VII SA/Wa 2295/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-04-19	
Data wpływu	2017-10-09	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Karolina Kisielewicz
Mariola Kowalska. /przewodniczący/
Monika Kramek /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6034 Zjazdy z dróg publicznych	
Hasła tematyczne	Drogi publiczne	
Sygn. powiązane	I OSK 2441/18	
Skarżony organ	Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270;  art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2017 nr 0 poz 2222;  art. 29 ust. 1; Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędziowie sędzia Monika Kramek (spr.), asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego oddala skargę	
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 Kpa po rozpoznaniu wniosku [...] Sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], wydane z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] (km 326+214 – strona prawa) do działki nr [...] położonej w obrębie [...], gmina [...], do parametrów zjazdu publicznego w celu umożliwienia dostępu do drogi publicznej działce nr [...] położonej w obrębie 7 m. [...].

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że [...] Sp. z o.o. reprezentowana przez B. G. wnioskiem z dnia [...] lipca 2017 r. wystąpiła o wydanie zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego w miejscu j/w.

Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. działając na podstawie art. 61a § 1 Kpa, odmówił wszczęcia postępowania wobec uznania, że wniosek o wydanie zezwolenia został złożony przez osobę nie będącą stroną, jak również braku podstaw prawnych dla prowadzenia postępowania w sprawie przebudowy zjazdu do działki nr [...] z uwagi na brak takiego zjazdu.

Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji i stwierdził, że w sprawie ma zastosowanie art. 61 a § 1 Kpa, zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wskazał, że stosownie do treści art. 28 Kpa stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony, jakim posługuje się ww. przepis, może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Interes prawny musi wynikać z określonego przepisu prawa, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu, interesu prawnego nie należy mylić zatem z interesem faktycznym, tj. sytuacją, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże zainteresowanie to nie jest poparte przepisami prawa. O tym, czy danemu podmiotowi przysługuje legitymacja do bycia stroną, nie decyduje jego wewnętrzne przekonanie, lecz norma prawa, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki.

Organ podniósł, że w postępowaniu w przedmiocie udzielenia zezwolenia na lokalizację bądź przebudowę zjazdu stroną postępowania, która może skutecznie je zainicjować, zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440), jest właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległych do drogi. Tymczasem nieruchomość nr [...] położona w obrębie 7 m. [...], nie przylega bezpośrednio do drogi krajowej nr [...], gdyż oddziela ją od niej działka nr [...] położona w obrębie [...], gmina [...], której właścicielem lub użytkownikiem nie jest firma [...] Sp. z o.o., czego dowodem jest brak udzielonego pełnomocnikowi upoważnienia w tym zakresie. W tej sytuacji brak było przesłanek formalnych dla prowadzenia postępowania na żądanie wnioskodawcy z dnia [...] lipca 2017 r., a to oznaczało dla organu obowiązek wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

W skardze na powyższe postanowienie [...] Sp. z o.o. zastępowana przez pełnomocnika wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia podnosząc zarzut naruszenia:

1. § 77 oraz § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie,

2. § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które miało wpływ na wynik sprawy,

3. art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 28 Kpa oraz art. 145 Kc, mające istotny wpływ na wynik sprawy.

4. art. 29 ust. 1 oraz art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych, art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

5. § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych.

W uzasadnieniu skargi spółka podniosła, że ustawa o drogach publicznych nie definiuje w żadnym miejscu, co należy rozumieć pod pojęciem "nieruchomości przyległych do drogi". Dlatego należy dokonać analizy tego pojęcia w kontekście całego systemu prawa, aby w sposób jednoznaczny ustalić krąg podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o budowę lub przebudowę zjazdu. Zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych zjazd jest to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z tych przepisów zdaniem skarżącej wynika funkcja zjazdu. Zjazd powinien służyć wszystkim właścicielom nieruchomości, którzy przez to właśnie urządzenie mają zapewniony dostęp do drogi publicznej. Zatem każdy właściciel działki, który ma dostęp do drogi publicznej w sposób bezpośredni lub poprzez drogę wewnętrzną lub odpowiednią służebność drogową ma interes w budowie lub przebudowie zjazdu. Interes ten jest nie tylko faktyczny, ale również wynika z przepisów prawa. W ocenie skarżącej spółki organ zastosował art. 28 Kpa nie rozważając wszechstronnie jej interesu, zwłaszcza że zjazd z drogi krajowej już istnieje, a skarżąca chce jego przebudowy w taki sposób aby spełnił on swoją pierwotną funkcję. Wniosek skarżącej spółki sprowadza się faktycznie do tego, aby zjazd już istniejący został odbudowany, a więc aby miał cechy i parametry pierwotnie zakładane, z niewielkimi zmianami wynikającymi ze zmiany charakteru zjazdu. Skarżąca wywiodła, że mając na uwadze nie tylko publiczny charakter zjazdu, ale również interes właścicieli działek, którzy przez zjazd mają dostęp do drogi publicznej ma ona interes prawny w zakresie złożenia wniosku o przebudowę zjazdu. Interes prawny ma oparcie w art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych oraz art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast na gruncie prawa cywilnego interes prawny skarżącej spółki można wywieść z art. 145 Kc.

Skarżąca podniosła, że w sytuacji gdy istnieje zjazd, z którego korzystają właściciele kilku nieruchomości, a tylko jedna sąsiaduje z drogą publiczną, to zgodnie z interpretacją GDDKiA zawartą w zaskarżonym postanowieniu tylko właściciel działki sąsiadującej miałby możliwość złożenia wniosku o przebudowę zjazdu, a pozostali właściciele nieruchomości nie mieliby żadnych instrumentów w celu ochrony swoich praw. Oznacza to tyle, że pozostali właściciele nie byliby nawet uczestnikami takiego postępowania mimo, że wynik tego postępowania wpływa na ich prawa i obowiązki.

Zdaniem skarżącej "przyleganie" to nic innego jak fakt bezpośredniej dostępności działki do drogi publicznej, a bezpośrednia dostępność może wynikać z ustanowionej służebności. Ponadto GDDKiA nie rozważył m. in. wymagań technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. z 2009 r. Nr 124, poz. 1030), które w § 13 ust. 1 stanowi, że minimalna szerokość drogi pożarowej powinna wynosić co najmniej 4 m, a jej nachylenie podłużne nie może przekraczać 5%. GDDKiA nie rozważył, że interes prawny skarżącej spółki może wynikać z przepisów przeciwpożarowych, które określają zasady organizacji dróg przeciwpożarowych. Skarżąca spółka wskazała, że GDDKiA nie wziął również pod uwagę zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym działka nr [...] przeznaczona jest pod działalność handlowo-usługową. Skoro skarżąca spółka może wykorzystać działkę nr [...] pod działalność handlowo-usługową to powinna mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej.

Dodatkowo skarżąca podniosła, że GDDKiA nie rozważył jej interesu prawnego w kontekście wniosku o zmianę charakteru zjazdu z indywidualnego na publiczny, co było częścią składową wniosku. O zmianie charakteru zjazdu brak jest mowy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odmowa zmiany przeznaczenia zjazdu z indywidualnego na publiczny skutkuje niemożnością uzyskania pozwolenia na budowę planowanych przez skarżącą obiektów usługowo-handlowych oraz realizację jakiejkolwiek innej zabudowy komercyjnej z uwagi na brak publicznego dostępu do drogi publicznej. Zaskarżone postanowienie uniemożliwia tym samym korzystanie z działki w celach usługowo - handlowych, w sposób zgodny z planem miejscowym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji odpowiadają prawu.

W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny prawidłowości zastosowania przez organy instytucji odmowy wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku skarżącej spółki o przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] (km 326+214 – strona prawa) do działki nr [...] położonej w obrębie [...], gmina [...], do parametrów zjazdu publicznego w celu umożliwienia dostępu do drogi publicznej działce nr [...] położonej w obrębie 7 m. [...].

Organ podniósł, że prawo strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie budowy lub przebudowy zjazdu z drogi publicznej przysługuje wyłącznie właścicielowi i użytkownikowi nieruchomości przyległych do drogi, co wynika z art. 29. ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Definicję pojęcia "zjazd" zawiera art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych. Przez zjazd rozumie się połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu przestrzennym.

Problemem zatem, który pojawił się na gruncie niniejszej sprawy jest okoliczność, czy żądanie przebudowy zjazdu z drogi publicznej może złożyć podmiot, który nie jest ani właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości, w stosunku do której przedmiotowy zjazd został wykonany i bezpośrednio przyległych do drogi.

Jak wynika z akt sprawy przedmiotowy zjazd indywidualny z drogi krajowej nr [...] w m. [...] w km 326+214 strona prawa obsługuje działkę nr ewid. [...] obręb [...]. Natomiast wniosek złożony przez skarżącą dotyczy wydania zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] w m. [...] do nieruchomości tj. działki nr ewid. [...] wykorzystywanej na cele rolne, której po przebudowie zjazdu sposób wykorzystania ulegnie zmianie polegającej na wybudowaniu na tej działce oraz działce nr [...] warsztatu samochodów ciężarowych wraz z parkingami. Z akt sprawy nie wynika, aby [...] Sp. z o.o. była właścicielem (użytkownikiem wieczystym) działki o nr ewid. [...] położonej w obrębie [...], gmina [...], obsługiwanej zjazdem indywidualnym z drogi krajowej Nr [...]. Przedłożona kopia mapy zasadniczej nie potwierdza również aby działka o nr ewid. [...] obręb 7 m. [...] przylegała bezpośrednio do pasa drogowego drogi krajowej Nr [...], w odniesieniu do której zarządca drogi krajowej mógłby zastosować przepis art. 29 ust 1 ustawy o drogach publicznych i udzielić zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu, jak tego chce wnioskodawca.

W ocenie Sądu odmawiając wszczęcia postepowania w sprawie organ dokonał prawidłowej wykładni art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 4 pkt 8 tej ustawy, zjazdem w rozumieniu ustawy jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), dostęp do drogi publicznej może mieć charakter dostępu bezpośredniego albo dostępu przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Nie budzi zatem wątpliwości, że uzyskanie bezpośredniego dostępu do drogi publicznej poprzez wykonanie zjazdu może dotyczyć tylko nieruchomości graniczących z drogą, a nie nieruchomości od niej oddalonych. Przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wyraźnie stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, czyli nieruchomości położonych przy drodze, które poprzez zjazd mają uzyskać do niej bezpośredni dostęp. Przebudowa zjazdu wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w formie decyzji administracyjnej, co następuje w drodze przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Podmiotem uruchamiającym takie postępowanie może być wyłącznie ten, kto legitymuje się tytułem do nieruchomości mającej uzyskać bezpośredni dostęp do drogi (w przypadku przebudowy zjazdu istniejącego, do nieruchomości, którą z drogą łączy już istniejący zjazd). Tytułem tym nie musi być wyłącznie prawo własności, może być nim inny tytuł dający podstawę do użytkowania nieruchomości, niemniej jednak przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ogranicza krąg stron postępowania w sprawie wykonania zjazdu z drogi publicznej tylko do tych, którzy władają nieruchomością, na której ma powstać zjazd.

W sprawie nie zakwestionowano, że skarżąca spółka nie posiada żadnego tytułu do władania nieruchomością, na której ma być przebudowany istniejący zjazd. Również toczące się przed Sądem Rejonowym w [...] z wniosku skarżącej spółki postępowanie w sprawie ustanowienia drogi koniecznej (K. 71 kat administracyjnych) nie zmienia w sprawie statusu skarżącej. Ewentualne bowiem ustanowienie służebności gruntowej polegającej na prawie przechodu lub przejazdu nie uczyni z właściciela nieruchomości, na rzecz którego takie prawo ustanowiono, podmiotu uprawnionego do wystąpienia do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na budowę bądź przebudowę zjazdu indywidualnego, gdyż jest ona jedynie źródłem interesu faktycznego, nie zaś prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 2626/15 - dostępny w bazie orzeczeń pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie nie mogło zatem dojść do naruszenia art. 145 Kc.

Z przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie wynika więc interes prawny dla innych podmiotów niż właściciel lub użytkownik gruntu przyległego do drogi, do którego ma zostać wykonany zjazd. Także żaden inny przepis ustawy o drogach publicznych nie wskazuje, aby właścicielom sąsiedniej nieruchomości w stosunku do nieruchomości z której zjazd ma być wykonany, został przyznany interes prawny w sprawie uzyskania zgody zarządcy drogi na wykonanie bądź przebudowę zjazdu. Jest to konsekwencją tego, że w postępowaniu dotyczącym wykonania zjazdu rozstrzygnięciu podlegają kwestie związane ze sposobem korzystania z drogi istotne z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu, przepustowości i bezkolizyjności zjazdu. Ten czynnik ma istotny wpływ na ocenę postępowania w sprawie wyrażenia zgody na budowę zjazdu. Inne podmioty niż wymienione w art. 29 ust. 1 ustawi o drogach publicznych mają zagwarantowane prawo udziału w innych postępowaniach, w toku procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Normą, z której wywodzić można istnienie interesu prawnego w tym postępowaniu nie mogą być także przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. z 2009 r. nr 124, poz. 1030). Nie zawierają one normy przewidującej w sprawie o wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu, możliwość wydania określonego aktu w stosunku do właścicieli gruntów sąsiednich. Przepisem prawa materialnego, określającym zakres podmiotowy jest wyłącznie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (por. np. wyrok NSA z dnia 12 marca 2008r., I OSK 401/07, wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014r., I OSK 1738/12, wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2010r. I OSK 932/09, prawomocny wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 stycznia 2012r., III SA/Łd 1113/11, czy wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 19 października 2011r., II SA/Rz 610/11).

Skarżąca spółka może natomiast jako właściciel sąsiedniej nieruchomości posiadać interes faktyczny. Jednakże na tym etapie interes ten nie podlega ochronie. Interes faktyczny nie może być też utożsamiany z interesem prawnym w rozumieniu art. 28 Kpa. Nie każdy bowiem związek pomiędzy subiektywnymi uprawnieniami podmiotu, a sprawą administracyjną oznacza, że podmiot ten ma w danej sprawie interes prawny. Przedstawiana przez skarżącą tak w skardze, jak we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, argumentacja wskazuje na interes faktyczny, którego źródłem jest plan budowy obiektów komercyjnych usługowo – handlowych na działce nr ewid. [...] nie przylegającej bezpośrednio do drogi krajowej nr [...].

W tych okolicznościach nie można także uznać, że organ naruszył zasady ogólne postępowania zawarte w art. 6, 7, 8 i 10 Kpa. Organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Stały się one podstawą prawidłowego zastosowania przepisu prawa procesowego, co wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W tej sytuacji, nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.