Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 grudnia 2021 r. sygn. akt III SAB/Gl 181/21 w sprawie ze skargi M.H. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: "WSA w Gliwicach", "Sąd I instancji", "Sąd wojewódzki") wyrokiem z 1 grudnia 2021 r., sygn. III SAB/Gl 181/21, w wyniku rozpoznania skargi M.H. (dalej: "cudzoziemiec", "skarżący", "strona") na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") w sprawie rozpoznania wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy: stwierdził, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1.), zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 2.), w pozostałej części oddalił skargę (pkt 3.).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem, które wpłynęło do Wojewody w dniu 30 sierpnia 2021 r., cudzoziemiec wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. W skardze wniesiono o stwierdzenie przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa. Nadto cudzoziemiec domagał się zobowiązania organu I instancji do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; wymierzenie Wojewodzie grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.); przyznania skarżącemu od organu I instancji na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że Wojewoda nie załatwił sprawy w ustawowym terminie. W dniu 21 lipca 2021 r. skarżący wniósł ponaglenie. Organ zawiadomił cudzoziemca z pominięciem pełnomocnika procesowego o opóźnieniu w załatwieniu wniosku.

Sąd I instancji dalej ustalił, że Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ I instancji podkreślił, że wszystkie wpływające do urzędu wnioski rozpatrywane są według kolejności dat wpływu. Ponadto znaczny wzrost ilości prowadzonych spraw oraz zmiana przepisów spowodowała również wzrost ilości czynności, jakie musi wykonać pracownik w sprawie legalizacji pobytu cudzoziemców. Również wprowadzenie z dniem 14 marca 2020 r. stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie stanu epidemii negatywnie wpłynęło na funkcjonowanie Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego.

Zdaniem WSA w Gliwicach skarga okazała się zasadna. Stwierdzono, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję. Przewlekłość zachodzi, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania.

Analizując sprawę Sąd wojewódzki ustalił, że wniosek skarżącego o udzielenie pozwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu w dniu 16 grudnia 2020r. Wobec tego od tego dnia rozpoczął się bieg terminu na załatwienie przedmiotowego wniosku przez Wojewodę. WSA w Gliwicach zauważył, że zgodnie z art. 35 § 2 i 3 k.p.a. w związku z art. 109 ust. 3 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 35 ze zm.), dalej: u.c., skarżący powinien był otrzymać decyzję w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy bez zbędnej zwłoki. Oznacza to, że sprawa powinna być załatwiona w ciągu miesiąca od złożenia wniosku plus ewentualne 30 dni, natomiast organ administracji w czasie ustawowo zakreślonym na zakończenie postępowania administracyjnego nie podjął żadnej czynności procesowej, która zmierzałaby do rozpoznania tego wniosku. Pierwsza czynność procesowa miała miejsce w dniu 3 marca 2021 r., kolejna zaś, czyli zwrócenie się do odpowiednich organów o udzielenie informacji o cudzoziemcu - 5 maja 2021 r. WSA w Gliwicach zwrócił również uwagę, że po wniesieniu skargi Wojewoda wydał 7 września 2021 r. decyzję kończącą postępowanie.

Oceniając ten stan faktyczny Sąd I instancji uznał, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości w rozpatrzeniu wniosku, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1. wyroku). Sąd miał na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z napływem wniosków składanych przez cudzoziemców, jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie ulega żadnej poprawie.

W pozostałym zakresie Sąd wojewódzki skargę oddalił z uwagi na fakt, że po wniesieniu skargi organ wydał decyzję w sprawie, zatem nie było już podstaw do wyznaczania mu dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. Ponadto w ocenie Sądu wojewódzkiego brak podstaw do zastosowania wobec Wojewody grzywny, czy przyznania skarżącemu sumy pieniężnej (pkt 2. wyroku)

Na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Sąd I instancji zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (pkt 3. wyroku).

Wojewoda Śląski złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w części obejmującej pkt 1., 2., 3. i 5. wyroku (pomimo faktu, iż rzeczony wyrok zawiera punkty: 1., 2., i 3, co stanowi błąd konstrukcyjny skargi). Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 oraz art. 35 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem zasady szybkości postępowania i z naruszeniem ustawowych terminów załatwienia sprawy, co spowodowało stwierdzenie przewlekłości postępowania, podczas gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był okolicznościami sprawy, tj. skomplikowanym jej charakterem i koniecznością zgromadzenia materiału dowodowego, a zatem podyktowany był przyczynami od organu niezależnymi;

2) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. poprzez niezastosowanie i nie uznanie, że w czasie biegu terminu do uzupełnienia wniosku oraz w czasie oczekiwania na opinię innego organu, termin załatwienia sprawy nie biegnie, co miało wpływ na wynik sprawy i uznanie, iż w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania;

3) art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i art. 35 k.p.a. poprzez uznanie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy stan faktyczny i prawny sprawy wskazuje, że organ podejmował wszelkie niezbędne czynności, nie opóźniał celowo ich podejmowania, a tym samym nie doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa;

4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 i art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na nieoddaleniu skargi na przewlekłość postępowania, mimo że postępowanie administracyjne nie było prowadzone dłużej, niż było to niezbędne do załatwienia sprawy.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części tj. w zakresie punktu 1, 2, 3 i 5 oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a., oddalającego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części tj. w zakresie punktu 1, 2, 3 i 5 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach na zasadzie art. 185 p.p.s.a. Skarżący wniósł także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, jednocześnie zrzekając się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: " NSA") zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres sądowej kontroli przez NSA.

Skarga kasacyjna jest zasadna, pomimo niestarannego sporządzenia zarówno w sferze zarzutów oraz jej wniosków, jak przede wszystkim uzasadnienia. Obszerne bowiem fragmenty uzasadnienia skargi kasacyjnej nie dotyczą niniejszej sprawy, lecz noszą znamiona techniki kopiowania i wklejania. Przy czym zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i art. 35 k.p.a. poprzez uznanie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa miały wtórny charakter wobec skutecznego zakwestionowania istnienia stanu przewlekłości w działaniu Wojewody.

Przedmiotem oceny dokonanej przez Sąd I instancji była przewlekłość Wojewody, nie zaś bezczynność. Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób dłuższy niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że jest to prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki NSA: z 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1903/15, z 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1156/16, z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 414).

Stan faktyczny, przyjęty przez WSA w Gliwicach jest niesporny, jedynie jego kwalifikacja była błędna. Przedmiotowy wniosek wpłynął do organu 16 grudnia 2020r. listem poleconym. Do formularza wniosku strona dołączyła szereg dokumentów na potwierdzenie uprawnia do uzyskania zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z 3 marca 2021 r. Wojewoda zwrócił się do strony o uzupełnienie złożonego wniosku, przy czym tego samego dnia cudzoziemiec załączył dodatkowe dokumenty. Następnie organ pismem z 5 maja 2021 r. zwrócił się w trybie art. 109 ust. 1 u.c. do Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (wpływ do organu 7 maja 2021 r.), Komendy Wojewódzkiej w K.(wpływ do organu 5 maja 2021 r.), Oddziału Straży Granicznej w R. (wpływ do organu 5 maja 2021 r.) o udzielenie informacji o cudzoziemcu w ramach kompetencji każdego z tych organów. W dniu 26 lipca 2021r. wpłynęło ponaglenie do Szefa Urzędu za pośrednictwem Wojewody na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. W dniu 7 września 2021 r. Wojewoda wydał decyzję. Od 16 grudnia 2020 r. tj. od daty wpływu wniosku organ miał obowiązek działania. Datą bowiem wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a k.p.a.). Skutek bowiem wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2 – 3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a.

Wojewoda pierwszą czynność podjął w dniu 3 marca 2021 r. W dniu 28 grudnia 2020 r. (podanie wpłynęło 16 grudnia 2020 r.) weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 2316). Zgodnie z § 22 ust. 1 tego rozporządzenia do dnia 28 lutego 2021 r. wykonywanie zadań przez urząd administracji publicznej lub jednostkę organizacyjną wykonującą zadania o charakterze publicznym może podlegać ograniczeniu polegającym na wykonywaniu wyłącznie zadań niezbędnych do zapewnienia pomocy obywatelom. Jako zadania niezbędne nie zostały zakwalifikowane sprawy z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium RP. Ponadto zgodnie z ust. 2 tego przepisu do dnia 28 lutego 2021 r. w urzędach administracji publicznej lub jednostkach organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze publicznym dopuszczalna liczba interesantów przebywających, w tym samym czasie, w jednym pomieszczeniu nie może być większa niż 1 osoba na jedno stanowisko obsługi, z wyłączeniem osób realizujących zadania w zakresie obsługi interesantów. Następnym rozporządzeniem Rady Ministrów z 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 447) zakaz ograniczenia ilości interesantów w jednym pomieszczeniu został utrzymany (§ 21 ust. 2). W konsekwencji ze względu na konieczność osobistego stawiennictwa cudzoziemca w urzędzie podyktowaną normą prawa materialnego i jednocześnie ograniczeniami ilościowymi w wizytowaniu urzędu, organ miał ograniczone możliwości wykonywania czynności procesowych. W takim stanie prawnym i faktycznym nie można zarzucić Wojewodzie braku efektywności lub opieszałości.

Jednocześnie w dniu 3 marca 2021 r. cudzoziemiec został powiadomiony o konieczności oczekiwania na odpowiedź od Straży Granicznej, Komendy Wojewódzkiej Policji oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, co przyjął do wiadomości w tym samym dniu. Zgodnie z art. 106 ust. 1 u.c. przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wojewoda zwraca się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Komendanci, o których mowa w ust. 1, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub konsul przekazują informację, o której mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku (ust. 2). Jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony (ust. 4 ). Ów termin 30 dni nie jest wliczany do terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności (art. 35 § 5 k.p.a.). Wojewoda zwrócił się do tych organów o stanowisko pismami z 5 maja 2021 r. (wpłynęły tego samego dnia do adresatów, poza ABW – tamże 7 maja 2021 r.). Jedynie Komendant Wojewódzki Policji w K. pismem z 27 maja 2021 r. (wpływ do Wojewody w dniu 1 czerwca 2021 r.) poinformował, że nie ma żadnych przeszkód w przypadku cudzoziemca w legalizacji jego pobytu. Pozostałe organy nie zajęły stanowiska.

Analizując przebieg postępowania przed Wojewodą w kontekście czynności podejmowanych w ramach postępowania o zezwolenie na pobyt czasowy nie można postawić mu zarzutu przewlekłości. Natomiast ta forma działania była przedmiotem kontroli przez WSA w Gliwicach, nie zaś bezczynność organu I instancji. Wojewoda podejmował czynności wyłącznie niezbędne do zakończenia sprawy, w racjonalnych odstępach czasu, w poprawnej koncentracji materiału. Przede wszystkim wniosek został złożony za pośrednictwem operatora pocztowego, nie zaś osobiście. Zgodnie z art. 105 ust. 1 u.c. cudzoziemiec, z wyjątkami określonymi w art. 139l ust. 1 i art. 139t ust. 1, składa wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście, nie później niż w ostatnim dniu jego legalnego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jeżeli wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie został złożony przez cudzoziemca osobiście, wojewoda wzywa go do osobistego stawiennictwa w terminie nie krótszym niż 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania (ust. 2). Już ta forma wniesienia podania powodowała konieczność podjęcia dodatkowych czynności, zmierzających do ustalenia wizyty cudzoziemca w urzędzie. Zdeterminowana normą art. 105 ust. 1 u.c. czynność procesowa Wojewody w postaci wyznaczenia wizyty w urzędzie była celowa, niezbędna i konieczna do rozpatrzenia wniosku.

Czynności zostały podjęte celowo i racjonalnie. W rezultacie ich sekwencja oraz terminy działań podejmowanych przez Wojewodę oznaczają, że nie pozostawał on w przewlekłości tego postępowania, zatem WSA w Gliwicach winien zastosować art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 i art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi. W rezultacie jako zasadne należało także uznać zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 oraz art. 35 k.p.a. oraz art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. Jeśli chodzi o naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i art. 35 k.p.a. to zarzut ten ma charakter wtórny wobec ustalenia, że przewlekłość Wojewody nie miała miejsca.

Uznając zatem zasadność skargi kasacyjnej NSA przyjął, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, co pozwalało na rozpoznanie skargi i jej oddalenie, działając w oparciu o art. 188 oraz 151 p.p.s.a. Jednocześnie NSA odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. NSA rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.