II SA/Sz 777/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-09-07	
Data wpływu	2017-07-14	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie	
Sędziowie	Katarzyna Grzegorczyk-Meder /przewodniczący sprawozdawca/
Marzena Iwankiewicz
Stefan Kłosowski	
Symbol z opisem	6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II OSK 3220/17	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1369; art. 145 par 1, art. 190, art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2013 nr 0 poz 1409; art. 71a ust. 1, art. 5 ust. 1; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2014 nr 0 poz 1647;  art. 1; Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 września 2017 r. sprawy ze skargi J. C. i E. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu oddala skargę.	
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (PINB), po stwierdzeniu niewykonania przez E. i J. C. obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] , wydał w dniu [...] r. decyzję nr [...] nakazującą E.

i J. C. - właścicielom budynku gospodarczo-mieszkalnego na działce nr[...] , obręb [...] przy ul [...] w K., przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania mieszkania znajdującego się na pierwszym piętrze przedmiotowego budynku ze względu na niewykonanie obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] r.

W odwołaniu od decyzji E. i J. C. wnieśli o jej uchylenie i umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie z uwagi na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. w związku z art. 6-12, 35, 36, 79 k.p.a. i art. 71, 71 a ustawy Prawo budowlane. Odwołujący się wyjaśnili, że nie dokonali zmiany sposobu użytkowania mieszkania znajdującego się na pierwszym piętrze budynku gospodarczo mieszkalnego z funkcji mieszkalnej na usługową w postaci usług hotelowych, ponieważ zmiana taka mogłaby naruszać postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności może być uciążliwa dla budownictwa i może dominować nad tą funkcją. Odwołujący się twierdzi, że nie chcą prowadzić usług hotelowych ponieważ nie posiadają ku temu odpowiednich zasobów i doświadczenia, jak również zmiana funkcji mieszkaniowej na obiekt zakwaterowania zbiorowego mogłoby oddziaływać na działki sąsiednie. Właściciele nieruchomości wyjaśnili, że zwrócili się do Prezydenta Miasta K. o udzielenie im informacji, czy zmiana sposobu użytkowania mieszkania na pierwszym piętrze budynku gospodarczo-mieszkalnego z funkcji mieszkalnej na usługową – usługi hotelowe w sposób określony w postanowieniu PINB z dnia [...] r. będzie zgodna z obowiązującym planem miejscowym i otrzymali odpowiedź potwierdzającą ich obawy. Zdaniem właścicieli nieruchomości żaden spośród dwóch budynków usytuowanych na działce nr [...] nie pełnił i nie pełni funkcji budynku zamieszkania zbiorowego i nie odpowiada definicji takiego budynku zawartej w § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na terenie działki nie jest i nie była prowadzona żadna działalność gospodarcza, w szczególności nie są świadczone usługi hotelarskie polegające na krótkotrwałym, ogólnie dostępnym wynajmowaniu domów, mieszkań, pokoi, miejsc noclegowych, a także miejsc na ustawienie namiotów lub przyczep samochodowych w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (Dz. U. z 2004 r. nr 223 poz. 2268 ze zm.). Powołując się na art. 35-45 tej ustawy zarzucili organowi powiatowemu, że nie zweryfikował, czy przedmiotowy obiekt zgłoszony został do ewidencji obiektów hotelarskich. Odwołujący się stwierdzili, że nigdy nie ogłaszali (reklamowali) najmu pokoi jako "usług hotelowych" oraz nie zamieszczali tablicy określającej rodzaj i kategorię obiektu ani informacji o zakresie świadczonych usług wraz z podstawowymi cenami. Wynajmowane przez nich pokoje nie są składnikiem majątku związanego z działalnością gospodarczą prowadzoną przez J. C. Najem stanowi odrębne od działalności gospodarczej źródło przychodu skarżących. Wskazali, że wynajmując pokoje osobom trzecim zaspakajają wyłącznie ich potrzeby mieszkaniowe i nie świadczą dla tych osób żadnych usług charakterystycznych dla usług hotelowych (turystycznych) jak usługi: recepcji, gastronomiczne, rozrywkowe, higieniczno-estetyczne, kulturalno-oświatowe, informacyjne itp. Zdaniem odwołujących się, z uwagi na małą ilość wynajmowanych pokoi (6) i brak świadczenia dodatkowych usług z tym związanych, a także okazjonalność prowadzonego najmu, określanego przez nich najmem prywatnym, taką działalnością nie dokonali zmiany sposobu użytkowania części mieszkalnych budynku gospodarczo-mieszkalnego przy ul. [...] w K.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (ZWINB) decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Z uzasadnienia decyzji ZWINB wynika, że decyzją z dnia [...] r.

nr [...] Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany

i udzielił E.C. i J. C. pozwolenia na nadbudowę

z rozbudową budynku gospodarczego o część przeznaczoną na mieszkanie wraz

z urządzeniami budowlanymi, na dz. nr [...] przy ul. [...] w K. . Zakończenie tej inwestycji, na podstawie złożonych przez inwestora dokumentów, potwierdził organ powiatowy pismem z dnia [...] r. Zawiadomieniem z dnia [...] r. organ powiatowy wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanych przez J. C robót budowlanych polegających na wydzieleniu czterech pomieszczeń higieniczno-sanitarnych, w pomieszczeniach mieszkalnych na poziomie pierwszego piętra w ww. budynku gospodarczo-mieszkalnym. Postępowanie to zostało zakończone decyzją PINB w K. z [...] r., nr [...] stwierdzającą wykonanie obowiązku nałożonego na J. C. decyzją nr [...] z dnia [...] r.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że mieszkańcy ul. F. w K. powiadomili PINB w K. , iż na działce nr [...] prowadzona jest działalność polegająca na wynajmie pokoi pracownikom budowlanym, co jest bardzo uciążliwe dla właścicieli sąsiednich budynków mieszkalnych. W dniu [...] r. PINB w K. , w obecności J. C., przeprowadził kontrolę obiektów zlokalizowanych na działce nr [...] przy ul. [...] w K. i stwierdził, że w budynku gospodarczym z nadbudowanym piętrem o funkcji mieszkalnej zlokalizowanych jest sześć pokoi. W trakcie kontroli ustalono, że pokoje są użytkowane. W jednym z nich przebywały osoby wynajmujące ten pokój. W poziomie parteru nie stwierdzono pomieszczeń mieszkalnych. J. C. oświadczył, że pokoje w budynku gospodarczym z pomieszczeniami mieszkalnymi wynajmowane są firmom (zamieszkują w nich okresowo pracownicy). Każde z pomieszczeń wyposażone jest w łazienkę (prysznic, muszlę ustępową i umywalkę). W celu udokumentowania stanu istniejącego, PINB w K. wykonał dokumentację zdjęciową, którą dołączył do akt sprawy. Stwierdzono, że E .i J.C. nie dokonali zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru zmiany sposobu użytkowania ww. obiektu budowlanego.

Na okoliczność zmiany sposobu użytkowania organ powiatowy przesłuchał świadków, którzy zeznali, że właściciele przedmiotowego obiektu prowadzą regularny wynajem pokoi. Piętro budynku, które powinno być użytkowane na cele mieszkalne, zostało przeznaczone do odpłatnego pobytu w nim obcych osób. W aktach sprawy znajdują się wydruki ogłoszeń zamieszczonych w Internecie odnośnie wynajmu pokoi dwu - i trzyosobowych (trzy pokoje dwuosobowe i trzy pokoje trzyosobowe) pod adresem ul. [...] w K. (wydruki te organ sporządził dnia [...] r.).

W oparciu o zebrany materiał dowodowy PINB w K. postanowieniem z dnia

[...] r. wstrzymał użytkowanie części budynku w której świadczone były usługi hotelarskie i nałożył na E. i J. C. obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia [...] r.:

- opisu i rysunku określających usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania,

- zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi,

- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

- zaświadczenia Prezydenta Miasta K. o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- ekspertyzy technicznej części usługowej zlokalizowanej na pierwszym piętrze przedmiotowego budynku, wykonanej przez osobę posiadająca uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności,

- pozwolenia, uzgodnienia lub opinii wymaganych odrębnymi przepisami, w celu doprowadzenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania tego obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Zobowiązani nie przedłożyli wymaganych dokumentów. W związku

z powyższym, PINB w K. decyzją z dnia [...] r. nakazał E.

i J. C. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania mieszkania na pierwszym piętrze przedmiotowego budynku.

Organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi (art. 71 ust. 2 ww. ustawy). Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą zgłoszenia właściwemu organowi należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w powołanym art. 71.

Organ odwoławczy wskazał dalej, że decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił stronom pozwolenia na nadbudowę z rozbudową budynku gospodarczego o część przeznaczoną na mieszkanie. Definicja mieszkania została określona w § 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którą przez mieszkanie należy rozumieć zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mających odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego. Z akt sprawy wynika,

że pomieszczenia w przedmiotowym budynku gospodarczo-mieszkalnym strony wynajmują osobom trzecim (robotnikom, firmom budowlanym) do okresowego pobytu, czego dowodzą ogłoszenia zamieszczone w Internecie. Budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w myśl definicji określonej w § 3 pkt 5 ww. rozporządzenia, zaliczany jest do budynku zamieszkania zbiorowego.

Mając na względzie powyższe, organ II instancji uznał, iż wynajmowanie pokoi

w mieszkaniu na pierwszym piętrze budynku gospodarczo-mieszkalnego osobom trzecim, nie pozostaje bez wpływu na warunki bezpieczeństwa pożarowego

i higieniczno-sanitarne, gdyż inne są te warunki dla budynku gospodarczo-mieszkalnego, a inne dla budynku zamieszkania zbiorowego, w którym poza osobami zwykle mieszkającymi w takim domu może przebywać jeszcze [...] osób (wynika to z liczby wynajmowanych miejsc noclegowych). Poza tym, zdaniem organu odwoławczego, nie ulega wątpliwości, że przez takie użytkowanie (wynajmowanie pokoi) nastąpiło zwiększenie intensywności użytkowania tego budynku. W świetle obowiązujących przepisów i wobec dokonanych zmian, inwestorzy winni byli dokonać zgłoszenia właściwemu staroście zamiaru zmiany sposobu użytkowania części mieszkalnej budynku gospodarczo-mieszkalnego.

Zgodnie z art. 71 a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia: wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy. W myśl natomiast

z art. 71 a ust. 2 Prawa budowlanego, po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa

w ust. 1 pkt 2, i - w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. W przypadku zaś niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego). Ponieważ właściciele działki nie przedłożyli wymaganych dokumentów, PINB w K. nie miał podstaw prawnych do wydania innej decyzji jak tylko nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania mieszkania na pierwszym piętrze przedmiotowego budynku, na podstawie art. 71 a ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

Odnosząc się do pozostałych argumentów przedstawionych w odwołaniu organ odwoławczy wskazał, że przytoczona definicja zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie daje podstaw do łączenia tej zmiany zawsze z wykonywaniem robót budowlanych. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części może polegać też na działaniu, które nie wiąże się

z wykonywaniem robót budowlanych. Prawo budowlane normuje także działalność obejmującą utrzymanie obiektów budowlanych (art. 1 Prawa budowlanego), a więc m.in. służy kontroli tego, by budynek był użytkowany zgodnie z celem, w jakim został zbudowany, dopuszczając jednakże zmianę jego przeznaczenia, ale pod warunkiem,

że zmiana ta nie narusza prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na tę decyzję E. i J. C. wnieśli o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu i instancji, zarzucając jej wydanie z naruszeniem:

- art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 71a tej ustawy, polegające na ich błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu poprzez przyjęcie, że w realiach niniejszej sprawy doszło do zmiany sposobu użytkowania części mieszkalnej budynku gospodarczo-mieszkalnego skarżących, zlokalizowanego na działce gruntu nr [...] w K. , gdy tymczasem skarżący nie podjęli, ani też nie zaniechali wobec przedmiotowego obiektu budowlanego żadnej działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa jego użytkowania, o których mowa w treści pierwszego z powyższych przepisów, a zmiana tych warunków jest konstytutywną cechą pojęcia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części; czyni to decyzje wydane w administracyjnym toku instancji bezzasadnymi, a prowadzone postępowanie - bezprzedmiotowym,

- art. 7 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na ich niezastosowaniu, tj.:

- dokonaniu błędnych ustaleń faktycznych, jakoby skarżący podjęli, wobec przedmiotowej nieruchomości działania zmieniające szeroko pojęte warunki bezpieczeństwa jej użytkowania, o których mowa w pkt 1 (a w konsekwencji -

że sposób jej użytkowania uległ zmianie; nieruchomość miała stać się rzekomo albo hotelem albo budynkiem zamieszkania zbiorowego), a w szczególności,

że działaniami takimi było wynajmowanie osobom trzecim pomieszczeń w części mieszkalnej budynku, gdy tymczasem teza ta nie znajduje poparcia

w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, ocenionym przez organ drugiej instancji, za organem pierwszej instancji, w sposób przekraczający granice swobodnej oceny, bo nielogiczny i sprzeczny z kryteriami doświadczenia życiowego,

- pominięciu dowodów, okoliczności przeciwnych (świadczących o braku zmiany sposobu użytkowania budynku), a mianowicie, że:

a) osoby trzecie, którym skarżący wynajmowali pomieszczenia mieszkalne przedmiotowego budynku, realizowały tam właśnie potrzeby mieszkaniowe,

b) charakter mieszkalny tej części budynku jest niezależny od tego, kto w danym okresie tam zamieszkuje, decydujące jest jego przeznaczenie,

c) liczba osób zamieszkujących w części mieszkalnej przedmiotowego budynku na podstawie umów najmu była odpowiednia do charakterystyki tego budynku, jako budynku jednorodzinnego, w żadnym razie nie przekraczając typowych warunków zamieszkania dla tego rodzaju obiektów,

d) skarżący, jako właściciele przedmiotowego budynku, mogą samodzielnie decydować o tym, kto będzie realizował w niej potrzeby mieszkaniowe,

a w szczególności, czy odpłatnie udostępnią część mieszkalną budynku osobom trzecim, czy też będą tam zamieszkiwać oni lub ich bliscy, przy czym wynajmowanie pomieszczeń osobom trzecim jest stanem w danej chwili i nie może być kwalifikowane jako zmiana sposobu użytkowania budynku,

e) zmiany adaptacyjne polegające na wydzieleniu pomieszczeń higieniczno-sanitarnych w części mieszkalnej przedmiotowego budynku nie zmieniają warunków bezpieczeństwa użytkowania budynku; zmieniają one tylko standard korzystania z budynku, w granicach tego samego jego przeznaczenia, umożliwiając - nie zaś wymuszając - samodzielne realizowanie funkcji mieszkaniowych przez poszczególne pomieszczenia,

- art. 77 ust. 1 k.p.a., polegające na jego niezastosowaniu, w wyniku skoncentrowania postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie na tym, jak użytkowany jest przedmiotowy budynek, nie zaś na tym, czy uległy zmianie warunki jego użytkowania, gdy tymczasem to druga z tych kwestii stanowi meritum niniejszej sprawy, czemu powinny odpowiadać czynności wyjaśniające organów obydwu instancji, a czynności takowych zabrakło, gdyż przekonanie o zmienionych warunkach bezpieczeństwa użytkowania budynku zostało przez te organy przyjęte arbitralnie - bez niezbędnych ustaleń w tym zakresie, które zostały zastąpione przez chybioną, bo nieprzystającą do realiów sprawy, argumentację prawną,

- art. 79 k.p.a. w zw. z art. 6, 7, 8 i 10 k.p.a., polegające na ich niezastosowaniu

w konsekwencji przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji dowodów

z przesłuchania świadków bez zapewnienia skarżącym możliwości udziału w tych czynnościach, co świadczy o naruszeniu przez organ drugiej instancji, za organem pierwszej instancji, szeregu zasad postępowania administracyjnego, w postaci zasady praworządności, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pogłębiania zaufania do działania organów administracji publicznej, a przede wszystkim - zasady czynnego udziału strony, szczególnie w obliczu znaczenia zeznań tych świadków, jak i faktycznego ich stosunku do skarżących,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegający na jego zastosowaniu, tj. utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji w obliczu wszystkich wyżej wskazanych uchybień,

- art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a., polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu, tj. pominięciu, w motywach decyzji organu drugiej instancji, odniesienia do zarzutu braku zapewnienia skarżącym czynnego udziału

w postępowaniu, który to zarzut skarżący postawili także w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu [...] r. skarżący przedłożył pismo PINB

w K. z dnia [...] r., z treści którego wynika, że organ ten przeprowadził w dniu [...] r. kontrolę budynku gospodarczego z częścią mieszkalną zlokalizowanego przy ul. [...] w K. , w trakcie której nie potwierdził by właściciele budynku J. i E. C. zmienili sposób użytkowania części mieszkalnej tego budynku z lokalu zamieszkania jednorodzinnego na lokal zamieszkania zbiorowego. Brak zatem podstaw, jak wynika z treści ww. pisma, do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokali mieszkalnych zlokalizowanych w przedmiotowym budynku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia [...] r. sygn. akt II SA/Sz 1459/15 uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [..] r. oraz decyzję organu I instancji, z powodu niedostatecznego wyjaśnienia sytuacji faktycznej przez organy orzekające w sprawie, w szczególności nie ustalenie, czy skarżący dokonali zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego. Sąd nie był w stanie jednoznacznie stwierdzić, czy rzekoma zmiana sposobu użytkowania budynku wymagała przeprowadzenia robót budowalnych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, czy też -jak twierdziły organy, nie wymagała przeprowadzenia takich robót. W tej sytuacji Sąd uznał, że organy nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący na jakiej podstawie uznały, że dokonana zmiana sposobu użytkowania budynku podlega legalizacji na podstawie art. 71a Prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez organ odwoławczy, wyrokiem z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1968/16 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyjmując, iż organy orzekające

w sprawie naruszyły art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. Zdaniem NSA rację ma organ odwoławczy, że w świetle całości akt administracyjnych sprawy nie nasuwają się tak daleko idące wątpliwości dotyczące przedmiotu postępowania prowadzonego przez organy, by zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie można bowiem bagatelizować okoliczności, że roboty budowlane w pomieszczeniach na piętrze budynku gospodarczo-mieszkalnego, które mogłyby świadczyć o konieczności zakwalifikowania zmiany sposobu użytkowania jako podpadającej pod art. 71 ust. 6 Prawa budowalnego, zostały w określony sposób ocenione w zakończonym już postępowaniu administracyjnym. Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zakończył postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, w ramach którego nałożono na J. C. obowiązki z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a następnie stwierdzono ich wykonanie na podstawie art. 50 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Z decyzji z dnia [...] r. wynika, że przedmiotem postępowania naprawczego było samowolne wykonanie robót budowlanych polegających na wydzieleniu w pomieszczeniach mieszkalnych budynku na działce nr [...] dodatkowych pomieszczeń higieniczno-sanitarnych. W żadnym fragmencie tej decyzji nie wskazano, że roboty budowlane, podlegające procedurze doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, obejmowały również zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych na inne funkcje, ani że postępowanie naprawcze dotyczyło takowej zmiany. Decyzja administracyjna z dnia [...] r., którą przeprowadzone prace budowlane zalegalizowano, wyklucza kwalifikację robót w pomieszczeniach mieszkalnych budynku jako robót prowadzących do zmiany sposobu ich użytkowania. Zdaniem NSA organy orzekające w sprawie zasadnie uznały, iż na dzień wstrzymania użytkowania części budynku gospodarczo-mieszkalnego na działce skarżących ([...] r.), a następnie na dzień wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania ([...] r.) rozważany budynek w części obejmującej jego piętro formalnie pozostawał przeznaczony pod funkcję mieszkalną (zgodnie z pozwoleniem wydanym przez prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] , [...]). Podjęcie w tej części działalności innego rodzaju może być kwalifikowane jako zmiana sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, która dokonana bez zgłoszenia może wymagać przeprowadzenia procedury z art. 71a Prawa budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2017 r., poz.1369 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.".

W myśl art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 71a ust. 1 ustawy z dnia

7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), zgodnie z którym w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia:

1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części;

2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów,

o których mowa w art. 71 ust. 2.

Stosownie natomiast do treści art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

W realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że właściciele budynku nie wykonali obowiązku przedłożenia w zakreślonym terminie dokumentów umożliwiających legalizację zmiany sposobu użytkowania budynku. Zdaniem skarżących, w ogóle nie doszło do zmiany sposobu użytkowania części mieszkalnej przedmiotowego budynku, dalej pełni on taką funkcję, ponieważ osoby trzecie, którym skarżący wynajmowali pokoje, realizowały tam właśnie potrzeby mieszkaniowe. Ponadto, charakter mieszkaniowy tej części budynku jest niezależny od tego, kto w danym okresie tam zamieszkuje, czy członkowie rodziny czy osoby trzecie na podstawie umów najmu, decydujące jest przeznaczenie budynku. Zresztą liczba osób zamieszkujących w części mieszkalnej budynku na podstawie umów najmu była odpowiednia do charakterystyki budynku jako budynku jednorodzinnego, w żadnym razie nie przekraczając typowych warunków zamieszkania tego typu obiektów.

Istota sporu sprowadza się zatem do oceny, czy skarżący zmienili sposób użytkowania budynku gospodarczo-mieszkalnego jak uznały organy nadzoru budowlanego, czy też użytkowali piętro tego budynku zgodnie z przeznaczeniem,

a więc na cele mieszkalne.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 Prawa budowalnego obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować

w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie

z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając:

1) spełnienie podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych określonych w załączniku I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. Urz. UE L 88 z 04.04.2011, str. 5, z późn. zm.), dotyczących:

a) nośności i stateczności konstrukcji,

b) bezpieczeństwa pożarowego,

c) higieny, zdrowia i środowiska,

d) bezpieczeństwa użytkowania i dostępności obiektów,

e) ochrony przed hałasem,

f) oszczędności energii i izolacyjności cieplnej,

g) zrównoważonego wykorzystania zasobów naturalnych;

2) warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem obiektu, w szczególności w zakresie:

a) zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną oraz, odpowiednio do potrzeb,

w energię cieplną i paliwa, przy założeniu efektywnego wykorzystania tych czynników,

b) usuwania ścieków, wody opadowej i odpadów;

2a) możliwość dostępu do usług telekomunikacyjnych, w szczególności w zakresie szerokopasmowego dostępu do Internetu;

3) możliwość utrzymania właściwego stanu technicznego;

4) niezbędne warunki do korzystania z obiektów użyteczności publicznej

i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego przez osoby niepełnosprawne,

w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich;

5) warunki bezpieczeństwa i higieny pracy;

6) ochronę ludności, zgodnie z wymaganiami obrony cywilnej;

7) ochronę obiektów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów objętych ochroną konserwatorską;

8) odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej;

9) poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej;

10) warunki bezpieczeństwa i ochrony zdrowia osób przebywających na terenie budowy.

Obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem

i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7 (art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane).

W budynku należącym do skarżących piętro tego budynku zostało przeznaczone na mieszkanie, zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia

[...] r. W myśl rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 poz. 1422), mieszkaniem jest zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego (§3 pkt 9 rozporządzenia).

Sześć pokoi znajdujących się w mieszkaniu skarżących, każdy wyposażony

w łazienkę, były natomiast wynajmowane osobom obcym na różne okresy czasu,

a zatem były użytkowane do okresowego pobytu ludzi, czyli w celu innym niż wynika

z pozwolenia na budowę. Użytkowanie pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi i prowadzenie w tych pomieszczeniach pełniących funkcję sypialną – odrębnych gospodarstw domowych w zależności od ilości zamieszkujących w nich osób wskazuje, że ta część budynku mieszkalno-gospodarczego w istocie pełniła funkcję budynku zamieszkania zbiorowego. Ustalenia organów w tym zakresie są – zdaniem Sądu- pełne i wyczerpujące i nie wymagają dodatkowego postępowania w tym zakresie. Powyższe uzasadnia zatem stanowisko, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania tych pomieszczeń wymagająca zgłoszenia właściwemu organowi. Zmiana taka może bowiem zmieniać warunki bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, wielkość bądź układ obciążeń.

Jakkolwiek przepisy ustawy Prawo budowlane oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy nie określają maksymalnej ilości łazienek w budynkach mieszkalnych, to jednak zestawienie ilości tych pomieszczeń ( wyodrębnienie w każdym z pokoi odrębnej łazienki) z zebranym w sprawie materiałem dowodowym wskazuje na zachowanie funkcji mieszkalnej lecz właściwej dla budynków zamieszkania zbiorowego. W istocie zatem warunki higieniczno-sanitarne w budynku winny podlegać ocenie właściwej dla budynków zamieszkania zbiorowego.

Skoro przeprowadzone postępowanie potwierdziło, że pokoje znajdujące się na piętrze budynku, nigdy nie służyły skarżącym jako pomieszczenia mieszkalne, albowiem były wykorzystywane do okresowego najmu dla pracowników ekip budowlanych, to tej sytuacji organy nadzoru budowlanego zasadnie stwierdziły,

że nastąpiła samowolna zmiana przeznaczenia części mieszkalnej budynku, co uzasadnia wszczęcie postępowania na podstawie art. 71a ustawy Prawo budowlane, mającego umożliwić skarżącym legalizację tej samowoli. Ponieważ właściciele budynku nie przedłożyli wymaganych dokumentów, wydanie decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego (wynikającego z pozwolenia na budowę) sposobu użytkowania części mieszkalnej tego budynku było uzasadnione.

Podkreślić należy, Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia

28 czerwca 2017 r. przesądził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do wydania orzeczenia w tej sprawie podkreślając legalność funkcji mieszkalnej oraz konieczność zalegalizowania w części mieszkalnej innego rodzaju działalności wymagającej przeprowadzenia procedury z art. 71a Prawa budowlanego.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz ustalony stan faktyczny sprawy w sposób jednoznacznie wskazał na konieczność legalizacji zmiany sposobu użytkowania części mieszkalnej budynku mieszkalno-gospodarczego, stanowiącego własność skarżących. Skoro skarżący nie wykonali nałożonych na nich obowiązków, wydanie decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania mieszkania na pierwszym piętrze ww. budynku stało się uzasadnione.

Podsumowując, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ odwoławczy

art. 71 ust. 1 pkt 2, art. 71a ustawy Prawo budowlane, ani naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.