Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant: asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 604/16 w sprawie ze skargi S.Z. na zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] w przedmiocie organizowania na terenach miasta objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz S.Z. solidarnie kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 14 września 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 604/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi S. Z., L. K. i M. Z. na zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] w przedmiocie organizowania na terenach miast objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt, stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia (pkt 1 wyroku); zasądził od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżących: S. Z., L. K. oraz M. Z. kwotę po 780 złotych na rzecz każdego z nich tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2, 3 i 4 wyroku).

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zarządzeniem nr [...] w sprawie zakazu organizowania na terenach należących do m.st. Warszawy objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt Prezydent m.st. Warszawy (Prezydent) zobowiązał dyrektorów biur Urzędu m.st. Warszawy, burmistrzów dzielnic m.st. Warszawy oraz kierowników jednostek organizacyjnych m.st. Warszawy, dysponujących nieruchomościami stanowiącymi mienie lub pozostających w zarządzie m.st. Warszawy albo stanowiącymi własność Skarbu Państwa, którymi gospodaruje Prezydent m.st. Warszawy i zawierających umowy dzierżawy, najmu lub inne dające prawo do dysponowania nieruchomością do ich nieudostępniania na cele związane z organizowaniem i przeprowadzaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt. Prezydent zakazał również dystrybucji biletów na przedmiotowe wydarzenia w biurach Urzędu m.st. Warszawy, urzędach dzielnic m.st. Warszawy i w jednostkach organizacyjnych m.st. Warszawy, a także ich promocji z wykorzystaniem majątku m.st. Warszawy.

S. Z., M. Z. oraz L. K. P., dalej skarżący, pismami z dnia 5 lutego 2016 r. oraz z dnia 14 marca 2016 r., wezwali Prezydenta do usunięcia naruszenia prawa. Do usunięcia naruszenia prawa wezwał Prezydenta również Związek P. pismem z dnia 23 lutego 2016 r. (uczestnik)

Następnie skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której zarządzeniu Prezydenta zarzucili naruszenie: 1) zasady demokratycznego państwa prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 02.04.1997 r. poprzez przeprowadzenie procesu prawodawczego w sprawie wydania zarządzenia nr [...] bez umożliwienia skarżącym i uczestnikowi wypowiedzenia się w kwestiach dotyczących ich praw podstawowych pomimo, że istniała możliwość dobrowolnego zastosowania przez Prezydenta m.st. Warszawy procedury wskazanej w § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" wydanego na podstawie art. 14 ust. 4 ustawy z 08.08.1996 r. o Radzie Ministrów, którego treść została zmieniona rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 05.11.2015 r. ze skutkiem od 01.03.2016 r.

Skarżący podnieśli, że brak stanowiska przedsiębiorców cyrkowych oraz nieustalenie stanu faktycznego w zakresie metod treningu, utrzymania i transportu zwierząt cyrkowych miał istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie zaskarżonego Zarządzenia ingerującego bezpośrednio w przyznane przedsiębiorcom wcześniej prawa z pominięciem stanowiska skarżących, uczestnika, jakiegokolwiek przedsiębiorcy organizującego przedstawienia cyrkowe z udziałem zwierząt oraz bez zasięgnięcia opinii powiatowych lekarzy weterynarii.

Skarżący zarzucili jednocześnie naruszenie poprzez niezastosowanie per analogiom legis art. 7, 8, 9, 10, 19 i 20 k.p.a., w związku z brakiem właściwości w obszarze nadzoru weterynaryjnego oraz art. 28 k.p.a., a także naruszenie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w szczególności art. 5a - poprzez nieprzeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami gminy i art. 6 - w związku z brakiem właściwości Prezydenta m.st. Warszawy w obszarze nadzoru weterynaryjnego; 2) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez: a) niezastosowanie art. 7, art. 8 ust. 2, art. 2 oraz art. 31 ust. 3 w zw. z art. 16, art. 22, art. 32, art. 65 ust. 2 oraz art. 73 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 02.04.1997 r. poprzez przyjęcie, że przepisy te nie obowiązują Prezydenta m.st. Warszawy w przypadku doboru kryteriów gospodarowania nieruchomościami miejskim i Skarbu Państwa; b) niezastosowanie art. 49 oraz art. 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej; c) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym z 08.03.1990 r. w związku z art. 12, art. 23 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz w zw. z art. 6 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z 02.07.2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej i art. 17 ust. 1 oraz art. 18 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o ochronie zwierząt, z uwagi na naruszenie zasad prawidłowej gospodarki nieruchomościami i błędną ich wykładnię poprzez przyjęcie, że Prezydent m.st. Warszawy jest uprawniony do kierowania się przy gospodarowaniu mieniem komunalnym kryterium, czy najemca nieruchomości miejskiej lub Skarbu Państwa prezentuje w swoich legalnych przedstawieniach cyrkowych zwierzęta, podczas gdy art. 6 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowi, że nawet "właściwy organ nie może żądać ani uzależniać swojej decyzji w sprawie podjęcia, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej przez zainteresowaną osobę od spełnienia przez nią dodatkowych warunków, w szczególności od przedłożenia dokumentów lub ujawnienia danych, nieprzewidzianych przepisami prawa"; d) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 10 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 02.04.1997 r. poprzez przyjęcie, że Prezydent m.st. Warszawy posiada władzę ustawodawczą w zakresie rozstrzygania o działalności gospodarczej przedsiębiorców cyrkowych i ponadto jest właściwy w sprawach objętych właściwością administracji rządowej to jest art. 20 ust. 1 pkt 1), art. 22 ust. 1 pkt 4) i art. 28 ust. 1 pkt 1) oraz 2) ustawy z dnia 04.09.1997 r. o działach administracji rządowej, a w wyniku tego naruszenie w szczególności art. 5, art. 8 oraz art. 9, a także art. 24i oraz 24j, to znaczy Rozdziału 4b "Wymagania weterynaryjne przy przemieszczaniu w celach niehandlowych zwierząt cyrkowych" ustawy z dnia 11.03.2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29.01.2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej.

W skardze zawarty został również wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika Związku P.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 15 lipca 2016 r. odmówił dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Związku P. Na skutek zażalenia Związku P. zaskarżone postanowienie zostało uchylone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2016 r. (I OZ 935/16). Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił jednocześnie Związek P. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niewykazanie interesu prawnego przez skarżących, ewentualnie o jej oddalenie.

Skarżący oraz uczestnik podtrzymali swoje stanowisko w pismach z dnia 5 lipca 2016 r. oraz 25 sierpnia 2016 r., jak również w załączniku do protokołu rozprawy, wnosząc jednocześnie o dopuszczenie dowodu z pism do niego dołączonych.

Prezydent również podtrzymał swoje stanowisko w załączniku do protokołu rozprawy.

Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna.

Sąd ten wskazał, że interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wywodzić się musi z prawa materialnego, ale oczywiście prawa materialnego administracyjnego, bowiem skarga ma być wniesiona do sądu administracyjnego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Materialne prawo administracyjne ma zawierać normę przyznającą ochronę prawną podmiotowi i z takiej normy wywodzi się właśnie interes prawny. Skarga bowiem wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru, jak to podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi, przy tym nie mogą to być przepisy dotyczące zadań gminy.

Sąd I instancji wskazał, że w pełni podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 422/16 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że najem nieruchomości komunalnych nie jest przedmiotem żadnej regulacji o charakterze administracyjnoprawnym. Żaden przepis prawa materialnego nie przyznaje uprawnienia do wystąpienia z roszczeniem o najem nieruchomości należącej do Gminy, jak również żaden przepis nie nakłada na Gminę obowiązku wynajęcia komunalnego gruntu z przeznaczeniem na określoną działalność, czy też w konkretnie określonym celu.

Sąd I instancji wskazał, że w realiach niniejszej sprawy miał na względzie, że zaskarżonym do Sądu zarządzeniem (uznanym już przez NSA za akt z zakresu administracji publicznej) Prezydent wyeliminował pewną grupę podmiotów z możliwości ubiegania się o zawarcie umowy najmu mienia komunalnego. Owo wykluczenie dotyczyło grupy podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, która jest działalnością legalną.

Gmina jako osoba prawna, której przysługuje prawo własności, ma pełne prawo do dysponowania nią w granicach zakreślonych przez ustawy. Jednak gmina – oprócz tego, że jest osobą prawną, której przysługuje prawo własności, jest również jednostką samorządu terytorialnego wykonującą zadania publiczne, w tym uprawnioną do władczego ustalenia sytuacji prawnej innych podmiotów.

W ocenie Sądu I instancji, przyjęcie przez jednostkę samorządu terytorialnego w drodze aktu administracyjnoprawnego, że określona grupa podmiotów, których działalność, co Sąd ten podkreślił, nie jest zabroniona przez prawo, nie może w ogóle ubiegać się o możliwość zawarcia umowy najmu mienia komunalnego, narusza wynikającą z Konstytucji zasadę swobody działalności gospodarczej, która ograniczona może być wyłącznie w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji), jak również zasadę równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust 2 Konstytucji). Jednocześnie narusza to wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo praw innych osób.

Sąd I instancji wskazał, że już w wydanym w niniejszej sprawie postanowieniu z dnia 26 sierpnia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że sprawa odnosi się do aktu administracyjnego różnicującego sytuację prawną pewnej klasy podmiotów w relacjach z m.st. Warszawą względem innych podmiotów, a zatem pojawia się wątek realizacji zasady równości (art. 32 Konstytucji) oraz podkreślił, że przedmiotowym zarządzeniem określoną klasę podmiotów (podmioty związane z organizowaniem i przeprowadzaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt) wyróżniono i potraktowano odmiennie od pozostałych podmiotów obrotu prawnego z Miastem Stołecznym Warszawą, tj. wykluczono tę klasę podmiotów z możliwości udostępnienia na ich cele nieruchomości stanowiących mienie lub pozostających w zarządzie m.st. Warszawy, jak też stanowiących własność Skarbu Państwa, którymi gospodaruje Prezydent m.st. Warszawy.

Wobec powyższego, w ocenie tego Sądu tylko w kontekście naruszenia zasady równości podmiotów za uzasadnione uznać można zarzuty naruszenia art. 7 ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej,

W ocenie Sądu I instancji, w realiach niniejszej sprawy, interesu prawnego podmiotów, które zostały zaskarżonym zarządzeniem potraktowane odmiennie od pozostałych uczestników obrotu upatrywać należało wprost w przywołanych wyżej przepisach Konstytucji, które sąd stosować może z mocy art. 8 ust. 2 Konstytucji w sposób bezpośredni.

Sąd I instancji podkreślił, że stwierdzenie nieważności zarządzenia nie oznacza jednak nałożenia na Gminę obowiązku zawierania umów najmu z określoną grupą podmiotów, albowiem żaden przepis prawa nie nakłada na Gminę obowiązku wynajęcia komunalnego gruntu z przeznaczeniem na określoną działalność, czy też w konkretnie określonym celu.

Za niezasadne Sąd ten uznał natomiast podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 49 oraz 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Wskazał, że zaskarżonym zarządzeniem Prezydent nie ograniczał bowiem swobody przedsiębiorczości obywateli jednego Państwa Członkowskiego na terytorium innego Państwa Członkowskiego, nie ograniczał również swobody wykonywania usług przez podmioty z jednego Państwa Członkowskiego na terytorium innego Państwa Członkowskiego.

W ocenie Sądu I instancji, zaskarżone zarządzenie nie narusza również przywołanych w skardze przepisów k.p.a., to jest art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 19 i art. 20 w związku z brakiem właściwości w zakresie nadzoru weterynaryjnego oraz art. 28 k.p.a. i art. 5a ustawy o samorządzie gminnym poprzez nieprzeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami gminy i art. 6 tejże ustawy w związku z brakiem właściwości Prezydenta w zakresie nadzoru weterynaryjnego. Powołane przepisy regulują postępowanie w sprawach wydawania indywidualnych aktów z zakresu administracji publicznej, przedmiotowa sprawa dotyczyła natomiast skargi na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Sąd I instancji nie podzielił również stanowiska skarżących, że przy wydawaniu zarządzenia naruszone zostały przepisy postępowania z uwagi na przeprowadzenie procesu prawodawczego bez umożliwienia skarżącym i uczestnikowi wypowiedzenia się w kwestiach dotyczących ich praw podstawowych, w tym z uwagi na niezastosowanie procedury wskazanej w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej. Sąd ten wyjaśnił, że przepisy powyższego rozporządzenia dotyczyły w dacie wydania spornego zarządzenia wyłącznie aktów prawa miejscowego (a zarządzenie uznać należy za inny akt niż akt prawa miejscowego). Nadto zasady techniki prawodawczej stanowią pewien zbiór zasad technicznych dotyczących sposobu tworzenia prawa. Naruszenie tych zasad nie stanowi automatycznie o sprzeczności uregulowań z prawem.

W ocenie Sądu I instancji, nie zostały naruszone postanowienia art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiące wytyczną co do sposobu gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, ani też art. 23 ust. 1 i art. 25 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazujące podmioty gospodarujące nieruchomościami Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego.

Sąd I instancji wskazał, że w załączniku do protokołu rozprawy skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodu z dołączonych do niego dokumentów celem wykazania, że na podstawie zaskarżonego zarządzenia odmawia się im zawarcia umów najmu nieruchomości komunalnych. Powyższy wniosek złożony został już po zamknięciu rozprawy. Zgodnie z art. 133 § 2 p.p.s.a. sąd może zamkniętą rozprawę otworzyć na nowo, stosownie natomiast do paragrafu 3 cytowanego artykułu otwarcie rozprawy jest obligatoryjne, jeżeli istotne okoliczności ujawniły się dopiero po jej zamknięciu. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, złożony wniosek dowodowy nie prowadził do wykazania istotnych okoliczności. Fakt, że zaskarżone zarządzenie eliminuje pewną grupę podmiotów z możliwości ubiegania się o zawarcie umowy najmu wynika wprost z jego treści. Zatem w ocenie tego Sądu brak było zarówno podstaw do otwarcia rozprawy, jak i do przeprowadzenia wnioskowanych dowodów. .

Z uwagi na powyższe, uznając, że zaskarżone zarządzenie narusza w sposób rażący wynikającą z Konstytucji zasadę równości podmiotów i zasadę wolności działalności gospodarczej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonego aktu w całości.

W skardze kasacyjnej, Prezydent m.st. Warszawy zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie mimo, że zarządzenie nie jest aktem podjętym przez organ z zakresu administracji publicznej, na który zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm., zwanej dalej także u.s.g.) przysługuje skarga do sądu administracyjnego, podczas gdy właściwe zastosowanie powyższego przepisu skutkowałoby odrzuceniem skargi;

2) art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie mimo, iż skarżący nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego, który uzasadniałby ich legitymację do wniesienia skargi w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., podczas gdy właściwe zastosowanie powyższego przepisu skutkowałoby odrzuceniem skargi;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na jakiej podstawie uznano, że Zarządzenie jest aktem z zakresu administracji publicznej oraz że Zarządzenie narusza interes prawny skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 25 sierpnia 2016 r. wiążąco przesądził o spełnieniu przez skargę jej wymogów dopuszczalności oraz uznaniu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrujący sprawę jest związany poczynionymi przez NSA ustaleniami w powyższym zakresie;

5) art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi mimo, że Zarządzenie nie jest aktem z zakresu administracji publicznej, co powinno skutkować odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a;

6) art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi mimo braku wykazania przez skarżących naruszenia ich interesu prawnego, co powinno skutkować odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.;

7) art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi mimo, że Prezydent m.st. Warszawy był w pełni uprawniony do wydania zarządzenia nr 51/2016 z dnia 19 stycznia 2016 r. w sprawie zakazu organizowania na terenach należących do m.st. Warszawy objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 22, art. 31 ust. 3 oraz 32 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Zarządzenie narusza zasadę swobody działalności gospodarczej, zasadę równości oraz zasadę proporcjonalności wyrażone w powyższych przepisach;

2) art. 7 ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. art. 22, art. 31 ust. 3 oraz 32 ust. 2 Konstytucji RP poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydanie przez Prezydenta m.st. Warszawy zarządzenia nr 51/2016 nastąpiło z naruszeniem prawa.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie na podstawie art. 189 p.p.s.a. w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 604/16 i odrzucenie skargi ewentualnie, uchylenie na podstawie art. 188 p.p.s.a. w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 604/16 i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że pogląd NSA wyrażony w postanowieniu z dnia 25 sierpnia 2016 r. o zakwalifikowaniu Zarządzenia jako aktu z zakresu administracji publicznej jest przesądzający dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co skutkowało pozostawieniem przedmiotowej kwestii bez samodzielnej analizy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji wskazał, że NSA dopuszczając uczestnika do udziału w postępowaniu przesądził, że zaskarżone zarządzenie należy uznać za akt organu jednostki samorządu terytorialnego inny niż akt prawa miejscowego, podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zawarte w uzasadnieniu postanowienia NSA z dnia 25 sierpnia 2016 r. zapatrywanie co do oceny charakteru ww. zarządzenia wykraczało poza granice sprawy wywołanej wniesieniem przez skarżących i uczestnika zażalenia na postanowienie WSA z dnia 15 lipca 2016 r. odmawiające uczestnikowi dopuszczenia do udziału w postępowaniu. W niniejszej sprawie brak jest jakichkolwiek argumentów prawnych przemawiających za stwierdzeniem Sądu I instancji, że kwestia oceny zarządzenia jako aktu z zakresu administracji publicznej mogła zostać wiążąco dla Sądu I instancji przesądzona przez NSA, co zwalniałoby WSA z poczynienia własnych ustaleń w tym przedmiocie. W szczególności należy stwierdzić, że w niniejszym przypadku podstawy do związania WSA wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA nie daje art. 190 p.p.s.a. Przepis ten ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy doszło do wydania orzeczenia, o którym mowa wart. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez WSA. Przepis ten stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak zawiązanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, I jako wyjątek nie może być interpretowany rozszerzająco.

W świetle powyższych rozważań, skarżący stwierdził, że Sąd I instancji dokonał błędnych ustaleń faktycznych przez przyjęcie, że NSA w postanowieniu z dnia 25 sierpnia 2016 r. wiążąco przesądził o charakterze zarządzenia jako aktu z zakresu administracji publicznej, co w dalszej konsekwencji spowodowało, że WSA nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na jakiej podstawie uznano, że zarządzenie należy do powyższej kategorii aktów prawnych, co uniemożliwia instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku w zakresie przedmiotowej przesłanki dopuszczalności skargi. Tak sporządzone uzasadnienie wyroku uchybia zasadom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie pozwala bowiem na prześledzenie toku rozumowania sądu, które doprowadziło go do sformułowania oceny o zakwalifikowaniu zarządzenia jako aktu z zakresu administracji publicznej.

Zdaniem organu prawidłowa ocena charakteru zaskarżonego aktu prowadzi do wniosku, że nie zalicza się on do kategorii aktów prawnych podjętych z zakresu administracji publicznej, co skutkować powinno odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W ocenie organu, akt zakresu administracji publicznej winien się cechować władczym charakterem i rozstrzygać o tym, czy w konkretnej sytuacji konkretnemu zewnętrznemu podmiotowi przysługują określone uprawnienia wynikające bezpośrednio z przepisów prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki. Zatem przedmiotem wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne są spory co do zgodności z prawem działania organu administracji publicznej w sferze, w jakiej został on upoważniony do kształtowania uprawnień i obowiązków podmiotów, niepowiązanych z tym organem ani więzami zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej. Jedną ze stron stosunków administracyjnoprawnych jest organ administracji publicznej, drugą zaś podmiot, którego sytuacja prawna na mocy norma prawa obowiązującego została powiązana z sytuacją prawną organu w ten sposób, że organ ten może w sposób władczy i jednostronny konkretyzować prawa i obowiązki. Należy zatem przyjąć, że przesłanka dopuszczalności skargi, wedle której przysługuje ona na akt podjęty z zakresu administracji publicznej, powinna odnosić się do aktów zawierających element władztwa administracyjnego.

Zdaniem organu, zaskarżone zarządzenie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, którego stronami z jednej strony jest Prezydent m.st. Warszawy oraz z drugiej stosowny dyrektor biura Urzędu m.st. Warszawy, burmistrz dzielnicy m.st. Warszawy czy kierownik jednostki organizacyjnej m.st. Warszawy, gospodarujący w imieniu Prezydenta m.st. Warszawy na podstawie stosownego pełnomocnictwa danymi nieruchomościami. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem judykatury czynności dotyczące relacji przełożony - pracownik nie należą do kategorii aktów publicznoprawnych.

Skarżący kasacyjnie zarzucił, że Sąd I instancji wadliwie uznał, że skarżący byli legitymowani do skutecznego wniesienia skargi na ww. zarządzenie, podczas gdy prawidłowa ocena przesłanek dopuszczalności skargi prowadzi do wniosku, że skarżący nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego, co powinno skutkować odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że WSA niejako a priori przyjął, że skarżący posiadają legitymację skargową w zaskarżeniu zarządzenia, pozostawiając tę kwestię właściwie bez analizy. Sąd I instancji ograniczył się jedynie do krótkiego stwierdzenia, że interesu prawnego podmiotów, które zostały zaskarżonym zarządzeniem potraktowane odmiennie od pozostałych uczestników obrotu upatrywać należało wprost w przepisach art. 22 i art. 32 ust. 2 Konstytucji RP, które sąd może stosować z mocy art. 8 ust. 2 Konstytucji w sposób bezpośredni.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, tak sporządzone uzasadnienie wyroku uchybia zasadom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie pozwala bowiem na prześledzenie toku rozumowania sądu, które doprowadziło go do sformułowania oceny o legitymacji skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., co uniemożliwia instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku w zakresie przedmiotowej przesłanki dopuszczalności skargi.

Autor skargi kasacyjnej podniósł, że gospodarowanie mieniem komunalnym jest pojęciem bardzo szerokim, które pozwala wójtowi gminy na samodzielne działanie i podejmowanie wszystkich koniecznych decyzji gospodarczych co do mienia gminy bez uzyskiwania zgody rady gminy z wyjątkiem spraw, które zostały zastrzeżone do kompetencji rady miasta. W związku z powyższym gmina ma kompetencje do samodzielnego i władczego kształtowania swojej polityki w zakresie zadań własnych określonych w art. 7 ust. 1 u.s.g., do których należy również gospodarowanie nieruchomościami gminnymi oraz nieruchomościami oddanymi jej do zarządzania. Gmina będąc równoprawnym uczestnikiem obrotu cywilnoprawnego ma swobodę wybierania kontrahentów i kształtowania z nimi relacji prawnych na zasadzie swobody umów. Konsekwencją przyznania organowi wykonawczemu gminy kompetencji do gospodarowania mieniem komunalnym, jest także fakt, iż organ ten dysponuje swobodą w podejmowaniu decyzji dotyczących czynności z zakresu prawa cywilnego, np. przy zawieraniu umów najmu, a każde ograniczenie obowiązującej zasady swobody umów musi mieć podstawę w przepisach rangi ustawowej.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, treść normatywną zarządzenia należy oceniać wyłącznie na płaszczyźnie relacji pomiędzy przełożonym (mocodawcą) - podwładnym (umocowanym). Adresaci zarządzenia poza tym, że pozostają względem organu w stosunku podległości służbowej, to również na podstawie stosownych pełnomocnictw wykonują w jego imieniu zadania związane z gospodarką mienia komunalnego. Powyższe oznacza, że treścią zarządzenia nie jest generalny zakaz organizowania przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt na terenie m.st. Warszawy skierowany do podmiotów wykonujących tego typu działalność, ale kierowana do konkretnych adresatów wskazanych w treści zarządzenia dyspozycja (polecenie służbowe) Prezydenta m.st. Warszawy odnośnie zasad prowadzenia gospodarki nieruchomościami pozostającymi w zarządzie organu. Tym samym, zarządzenie nie kreuje żadnych norm prawnych na zewnątrz aparatu samorządowej administracji publicznej w m.st. Warszawie, a więc nie dotyczy innych podmiotów prawa, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że nie może naruszać praw skarżących.

Mając powyższe na uwadze, wniesiono jak na wstępie.

Wnioskiem z dnia 1 marca 2017 r. Fundacja M. z siedzibą w Warszawie wniosła o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika, podnosząc, że jest organizacją pożytku publicznego, której statutowym celem działania jest działalność charytatywna i edukacyjna, m.in. w zakresie opieki i pomocy zwierzętom bezdomnym, porzuconym lub okrutnie traktowanym, a także wspierania działań w zakresie ochrony środowiska. Podkreśliła, że wspiera wszelkie działania, które zmierzają do ograniczenia wykorzystywania zwierząt w cyrkach.

Postanowieniem z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2937/16 Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił Fundację M. z siedzibą w Warszawie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika na podstawie art. 33 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Pismem z dnia 15 maja 2017 r. S. Z., L. K.-P. i M. Z. oraz Związek P. z siedzibą w Warszawie wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej organu, podtrzymując dotychczasowe twierdzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wszystkie trzy pisma skarżącego, to jest dwa pisma nazwane skargą kasacyjną oraz pismo z dnia 14 maja 2015 r. stanowią w istocie jedną skargę kasacyjną skarżącego, którą należy ocenić jako całość. Skarga ta w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozbawiona jest uzasadnionych podstaw.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.

W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej w podstawach skargi kasacyjnej powołał się zarówno na pkt 1 art. 174 P.p.s.a., jak i na pkt 2 tego przepisu prawa. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Za nietrafny uznać należało poniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Na gruncie uchwały 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09 (ONSAiWSA 2010/3/39) przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 672/09 - Lex nr 597768). Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09 - Lex nr 745670), a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09 - Lex nr 745098). Oznacza to, że orzeczenie sądu I instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09 - Lex nr 597986).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 P.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną zawartego w nim rozstrzygnięcia. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił ponadto motywy owego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu złamania powołanego przepisu. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Z tych względów podniesione w tym względzie zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Za nietrafny także uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, będące przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] nie jest aktem podjętym przez organ z zakresu administracji publicznej, na który zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.), dalej także u.s.g., przysługuje skarga do sądu administracyjnego, podczas gdy właściwe zastosowanie powyższego przepisu skutkowałoby odrzuceniem skargi. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić.

Przepisy zaskarżonego zarządzenia zobowiązującego dyrektorów biur Urzędu m.st. Warszawy, burmistrzów dzielnic m.st. Warszawy oraz kierowników jednostek organizacyjnych m.st. Warszawy, dysponujących nieruchomościami stanowiącymi mienie lub pozostających w zarządzie m.st. Warszawy albo stanowiącymi własność Skarbu Państwa, którymi gospodaruje Prezydent m.st. Warszawy i zawierających umowy dzierżawy, najmu lub inne dające prawo do dysponowania nieruchomością do ich nieudostępniania na cele związane z organizowaniem i przeprowadzaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt, a także zakazujące dystrybucji biletów na przedmiotowe wydarzenia w biurach Urzędu m.st. Warszawy, urzędach dzielnic m.st. Warszawy i w jednostkach organizacyjnych m.st. Warszawy, a także ich promocji z wykorzystaniem majątku m.st. Warszawy w sposób oczywisty oddziałują na prawa i obowiązki jednostek, a więc mają charakter zewnętrzny, oraz mają charakter jednostronny i dotyczą działalności w sferze publicznej, a więc mają charakter administracyjnoprawny. Nie można w tej sytuacji przyjąć, jak tego chce skarżący kasacyjnie, że zaskarżone zarządzenie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, nie kreuje żadnych norm prawnych na zewnątrz aparatu samorządowej administracji publicznej w m.st. Warszawie, a więc nie dotyczy innych podmiotów prawa, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że nie może naruszać praw skarżących.

Wskazać należy, że adresatami prawnymi w zakresie skutków prawnych ww. aktu są skarżący, ponieważ z ww. aktu wynika, że się ich wyklucza jako strony z korzystania z mienia publicznego bez istnienia ku temu podstawy prawnej. Skarżący są wykluczeni tylko dlatego, że prowadzą działalność gospodarczą, z której prowadzeniem ustawodawca nie wiąże dopuszczalności wykluczenia w korzystaniu z mienia publicznego, które to mienie ze swojej istoty ma służyć wszystkim. Zaskarżone zarządzenie rozstrzyga w zakresie jego skutków prawnych o sytuacji materialnoprawnej skarżących, negatywnie wpływając na sferę materialnoprawną skarżących, pozbawiając skarżących uprawnienia do korzystania z nieruchomości gminnej oraz uniemożliwia uzyskanie takiego uprawnienia. W pełni zatem dawało skarżącym uprawnienie do jego zaskarżenia do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.

W świetle powyższego za chybiony także uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że skarżący nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego, który uzasadniałby ich legitymację do wniesienia skargi w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz, że właściwe zastosowanie powyższego przepisu skutkowałoby odrzuceniem skargi.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że przyjęcie przez jednostkę samorządu terytorialnego w drodze aktu administracyjnoprawnego, że określona grupa podmiotów, których działalność nie jest zabroniona przez prawo, nie może w ogóle ubiegać się o możliwość zawarcia umowy najmu mienia komunalnego, narusza wynikającą z Konstytucji RP zasadę swobody działalności gospodarczej, która ograniczona może być wyłącznie w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji), jak również zasadę równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust 2 Konstytucji). Jednocześnie narusza wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo praw innych osób. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie w niczym nie narusza wyżej wskazanych przepisów prawa.

W wydanym w niniejszej sprawie postanowieniu z dnia 26 sierpnia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że sprawa odnosi się do aktu administracyjnego różnicującego sytuację prawną pewnej klasy podmiotów w relacjach z m.st. Warszawą względem innych podmiotów, a zatem pojawia się wątek realizacji zasady równości (art. 32 Konstytucji) oraz podkreślił, że przedmiotowym zarządzeniem określoną klasę podmiotów (podmioty związane z organizowaniem i przeprowadzaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt) wyróżniono i potraktowano odmiennie od pozostałych podmiotów obrotu prawnego z Miastem Stołecznym Warszawą, tj. wykluczono tę klasę podmiotów z możliwości udostępnienia na ich cele nieruchomości stanowiących mienie lub pozostających w zarządzie m.st. Warszawy, jak też stanowiących własność Skarbu Państwa, którymi gospodaruje Prezydent m.st. Warszawy.

Trafnie zauważa Sąd I instancji, że wobec powyższego w kontekście naruszenia zasady równości podmiotów za uzasadnione uznać można podniesione przez skarżących zarzuty naruszenia art. 7 ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 33 ust. 5 u.s.g. oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 584 ze zm.).

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w realiach niniejszej sprawy interesu prawnego podmiotów, które zostały zaskarżonym zarządzeniem potraktowane odmiennie od pozostałych uczestników obrotu, upatrywać należało wprost w przywołanych wyżej przepisach Konstytucji RP, które sąd stosować może z mocy art. 8 ust. 2 Konstytucji w sposób bezpośredni.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, skarżący mają prawo powoływać się na ww. wskazane przepisy Konstytucji RP, bowiem kształtują one sytuację prawną skarżących. Jakkolwiek naczelne zasady ustrojowe państwa nie są, co do zasady, przepisami mogącymi stanowić podstawę do wykazania się indywidualnym, jednostkowym interesem prawnym, a tym bardziej wskazania naruszenia tego interesu przez podmiot wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., to normy konstytucyjne mogą stanowić podstawę do wykazania legitymacji skargowej wówczas, gdy formułują one w sposób bezpośredni obowiązek lub uprawnienie dla podmiotu, który skargę wnosi. (por. wyroki NSA z dnia 05.08.2010 r. sygn. II OSK 1030/10 – II OSK 1035/10, LEX nr 737685). Normy konstytucyjne mogą jednak formułować w sposób bezpośredni uprawnienie lub obowiązek, a skoro tak, to nie można wykluczyć ich statusu źródła interesu prawnego, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie.

W świetle tego co powiedziano wyżej za nietrafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a., skoro zaskarżone zarządzenie jest aktem z zakresu administracji publicznej, a skarżący wykazali, że zaskarżone zarządzenie narusza ich interes prawny.

Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 7 ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, będących materialnoprawną podstawą podjęcia zaskarżonego zarządzenia wskazać należy, że pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności zadania te obejmują sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej. Przepis ten samoistnie interpretowany nie stanowi normy kompetencyjnej do posługiwania się władczymi formami działania przez organ, za pomocą których będzie wkraczać w sferę praw i obowiązków obywatela lub innego podmiotu nienależącego do systemu organizacyjnego samorządu terytorialnego. Z powołanego przepisu nie sposób wyprowadzić kompetencji organu wykonawczego gminy do wydania zaskarżonego zarządzenia. Nie sposób kompetencji takiej wyprowadzić z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., zgodnie z którym do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Kompetencji takiej nie stanowi przepis art. 30 ust. 5 u.s.g., zgodnie z którym kierownik urzędu wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Zarządzenie zaskarżonej treści ustanawiające zakaz udostępniania nieruchomości gminnych na cele związane z organizowaniem i przeprowadzaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt, nie znajduje też oparcia w art. 23 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.).

W świetle powyższego uznać należało, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Podlegała ona zatem oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 P.p.s.a.