnym etapie postępowania pozostaje przedwczesna.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonał zatem wykładni przepisów ustawy Prawo oświatowe dotyczących zagadnień w sprawie spornych. Tym samym, dokonując obecnie kontroli zaskarżonego wyroku w kontekście podniesionych w tym zakresie zarzutów nie występuje "związanie", o którym mowa w art. 153 i 190 p.p.s.a. Związanie to zachodzi jedynie w kwestii dotyczącej zobowiązania Sądu do zajęcia stanowiska czy obowiązek, o którym mowa w art. 39 ust. 4 pkt 3 ustawy Prawo oświatowe, obejmuje również dowożenie ucznia do szkoły niepublicznej.

WSA ponownie rozpoznając sprawę ww. zaleceniu sprostał. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stwierdził bowiem, że nie ujęcie szkoły w sieci szkół publicznych nie zwalnia gminy od realizacji obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej lub zwrot kosztów dojazdu dziecku niepełnosprawnemu, które winno zostać objęte kształceniem specjalnym. Fakt wykonania przez WSA obowiązku nałożonego wyrokiem z dnia 12 lipca 2022 r. nie jest przez organ kwestionowany. Organ nie podziela natomiast dokonanej przez WSA wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego i zarzuca mu m.in. naruszenie tj. art. 70 ust. 1 i 3 Konstytucji RP oraz art. 39 ust. 1 i ust. 4 pkt 1 i 3 oraz 127 ust. 7 ustawy Prawo oświatowe.

Stosownie do treści art. 39 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe (w jego brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia przez organ zaskarżonej czynności tj. [...] kwietnia 2019 r.) sieć publicznych szkół podstawowych powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego, z uwzględnieniem ust. 2.

W ust. 2 omawianego przepisu wskazano, że droga dziecka z domu do szkoły nie może przekraczać:

1) 3 km - w przypadku uczniów klas I-IV szkół podstawowych;

2) 4 km - w przypadku uczniów klas V-VIII szkół podstawowych.

Zgodnie z ust. 3 art. 39 ustawy Prawo oświatowe jeżeli droga dziecka z domu do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka:

1) przekracza odległości wymienione w ust. 2, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, a do ukończenia przez dziecko 7 lat - także zwrot kosztów przejazdu opiekuna dziecka środkami komunikacji publicznej;

2) nie przekracza odległości wymienionych w ust. 2, gmina może zorganizować bezpłatny transport, zapewniając opiekę w czasie przewozu.

Z kolei w art. 39 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe wskazano, że obowiązkiem gminy jest:

1) zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21. rok życia;

2) zapewnienie dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 36 ust. 17, a także dzieciom i młodzieży z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą:

a) 24. rok życia - w przypadku uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna,

b) 25. rok życia - w przypadku uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych;

3) zwrot kosztów przejazdu ucznia, o którym mowa w pkt 1 i 2, oraz jego opiekuna do szkoły lub ośrodka, wymienionych w pkt 1 i 2, na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami, jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice.

Zgodnie z art. 127 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe kształceniem specjalnym obejmuje się dzieci i młodzież niepełnosprawne, niedostosowane społecznie i zagrożone niedostosowaniem społecznym, wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Kształcenie to może być prowadzone w formie nauki odpowiednio w przedszkolach i szkołach ogólnodostępnych, przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych i szkołach lub oddziałach integracyjnych, przedszkolach i szkołach lub oddziałach specjalnych, innych formach wychowania przedszkolnego i ośrodkach, o których mowa w art. 2 pkt 7 (tj. młodzieżowe ośrodki wychowawcze, młodzieżowe ośrodki socjoterapii, specjalne ośrodki szkolno-wychowawcze oraz specjalne ośrodki wychowawcze dla dzieci i młodzieży wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki, metod pracy i wychowania, a także ośrodki rewalidacyjno-wychowawcze umożliwiające dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 36 ust. 17, a także dzieciom i młodzieży z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna, realizację odpowiednio obowiązku, o którym mowa w art. 31 ust. 4, obowiązku szkolnego i obowiązku nauki).

Gmina może zorganizować bezpłatne dowożenie dziecka objętego wczesnym wspomaganiem rozwoju i jego opiekuna z miejsca zamieszkania dziecka do szkoły lub placówki, w której to wspomaganie jest prowadzone, a w razie potrzeby także bezpłatną opiekę nad dzieckiem w czasie dowożenia (art. 127 ust. 7 ustawy Prawo oświatowe).

Jeżeli orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego zaleca kształcenie dziecka odpowiednio w przedszkolu specjalnym albo w przedszkolu lub szkole podstawowej, ogólnodostępnych lub integracyjnych, odpowiednią formę kształcenia, na wniosek rodziców, zapewnia jednostka samorządu terytorialnego właściwa ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, do której zadań własnych należy prowadzenie przedszkoli lub szkół (art. 127 ust. 14 ustawy Prawo oświatowe).

Z powyższych przepisów wynika, że obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, objętych kształceniem specjalnym bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej lub zwrot kosztów dojazdu. Chybione jest przy tym stanowisko organu, że okoliczność, iż szkoła, której dotyczył wniosek o zwrot kosztów dowozu ucznia (syna skarżącej) nie jest ujęta w sieci publicznych szkół podstawowych, zwalnia go niejako automatycznie od realizacji ww. obowiązku.

W istocie w art. 39 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe jest mowa o sieci szkół publicznych. Niemniej jednak nie powoduje to, jak utrzymuje organ, że znajdująca się w tym przepisie jednostka redakcyjna niższego rządu tj. ust. 4 pkt 3 również winien odnosić się jedynie do szkół publicznych. Jak bowiem trafnie spostrzegł w kontrolowanym wyroku Sąd I instancji, stwierdzenie w art. 39 ust. 1 ustawy Prawo oświatowego, że "sieć szkół publicznych powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego" dotyczy ogółu dzieci objętych obowiązkiem szkolnym. Skoro jednak ustalenie sieci publicznych szkół podstawowych nie obejmuje szkół specjalnych i nie nawiązuje do niej art. 127 ustawy Prawo oświatowe, który w ust. 14 odsyła do zaleceń orzeczenia, którymi ma się kierować gmina przy zapewnieniu dziecku odpowiedniego kształcenia specjalnego, to nie ujęcie szkoły w sieci szkół publicznych, nie zwalnia gminy od realizacji obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej lub zwrot kosztów dojazdu dziecku niepełnosprawnemu, które winno zostać objęte kształceniem specjalnym. Przepis art. 39 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 127 ust. 14 ustawy Prawo oświatowe inaczej kształtuje obowiązki gminy wobec dziecka, u którego stwierdzono potrzebę zapewnienia kształcenia specjalnego niż wobec dziecka, u którego nie stwierdzono takiej potrzeby. Natomiast prawo domagania się od gminy zwrotu kosztów dowozu dziecka niepełnosprawnego nie wynika jedynie z prawa rodzica do wyboru dla dziecka szkoły, ale właśnie z obowiązku gminy, który został wprost wskazany w ww. przepisach (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 2981/21).

W tej sytuacji Sąd I instancji słusznie stwierdził, że odmowa przez organ zwrotu kosztów dowozu niepełnosprawnego syna skarżącej do szkoły oparta jedynie na przesłance obowiązku uwzględniania sieci szkół nie znajduje uzasadnienia w ustawie Prawo oświatowe co do dzieci niepełnosprawnych. A skoro z akt sprawy nie wynika, czy organ odmawiając skarżącej zwrotu kosztów dojazdu do szkoły wziął pod uwagę jeszcze inne okoliczności np. potrzeby edukacyjne, fizyczne i psychiczne dziecka oraz zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego a następnie zestawił je z realnymi możliwościami publicznych placówek oświatowych uwzględnionych w siatce szkół Miasta D. to Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawie organ winien w prawidłowy sposób ustalić, jaka szkoła winna być uważana za najbliższą w rozumieniu art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe, mając na względzie wykładnię tego przepisu zaprezentowaną przez Sąd.

Chybione są zatem zarzuty wskazujące na naruszenie przez WSA art. 70 ust. 1 i 3 Konstytucji RP oraz art. 39 ust. 4 pkt 1 i 3 oraz 127 ust. 7 ustawy Prawo oświatowe poprzez ich błędną wykładnię oraz art. 39 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, poprzez jego niezastosowanie, a to poprzez zobligowanie organu do wykazania że szkoła publiczna jest szkołą bliższą w stosunku do szkoły, której dotyczy wniosek o zwrot kosztów dowożenia ucznia złożony na podstawie art. 39 ust. 4 pkt 1 i 3 oraz art. 127 ust. 7 ustawy Prawo oświatowe, obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej czynności, pomimo, że szkoła o której mowa we wniosku jest szkołą niepubliczną, niewchodzącą w skład sieci szkół o których mowa w art. 39 ust. 1 ww. ustawy.

Niezasadny jest także zarzut sugerujący naruszenie przez WSA przepisów prawa procesowego tj. art. 146 § 2 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Niniejsza sprawa, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.