Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sebastian Michalski ( sprawozdawca ) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik sędzia WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Dyrekcji Dróg na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 25 lutego 2026 r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za usługi wodne oddala skargę.

Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, informacją roczną z dnia 28 stycznia 2026 roku (Nr [...]), ustalił Dyrekcji Dróg opłatę stałą za okres od 1 stycznia 2026 roku do 31 grudnia 2026 roku w wysokości [...] zł za odprowadzanie do wód rzeki [...] ([...]), rzeki [...] ([...]), rzeki [...], rzeki [...] ([...]), rzeki [...], kanału [...] (Kanał [...], Kanał [...]), kanału [...], kanału [...], [...] oraz cieku [...] – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach miast.

Organ wyjaśnił, że opłata została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego, jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2,50 zł na dobę za 1 mł/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej ilości wód opadowych i roztopowych odprowadzanych do wód w ilości 1.2403 mł/s.

Dyrekcja Dróg skorzystał z prawa do reklamacji.

Strona wskazała, że informacja ustala roczną opłatę stałą za usługi wodne odprowadzania do wód – wód opadowych i roztopowych "11 wylotami wskazanymi" w decyzji pozwolenie wodnoprawne. Zgodnie z art. 279a ust. 1 Prawa wodnego, jeżeli wysokość naliczonej opłaty za usługę wodną nie przekracza 20 zł (tak jak to ma miejsce w przypadku wylotu prowadzonego do rzeki [...]), to tej opłaty nie wnosi się.

Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, decyzją z dnia 25 lutego 2026 roku (znak sprawy: [...]), na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 2, ust. 4 pkt 1 oraz 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne, określił Dyrekcja Dróg opłatę stałą za okres od 1 stycznia 2026 roku do 31 grudnia 2026 roku w wysokości [...] zł za odprowadzanie do wód rzeki [...] ([...]), rzeki [...] ([...]), rzeki [...], rzeki [...] ([...]), rzeki [...], kanału [...] (Kanał [...], Kanał [...]), kanału [...], kanału [...], [...] oraz cieku [...] – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach miast.

Organ wskazał w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że Dyrekcja Dróg posiada pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące odprowadzaniu opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Pozwolenie swoim zakresem kompleksowo obejmuje zintegrowaną infrastrukturę odwodnieniową drogi ekspresowej [...] w km 108+758 – 156+792 [...] (bez węzła) – węzeł [...].

System składający się z dwudziestu dziewięciu wylotów zlokalizowanych na terenie zarządzanym przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] stanowi pod względem technicznym i funkcjonalnym nierozerwalną całość (obiekt liniowy). Ta infrastruktura jest funkcjonalnie i prawnie niepodzielna. Na gruncie pozwolenia wodnoprawnego mamy do czynienia z jedną zbiorczą usługą wodną.

W pozwoleniu przedstawiono szczegółowe zestawienie ilości wód opadowych i roztopowych odprowadzanych poszczególnymi wylotami, co służy wyłącznie precyzyjnemu określeniu łącznej wydajności całego systemu odwodnienia drogi [...].

Każdy z wylotów charakteryzuje się odmiennymi parametrami, w tym zróżnicowanymi maksymalnymi i średnimi ilościami odprowadzanych wód z różnych powierzchni zlewni, co w żadnej mierze nie przesądza o konieczności traktowania każdego wylotu jako odrębnej usługi wodnej czy niezależnego pozwolenia.

Wyszczególnienie parametrów dla każdego z 29 wylotów w formie tabelarycznej ma charakter wyłącznie techniczno-obliczeniowy i służy systematyce opisu technicznego jednej, kompleksowej usługi wodnej. Taka szczegółowość jest niezbędna dla wykazania wpływu inwestycji na odbiorniki (cieki wodne), jednak w żaden sposób nie zmienia charakteru udzielonego uprawnienia. W sensie prawnym dane te sumują się do jednej, zbiorczej wielkości maksymalnej ilości wód, która zgodnie z art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego stanowi podstawę naliczenia jednej, niepodzielnej opłaty stałej za usługę wodną objętą posiadanym pozwoleniem wodnoprawnym. Wykazanie tych ilości jest jedynie potwierdzeniem kompleksowości uprawnienia, a nie wykreowaniem szeregu jednostkowych, niezależnych od siebie usług.

Przepis art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego wprost odnosi się do "maksymalnej ilości określonej w pozwoleniu", a nie do "maksymalnej ilości dla każdego wylotu". Ustawodawca powiązał obowiązek opłaty z parametrami całej usługi wodnej jako przedmiotu pozwolenia wodnoprawnego, a nie z poszczególnymi parametrami technicznymi czy urządzeniami służącymi jej realizacji.

Opłata stała została naliczona jako suma maksymalnej ilości wód odprowadzanych przez wszystkie wyloty, a jednostkowa stawka opłaty została pomnożona przez łączną wydajność systemu określoną w pozwoleniu wodnoprawnym, niezależnie od liczby punktów odpływu (urządzeń wodnych).

W art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego ustawodawca zdefiniował usługę wodną poprzez jej rodzaj, a nie przez liczbę urządzeń technicznych służących jej realizacji. Skoro rodzaj usługi jest tożsamy, to niezależnie od rozproszenia wylotów w terenie mamy do czynienia z jedną usługą wodną, a co za tym idzie jedną opłatą stałą.

Sztuczna fragmentacja usługi na etapie naliczania opłaty stałaby w rażącej sprzeczności z logiką funkcjonowania dróg o parametrach autostradowych. Przyjęcie interpretacji Reklamującego prowadziłoby do tego, że podmiot korzystający z kompleksowego pozwolenia na odwadnianie dziesiątek kilometrów drogi, mógłby unikać kosztów środowiskowych.

Celem przepisu art. 279a Prawa wodnego jest ustalenie minimalnego progu, od którego pobór opłat jest ekonomicznie uzasadniony. Kwota 20 zł stanowi próg opłacalności procesowej. Koszt wytworzenia informacji, jej wysyłki za zwrotnym potwierdzeniem odbioru oraz ewentualnej obsługi procedury reklamacyjnej często przewyższa realny przychód z tytułu niskiej opłaty. Regulacja stanowi rozwiązanie analogiczne do instytucji, gdzie odstępuje się od egzekucji, gdy koszty postępowania przewyższyłyby odzyskaną kwotę. Ratio legis art. 279a Prawa wodnego sprowadza się do uproszczenia administracyjnego, a nie do kreowania zwolnień przedmiotowych dla składowych systemów odwodnienia. Interpretacja zaprezentowana przez Reklamującego stoi w sprzeczności z zasadą zwrotu kosztów usług wodnych., statuowaną przez art. 9 ust. 1 zd. 1 Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 roku.

Dyrekcja Dróg, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, pismem z dnia 27 marca 2026 roku, skorzystał z prawa skargi do sądu administracyjnego.

Strona zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w wysokości prawem przepisanej.

W ocenie Skarżącego decyzja została wydana z naruszeniem: art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego oraz § 6 rozporządzenia Rady ministrów z dnia 14 listopada 2023 roku w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, bez uwzględnienia faktu, że w niniejszym przypadku mamy do czynienia z kilkudziesięcioma odrębnymi niezależnymi pozwoleniami wodnoprawnymi (odrębne pozwolenie dla każdego wylotu), a nie jednym, która to okoliczność ma kluczowe znaczenie dla ustalenia wysokości opłaty stałej (przepis art. 271 ust. 4 pkt 1 odsyła do pozwolenia wodnoprawnego, jako podstawy ustalenia opłaty), co oznacza że opłata stała winna być ustalona odrębnie dla każdego z wylotów (pozwoleń wodnoprawnych) wskazanych w decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym, a nie dla wszystkich wylotów (zezwoleń) łącznie, dla których określono wspólny odbiornik, co w konsekwencji doprowadziło do określenia jednej opłaty stałej w wysokości [...] złotych za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód rzeki [...], Kanał [...], Kanał [...], [...], Kanał [...], rzeka [...], rzeka [...], Rzeka [...], ciek [...], Rzeka [...], Rzeka [...], w miejsce dwudziestu dziewięciu odrębnych opłat, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 279a ust. 1 Prawa wodnego poprzez jego niezastosowanie w sprawie.

Uwzględniając powyższe skarżący podniósł, że zgodnie z zapisami art. 279a ust. 1 Prawa wodnego, jeżeli wysokość naliczonej opłaty za usługę wodną nie przekracza 20 zł (tak jak ma to miejsce w przypadku wyliczenia opłaty stałej za usługę wodną realizowaną wylotami: W1, W2, W22, W45, W46 i W58) opłaty tej nie wnosi się.

Skarżący zaznaczył, że za wydanie pozwolenia wodnoprawnego został obciążony opłatą w wysokości maksymalnej w kwocie [...]zł, gdyż wszystkie wyloty w nim wskazane (tj. 123 sztuk, w tym 36 wylotów do wód i 87 wylotów do urządzeń wodnych), za pomocą których odprowadzane są wody opadowe do odbiorników, potraktowane zostały jako odrębne pozwolenia wodnoprawne na usługi wodne, według zapisu art. 398 ust. 3 i 4 Prawa wodnego.

W ocenie strony organ błędnie przyjął, że roczna opłata stała powinna być określona łącznie dla 29 wylotów (zlokalizowanych na terenie Zarządu Zlewni w [...]), a nie odrębnie dla każdego z nich. W niniejszej sprawie dla ww. odbiorników wydano dwadzieścia dziewięć pozwoleń wodnoprawnych, a nie jedno, choć zawarte są one w jednej decyzji.

Składając wspólny wniosek dotyczący odprowadzania wód opadowych i roztopowych za pomocą 123 wylotów do odbiorników, skarżący skorzystał z możliwości uzyskania wymaganej zgody wodnoprawnej w ramach jednego postępowania, aby jednocześnie posiadać wszystkie wymagane zgody dla danego odcinka drogi krajowej.

Sam fakt, że wszystkie wyloty działają na potrzeby obsługi danego odcinka drogi nie oznacza, że każdy z wylotów nie działa samodzielnie i jest zależny od pozostałych. Każdy z wylotów posiada odrębne i odmienne parametry (ilość odprowadzanych wód, powierzchnia zlewni, lokalizację, sposób podczyszczania oraz zasięg realizowanej usługi wodnej). Wyloty nie działają kaskadowo. W przypadku gdyby jeden uległ uszkodzeniu, to żaden inny wylot nie przejmie jego funkcjonalności, bowiem każdy z wylotów obsługuje odmienny fragment zlewni odwadnianej. W wydanej decyzji wodnoprawnej nie wskazuje się łącznej ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych odprowadzanych z całego odcinka drogi [...], ani też w podziale na poszczególne kategorie bądź odbiorniki. Wszystkie wymagane dane są podawane odrębnie dla każdego z wylotów, którymi realizowane są usługi wodne.

Organ nie wyjaśnił z jakiego powodu decyzją nie są objęte pozostałe wyloty od nr 1 do nr 73. Skoro organ udzielił jednego pozwolenia dla zintegrowanej infrastruktury, to konsekwencją nierozerwalności i spójności przedsięwzięcia winno być wydanie jednej decyzji ustalającej opłatę dla wszystkich wylotów, w tym także wylotów od nr 87 do nr 114, co jednak nie nastąpiło.

W ocenie skarżącego organ z jednej strony uznaje, że wydane zostało jedno pozwolenie wodnoprawne, które jest niepodzielne, ale pomija tę niepodzielności i wyodrębnia z pozwolenia wodnoprawnego do odrębnego procedowania 29 z 36 wylotów i rozstrzyga o nich w odrębnej decyzji, kierując się zapewne tym, że owe 29 wyloty mają odbiorniki położone na terenie działania ZZ w [...], pozostałe na terenie ZZ we [...]. Skoro tak, to kryterium decydującym o tym czy w sprawie wydano jedno pozwolenie czy kilka nie jest z pewnością to w jaki sposób skarżący złożył wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego.

Organ nie wyjaśnił z jakiego powodu spójność i niepodzielność infrastruktury przestaje funkcjonować w sytuacji, gdy dane urządzenie wodne znajduje się na terenie właściwości miejscowej innej jednostki terenowej tego samego organu. Na postawie tej samej decyzji wodnoprawnej, dla wylotów położonych na obszarze działania Zarządu Zlewni we [...] - organ nalicza opłatę stałą tylko dla tych wylotów, które zgodnie z art. 279a ust. 1 Prawa wodnego, przekraczają wartość 20 zł. Już z odmiennego podejścia poszczególnych jednostek terenowych wynika, że decyzja wodnoprawna nie zawiera jednego pozwolenia, ale kilka, bowiem w takim przypadku podejście, różnych jednostek terenowych tego samego organu do tego samego zagadnienia byłoby takie same, a nie odmienne.

Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o oddalenie skargi w całości i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Organ uzupełniająco podniósł, że kwestia obciążenia skarżącego opłatą w maksymalnej wysokości za wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie została podniesiona na etapie składania reklamacji. Jednocześnie wyjaśnił, że przedmiotem niniejszej sprawy jest wyłącznie zasadność naliczenia opłaty stałej za usługę wodną, a nie koszty poniesione w związku z wydaniem pozwolenia wodnoprawnego. Są to dwie odrębne należności publicznoprawne. Ewentualne zastrzeżenia co do wysokości opłaty za wydanie decyzji winny być podnoszone w toku postępowania w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego.

Przedmiotem reklamacji nie była kwestia dotycząca braku objęcia jedną decyzją wszystkich wylotów wymienionych w pozwoleniu wodnoprawnym. Niemniej jednak, w ocenie organu, błędne jest twierdzenie, że uznanie infrastruktury za zintegrowaną winno skutkować wydaniem jednej decyzji opłatowej. Pomija ono zasadę praworządności wyrażoną w art. 19 K.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane z urzędu przestrzegać swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. W niniejszej sprawie części wylotów objętych pozwoleniem wodnoprawnym zlokalizowanych jest na obszarze działania Zarządu Zlewni w [...], a pozostałe znajdują się we właściwości Zarządu Zlewni we [...]. Kompetencje te definiuje art. 240 ust. 4 Prawa wodnego oraz § 18 pkt 23 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 grudnia 2017 roku w sprawie nadania statutu Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie. W świetle tych regulacji naliczenie opłaty przysługuje wyłącznie organowi właściwemu dla miejsca świadczenia usługi. Fakt, iż jedno pozwolenie wodnoprawne obejmuje system urządzeń położonych w granicach terytorialnych dwóch różnych jednostek, nie stanowi podstawy do naruszenia ustawowych granic kompetencji terytorialnej.

Każdy organ, w granicach swojej właściwości, pozostaje autonomiczny w ocenie materiału dowodowego. Ewentualne różnice w interpretacji technicznej przez inne jednostki Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie nie stanowi wiążącej wytycznej ani tym bardziej nie determinuje charakteru prawnego udzielonego pozwolenia wodnoprawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267).

Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego aktualnego na dzień wydania zaskarżonego aktu.

Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a.").

Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie (art. 145 § 3 P.p.s.a.)

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Skarga okazała się nieuzasadniona.

Przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz.U. z 2025 r., poz. 960 ze zm.) wdrażają do polskiego prawodawstwa Dyrektywę 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r., która ustanawia ramy wspólnotowej polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000, s. 1 - 73, z późn. zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275 - 346), znanej jako "Ramowa Dyrektywa Wodna".

W uzasadnieniu do projektu ww. ustawy wskazano, że Ramowa Dyrektywa Wodna podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku. Zgodnie z art. 5, art. 9 ust. 1 oraz załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności na zasadzie "użytkownik"/ "zanieczyszczający" płaci. Analiza zwrotu kosztów wymaga również uwzględnienia kosztów środowiskowych oraz zasobowych (Druk nr 1529; Rządowy projekt ustawy - Prawo wodne).

W preambule do Dyrektywy Wodnej 2000/60/WE "usługi wodne" są rozumiane jako działania związane z zarządzaniem zasobami wodnymi, które obejmują dostarczanie wody pitnej, odprowadzanie i oczyszczanie ścieków, a także inne usługi związane z zarządzaniem wodami. Dyrektywa kładzie nacisk na konieczność uwzględnienia kosztów środowiskowych i społecznych w tych usługach oraz na zasadę, że użytkownicy i zanieczyszczający powinni ponosić odpowiedzialność finansową za korzystanie z wód i ich zanieczyszczanie.

Preambuła Dyrektywy Wodnej podkreśla znaczenie zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi oraz potrzebę wdrożenia instrumentów ekonomicznych, które mają na celu racjonalizację użytkowania wody i minimalizację jej strat w środowisku. W kontekście usług wodnych istotne jest również promowanie efektywności i ochrony wód, a także zachowanie bioróżnorodności oraz ekosystemów wodnych.

Odzwierciedleniem powyższych założeń jest wprowadzenie w art. 9 ust. 3 Prawa wodnego zasady, zgodnie z którą gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną.

W świetle art. 389 pkt 1 Prawa wodnego, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na usługi wodne.

Usługi wodne obejmują między innymi odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego).

Zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) Prawa wodnego opłaty za usługi wodne uiszcza się za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast należy uiszczać opłaty.

Opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych (art. 270 ust. 11 Prawa wodnego).

Wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód (art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego).

Zgodnie z § 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 października 2023 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. 2023r., poz. 2471) jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych w formie opłaty stałej wynosi 2,50 zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych.

Okoliczności sprawy pozostają bezsporne. Na podstawie przekazanych akt sprawy oraz stanowisk stron postępowania Sąd przyjmuje następujące okoliczności faktyczne kontrolowanej sprawy.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, decyzją z dnia 7 grudnia 2021 roku (znak: [...]), udzielił Skarbowi Państwa - Dyrekcja Dróg pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne polegające na odprowadzaniu, istniejącymi wylotami do wód i do urządzeń wodnych, oczyszczonych wód opadowych i roztopowych pochodzących z drogi ekspresowej [...] w km 108+758 – 156+792 [...] (bez węzła) – węzeł [...].

Rozstrzygnięcie obejmuje 36 wylotów do wód oraz 87 wylotów do urządzeń wodnych (dział I decyzji, tabela nr 1 i nr 2). Pozwolenie wodnoprawne na usługi wodne określone w dziale I decyzji udzielone zostało na czas oznaczony, tj. 30 lat od dnia w którym decyzja stała się ostateczna.

Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie zaskarżoną decyzją określił roczną opłatę stałą za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód rzeki [...] ([...]), rzeki [...] ([...]), rzeki [...], rzeki [...] ([...]), rzeki [...], kanału [...] (Kanał [...], Kanał [...]), kanału [...], kanału [...], [...] oraz cieku [...] następującymi wylotami: W1 - 0,02 mł/s ([...])), W2 - 0,02 mł/s ([...])), W10 - 0,03 mł/s (Kanał [...] (Kanał [...], [...] [...])), W11 - 0,05 mł/s (Kanał [...] (Kanał [...], [...] [...])), W12 - 0,05 mł/s (Kanał [...] (Kanał [...], Kanał [...])), W13 - 0,05 mł/s (Kanał [...]), W14 - 0,05 mł/s (Kanał [...]), W15 - 0,05 mł/s (Kanał [...]), W16 - 0,04 mł/s (Kanał [...]), W18 - 0,03 mł/s ([...]), W19 - 0,08 mł/s ([...]), W20 - 0,05 mł/s (Kanał [...]), W21 - 0,05 mł/s (Kanał [...]), W22 - 0,015 mł/s (Kanał [...]), W23 - 0,05 mł/s (Kanał [...]), W45 - 0,07 mł/s (Rzeka G. ([...])), W46 - 0,0083 mł/s (Rzeka [...] ([...])), W47 - 0,05 mł/s (Rzeka [...]), W48 - 0,05 mł/s (Rzeka [...]), W49 - 0,05 mł/s (Rzeka [...]), W50 - 0,05 mł/s (Rzeka [...]), W58 - 0,02 mł/s (Rzeka [...]), W59 - 0,05 mł/s (Rzeka [...]), W60 - 0,04 mł/s (Rzeka [...]), W61 - 0,04 mł/s (Rzeka [...]), W69 - 0,04 mł/s (ciek [...]), W71 - 0,1 mł/s (Rzeka [...]), W72 - 0,05 mł/s (Rzeka [...]) oraz W73 - 0,05 mł/s (Rzeka [...]).

W świetle adnotacji poczynionych na kopii pozwolenia wodnoprawnego ww. wyloty zlokalizowane są na obszarze właściwości Dyrektora Zarządu Zlewni w [...]. Łączna maksymalna ilość wód opadowych i roztopowych odprowadzanych do wód ww. wylotami to 1.2403 m3/s (k. 57-58 akt sądowych).

Z adnotacji poczynionych na kopii pozwolenia wodnoprawnego (k. 58 akt sądowych) wynika ponadto, że zaskarżona decyzja opłatowa nie obejmuje wylotów o numerach: W87 (odbiornik Rzeka [...]), W96 (odbiornik Rzeka [...]), W103 (odbiornik [...]), W104 (odbiornik [...]), W108 (odbiornik [...]), W110 (odbiornik [...]) oraz W114 (odbiornik [...] (Dopływ z [...])), które znajdują się we właściwości Dyrektora Zarządu Zlewni we [...].

Zgodnie z wyliczeniami przedstawionymi w skardze opłaty za poszczególne wyloty zlokalizowane na obszarze właściwości Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] kształtują się następująco: [...] zł - W1 ([...])), [...] zł - W2 ([...] ([...])), [...] zł - W10 (Kanał [...] (Kanał [...], Kanał [...])), [...] zł - W11 (Kanał [...] (Kanał [...], Kanał [...])), [...] zł - W12 (Kanał [...] (Kanał [...], Kanał [...])), [...] zł - W13 (Kanał [...]), [...] zł -W14 (Kanał [...]), [...] zł - W15 (Kanał [...]), [...] zł - W16 (Kanał [...]), [...] zł - W18 ([...]), [...] zł - W19 ([...]), [...] zł - W20 (Kanał [...]), [...] zł - W21 (Kanał [...]), [...] zł - W22 (Kanał [...]), [...] zł - W23 (Kanał [...]), [...] zł - W45 (Rzeka [...] ([...])), [...] zł - W46 (Rzeka [...] ([...])), [...] zł -W47 (Rzeka [...]), [...] zł - W48 (Rzeka [...]), [...] zł - W49 (Rzeka [...]), [...] zł - W50 (Rzeka [...]), [...] zł - W58 (Rzeka [...]), [...] zł - W59 (Rzeka [...]), [...] zł - W60 (Rzeka [...]), [...] zł - W61 (Rzeka [...]), [...] zł - W69 (ciek [...]), [...] zł - W71 (Rzeka [...]), [...] zł - W72 (Rzeka [...]) oraz [...] zł - W73 (Rzeka [...]).

Uwzględniając powyższe (stan prawny i okoliczności faktyczne kontrolowanej sprawy) Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a.

O wadliwości zaskarżonej decyzji na stanowi argumentacja dotycząca wysokość opłaty za udzielenie zgód wodnoprawnych pobranej od skarżącego na podstawie art. 389 ust. 3 i 4 Prawa wodnego.

Sąd podziela stanowisko, że sposób ustalenia/poboru opłaty za udzielenie zgody wodnoprawnej nie przesądza o legalności decyzji ustalającej opłatę stałą za usługę wodną, gdyż są to dwie odrębne należności publicznoprawne.

Pobór opłat za udzielanie zgód wodnoprawnych oparty został na treści pojęcia tożsamości rodzajowej pozwoleń wodnoprawnych.

Przyjmuje się, że wielość pozwoleń różnorodzajowych nakłada na wnioskodawcę obowiązek uiszczenia opłaty skumulowanej, nie wyższej jednak niż określona w art. 398 ust. 4 w zw. z art. 398 ust. 11 Prawa wodnego. Pojęcie tożsamości rodzajowej należy wyjaśniać na gruncie normatywnego zróżnicowania kategorii pozwoleń wodnoprawnych. W tym zakresie konieczne jest odwołanie się do treści przepisów art. 389-390 Prawa wodnego, które określają przypadki, w których zachodzi obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Jeżeli przedmiotem wniosku jest wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonywanie usług wodnych (art. 398 pkt 1 Prawa wodnego), to pojęcie usług wodnych konkretyzuje przepis art. 35 Prawa wodnego, wprowadzając katalog działań, które są za nie uznawane. Kategoria pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie usług wodnych podlega rozbiciu na podkategorie, o których mowa w art. 35 ust. 3 Prawa wodnego. Jedną z tych podkategorii jest usługa wodna polegająca na odprowadzaniu do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego). Można zatem przyjąć, że pozwolenie wodnoprawne na usługę wodną opisaną w art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego jest podkategorią pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne. Jeżeli zatem wniosek o pozwolenie wodnoprawne obejmuje różne podkategorie usług wodnych, to należy uznać, że w istocie jedna decyzja uwzględniająca ten wniosek będzie udzielała wielu pozwoleń wodnoprawnych różnorodzajowych (gdyż dotyczących różnych usług wodnych). Jeżeli jednak wniosek obejmuje pozwolenia na tę samą kategorię usług wodnych, to należy uznać, że jedna decyzja udzielająca tego rodzaju pozwoleń jest decyzją dotyczącą pozwoleń jednorodzajowych, a więc w sensie prawnym tożsamych rodzajowo (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 24.11.2020 r., II SA/Rz 1062/20, LEX nr 3094887).

Sąd nie podziela jednak zapatrywania, że tożsamość rodzajowa pozwolenia wodnoprawnego stanowi o tym, iż decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 7 grudnia 2021 roku dotyczy "jednej usługi wodnoprawnej".

Możliwe jest obliczenie opłaty dla każdego z wylotów oddzielnie, zgodnie z definicją zawartą w art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego. Każdy wylot może być traktowany jako odrębny przedmiot opłaty oraz odrębna usługa wodna (por. wyrok WSA w Poznaniu z 5.05.2021 r., III SA/Po 66/21, LEX nr 318462; wyrok WSA w Poznaniu z 14.11.2024 r., II SA/Po 257/24, LEX nr 3790424 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 16.07.2025 r., II SA/Po 309/25, LEX nr 3908514).

Jednak powyższe nie stanowi o wadliwości zaskarżonej decyzji na gruncie treści przepisów art. 271 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 279a ust. 1 Prawa wodnego.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko, że na etapie ustalania spornej opłaty skarżony organ pozostawał związany treścią pozwolenia wodnoprawnego, tj. treścią decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 7 grudnia 2021 roku (znak: [...]).

Wskazana decyzja stanowiła samodzielną podstawę dla ustalenia opłaty, a treść tej decyzji determinuje obowiązki finansowe związane z korzystaniem z usług wodnych objętych ww. zgodą wodnoprawną.

W konsekwencji na potrzeby ustalenia rocznej opłaty stałej związanej z tym pozwoleniem organ słusznie przyjął, że ustalana opłata dotyczy "jednej zbiorczej usługi wodnej".

Skoro pozwolenie wodnoprawne (decyzja z dnia 7 grudnia 2021 roku, znak: [...]) jest tożsame rodzajowo, to także rodzaj usług realizowanych 29 wylotami objętymi zaskarżoną decyzją opłatową jest tożsamy, a więc niezależnie od rozproszenia wylotów w terenie przyjmować należy, że nie mamy do czynienia z różnymi usługami w rozumieniu art. 35 ust. 3 w związku art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego.

Powierzchnia rzeczywista zlewni odwadnianej dla każdego wylotu, powierzchnia zredukowana zlewni odwadnianej, maksymalna ilość wód opadowych lub roztopowych zrzucanych każdym wylotem oraz liczba odbiorników stanowią jedynie o skali korzystania z zasobów wodnych, tj. skali działania, które należy rozpoznać jako usługę wodną w rozumieniu art. 35 ust. 7 Prawa wodnego.

W konsekwencji organ trafnie uznał, że na gruncie treści art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego "określona w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalna ilości wód, wyrażona w m3/s" to suma maksymalnej ilości wód opadowych i roztopowych odprowadzanych przez wszystkie wyloty, bo to określa rozmiar korzystania z zasobów wodnych w ramach tożsamej rodzajowo zgody wodnoprawnej na zachowanie kwalifikowane jako usługa wodna w rozumieniu art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego. Przepis wprost odnosi się do "maksymalnej ilości określonej w pozwoleniu", a nie do maksymalnej ilości dla każdego wylotu/usługi.

Sąd podziela ocenę, że ustawodawca powiązał obowiązek opłaty z parametrami całej zbiorczej usługi wodnej jako przedmiotu pozwolenia wodnoprawnego, a nie z poszczególnymi parametrami technicznymi czy urządzeniami służącymi jej realizacji.

W konsekwencji organ zgodnie z prawem ustalił jedną opłatę łącznie dla wszystkich 29 wylotów zlokalizowanych na obszarze jego właściwości, czyli pomnożył jednostkową stawkę opłaty przez łączną wydajność systemu określoną w jednorodzajowym pozwoleniu wodnoprawnym, niezależnie od liczby punktów zrzutu wód opadowych i roztopowych do wód.

Z punktu widzenia celów ustawy Prawo Wodne i wspomnianej Ramowej Dyrektywy Wodnej przyjęcie koncepcji skarżącego prowadziłoby do przyznania mu nieuzasadnionej korzyści i uniknięcia opat za korzystanie z zasobów środowiska. Zabieg polegający na "wyodrębnieniu" dla każdego z wylotów pozwolenia wodnoprawnego służyłby tylko ekonomicznym korzyściom skarżącego, które stałyby w ewidentnej kolizji z zasadą zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną (por. wyrok WSA w Poznaniu z 16.07.2025 r., II SA/Po 309/25, LEX nr 3908514).

Sąd w całości podziela i przyjmuje jako własne stanowisko, że celem przepisu art. 279a Prawa wodnego jest ustalenie minimalnego progu, od którego ustalanie i pobór opłat jest ekonomicznie uzasadniony. Kwota 20 zł stanowi próg opłacalności procesowej. Koszt wytworzenia informacji, jej wysyłki za zwrotnym potwierdzeniem odbioru oraz ewentualnej obsługi procedury reklamacyjnej może przewyższać przychód z tytułu niskiej opłaty. Regulacja stanowi rozwiązanie analogiczne do instytucji, gdzie odstępuje się od egzekucji, gdy koszty postępowania przewyższyłyby odzyskaną kwotę. Ratio legis art. 279a Prawa wodnego sprowadza się do uproszczenia administracyjnego, a nie do kreowania zwolnień przedmiotowych dla składowych systemów odwodnienia.

W ocenie Sądu skarżący w sposób całkowicie nieuzasadniony dopatruje się w treści art. 279a ust. 1 Prawa wodnego podstawy prawnej do odrębnego ustalania opłaty stałej dla każdego wylotu/usługi objętych jednorodzajowym pozwoleniem wodnoprawnym.

Z literalnego brzmienia ww. przepisu wprost wynika, że kwota 20 zł warunkuje odstąpienie od poboru "opłaty" "ustalanej" za "usługi wodne". Konsekwencją zrealizowania się wskazanych okoliczności jest jedynie brak poboru opłaty. Chociaż podmiot pozostaje obowiązany do ponoszenia opłaty za usługi wodne, to nie przekazuje się mu informacji o wysokości opłaty stałej (art. 279a ust. 2 Prawa wodnego). Przepis wprost odnosi się do sytuacji gdy za wiele usług wodnych ustalona zostaje jedna opłata.

Opłata za 29 wylotów objętych decyzją z dnia 7 grudnia 2021 roku (znak: [...]), opłata za usługi realizowane na obszarze działania Zarządu Zlewni w [...], wynosi po zaokrągleniu [...] zł. W tym stanie rzeczy oczekiwanie zastosowania w kontrolowanej sprawie art. 279a ust. 1 Prawa wodnego rozpoznać należało jako nieuzasadnione.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu.