Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń B.P. i Spółdzielni Mieszkaniowej "X." w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 156/24 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi B.P. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 12 stycznia 2024 r., nr AP-2.7840.181.2023.JKO(7) w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczo – budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z 22 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 156/24, po rozpoznaniu zawartego w skardze wniosku B.P. (dalej: skarżąca), na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z 12 stycznia 2024 r., nr AP-2.7840.181.2023.JKO(7), którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z 17 lipca 2023 r., nr 519/23 zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno - budowlany i udzielającą inwestorowi - Firmie Budowlano – Handlowo – Usługowej "[...]" Spółce z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą przy ul. S. [...] w S. (działka nr [...] z obrębu [...]).

Sąd wskazał, że skarżąca w zawartym w skardze wniosku o wstrzymanie powołała się na ryzyko wyrządzenia znacznej szkody i możliwość spowodowania nieodwracalnych skutków. Przyczyn tych skarżąca upatruje w tym, że inwestor rozpoczął już roboty polegające na wycięciu starych drzew i rozpoczęciu prac ziemnych. Dalsze kontynuowanie prac doprowadzi zatem do degradacji terenu ekopozytywnego jakim jest działka nr [...] w Szczecinie, a tym samym wyrządzi znaczne szkody środowisku. Skarżąca wskazała, że jej celem jest ochrona słusznego interesu społecznego wszystkich mieszkańców miasta S., polegającego na obronie przed nielegalną zabudową cennej urbanistycznie i przyrodniczo działki położonej w prestiżowym regionie miasta.

Odnosząc się do argumentacji wniosku Sąd wskazał, że skarżąca była obowiązana do uprawdopodobnienia, że wykonanie zaskarżonej decyzji, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, spowoduje powstanie znacznej szkody, czy trudne do odwrócenia skutki, przy czym powinny one dotyczyć samej skarżącej. Za takie zagrożenia nie można zatem uznać ogólnych wywodów skarżącej, dotyczących wystąpienia znacznej szkody dla środowiska, w związku z dokonaną już przez inwestora wycinką drzew i krzewów, będących siedliskiem ptaków, które to działania zaszkodziły krajobrazowi i przyrodzie tego regionu. Zdaniem Sądu zmiana zagospodarowania terenu na skutek realizacji inwestycji stanowi jego naturalną konsekwencję, natomiast, aby była podstawa do zastosowania ochrony tymczasowej powinna ona realnie grozić chronionym dobrom wnioskodawczyni, co nie zostało wykazane. Przy tym, jak przyznała sama skarżąca inwestor dokonał już wycinki drzew i krzewów na przedmiotowym terenie, a więc ingerencja wskazana we wniosku już zaistniała. Ponadto, jak wskazał Sąd, za wystarczającą argumentację nie można także uznać twierdzenia, że wykonanie decyzji doprowadzi do "degradacji terenu ekopozytywnego" działki inwestycyjnej, gdyż brak jest podstaw do wyprowadzenia wniosku, że realizacja przedmiotowej inwestycji doprowadzi do powstania dla skarżącej niebezpieczeństwa wyrządzenia trudnych do odwrócenia skutków. Również podnoszona we wniosku kwestia "ochrony słusznego interesu społecznego wszystkich mieszkańców miasta S." nie może uzasadniać wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, gdyż uzasadnienie wniosku o zastosowanie ochrony tymczasowej powinno odnosić się do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że to w stosunku do wnioskodawcy, a nie innych osób – mieszkańców S., wstrzymanie zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu kontynuowania przez inwestora prac na podstawie decyzji sprzecznej z prawem, w tym z prawem miejscowym, Sąd podkreślił, że na etapie rozpatrywania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, który dotyczy wyłącznie oceny zaistnienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. okoliczność zgodności decyzji z przepisami nie może być przedmiotem oceny sądowej, bowiem doszłoby do nieuprawnionego przedsądu (oceny legalności decyzji przed rozpatrzeniem skargi przez sąd).

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że skarżąca nie uprawdopodobniła okoliczności, z których wynikałoby dla niej zagrożenie znaczną szkodą czy trudnymi do odwrócenia skutkami. Również z dokonanej analizy akt postępowania nie wynika, aby realizacja inwestycji spowodowała dla skarżącej niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Nie jest bowiem uprawnione zablokowanie procesu inwestycyjnego ze względu na potencjalne obawy i zastrzeżenia właścicieli nieruchomości sąsiednich, co do legalności rozwiązań zawartych w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Ocena ich legalności nastąpi podczas merytorycznego rozpatrywania skargi. Ponadto, jak zauważył Sąd, ryzyko realizacji inwestycji w sytuacji, gdy pozwolenie na budowę zostało zakwestionowane skargą do sądu administracyjnego obciąża w całości inwestora, który decydując się na kontynuowanie prac budowlanych pomimo złożenia skargi do sądu administracyjnego musi mieć świadomość związanych z tym konsekwencji.

Zażalenia na powyższe postanowienie wnieśli: skarżąca oraz uczestnik postępowania – Spółdzielnia Mieszkaniowa "X." w [...].

Skarżąca w złożonym zażaleniu zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez niezasadne przyjęcie przez Sąd, że nie uzasadniła złożonego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy w złożonym wniosku przedstawiła konkretne okoliczności faktyczne przemawiające za jego uwzględnieniem.

Zdaniem skarżącej oczywistym jest, że wycięcie ponad 40 letnich drzew jest działaniem nieodwracalnym i nie będzie możliwe przywrócenie działki objętej inwestycją do stanu pierwotnego. A zatem w przedmiotowej sprawie rzeczywiste wyrządzenie znacznej szkody już zaistniało, co dodatkowo uzasadnia wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Ponadto w ocenie skarżącej w niniejszej sprawie zaistniała także druga przesłanka uzasadniająca wstrzymanie wykonania decyzji w postaci spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, bowiem dalsze wykonywanie decyzji skutkować będzie kontynuacją przez inwestora robót budowlanych poprzez wycinkę rosnących jeszcze drzew i krzewów, co skutkować będzie pogłębieniem degradacji działki inwestycyjnej stanowiącej w całości teren ekopozytywny. Skarżąca podniosła także, że działka inwestycyjna stanowi w całości część składową terenu objętego ochroną konserwatora zabytków zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co powoduje, że z uwagi na obiektywny interes publiczny wyrażający się ochroną i zachowaniem istniejących zabytków, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest tym bardziej zasadne. Dodatkowo w ocenie skarżącej w złożonym wniosku wykazano, że brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji stanowi zagrożenie znaczną szkodą, bowiem kontynuowanie robót budowlanych i realizacja inwestycji obniża komfort mieszkania skarżącej i jej sąsiadów, lokatorów budynków bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Godzi to również w prawa majątkowe skarżącej, gdyż pogorszenie dotychczasowego wysokiego standardu warunków mieszkaniowych wpłynie niewątpliwie na znaczne obniżenie wartości rynkowej mieszkania skarżącej oraz mieszkań pozostałych sąsiadów. Skarżąca wskazała też, że powołanie się we wniosku na konieczność ochrony słusznego interesu społecznego wszystkich mieszkańców Szczecina miało na celu wyłącznie uzasadnienie wniosku o odstąpienie przez Sąd od ustalania kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora w sytuacji ewentualnego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Przy czym jak zauważyła nie bez znaczenia jest to, że pod petycją do władz miasta i protestem przeciwko spornej inwestycji podpisało się około 2000 osób.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Natomiast Spółdzielnia Mieszkaniowa "X." w [...] w złożonym zażaleniu zarzuciła także naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w razie przystąpienia przez inwestora do realizacji procesu inwestycyjnego objętego skarżonym rozstrzygnięciem organu administracji, podczas gdy oceniając właściwie zgromadzony materiał dowodowy w sprawie należało dojść do wniosków odmiennych.

Spółdzielnia Mieszkaniowa poparła w całości stanowisko skarżącej przedstawione we wniosku, podnosząc, że dalsze kontynuowanie prac przez inwestora na podstawie zaskarżonej decyzji rodzi niewątpliwie wysokie ryzyko spowodowania nieodwracalnych skutków w postaci degradacji terenu ekopozytywnego, jakim jest działka inwestycyjna. Dokonana przez inwestora wycinka starych drzew już w chwili obecnej zaszkodziła na wiele lat krajobrazowi i panoramie tego regionu miasta, co z całą pewnością powoduje, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody dla środowiska. A zatem, zdaniem Spółdzielni, zebrany w sprawie materiał dowodowy daje podstawy do uznania, że skarżąca wykazała istnienie przesłanek do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Spółdzielnia podniosła także, że przedłożony przez inwestora projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany jest niezgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, co dodatkowo uzasadnia zasadność wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W przypadku bowiem zrealizowania spornej inwestycji przed wydaniem prawomocnego wyroku przez Sąd, przywrócenie do stanu zgodnego z prawem, w sytuacji uchylenia zaskarżonej decyzji, będzie praktycznie niemożliwe, a interes skarżącej (oraz mieszkańców sąsiednich budynków) w żaden sposób nie będzie chroniony.

Wskazując na powyższe Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

W odpowiedzi na powyższe zażalenia inwestor - Firma Budowlano – Handlowo – Usługowa "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w S. wniosła o oddalenie złożonych zażaleń lub w przypadku stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o uzależnienie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji od złożenia przez skarżącą kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora w wysokości co najmniej 2.028.593,73 zł, na podstawie art. 35a ustawy – Prawo budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesione zażalenia nie zasługiwały na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Przywołany powyżej art. 61 § 3 p.p.s.a., choć przewiduje możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na wniosek strony, to uzależnia skorzystanie z takiego środka prawnego w sytuacji, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Możliwość udzielenia ochrony tymczasowej została zatem ograniczona do wystąpienia jednej z dwóch przesłanek zawartych w omawianym przepisie. Obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tychże przesłanek. Innymi słowy uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku, poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a.

Przesłanką wstrzymania zaskarżonego aktu jest uprawdopodobnienie zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie chodzi przy tym o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu. Do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, konieczne jest wykazanie takiej szkody, która nie będzie mogła być zrekompensowana wskutek zwrotu spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, jak również nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu - a nie jakiejkolwiek szkody. Trudne do odwrócenia skutki, to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków.

Zauważyć należy, że niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., mogą dotknąć nie tylko skarżącego (wnioskodawcę), lecz także innych uczestników postępowania. Uzasadnia to konieczność przeprowadzania oceny potrzeby udzielenia ochrony tymczasowej również przez pryzmat uwarunkowań odnoszących się na tle okoliczności sprawy do innych, niż skarżący, uczestników postępowania. Wstrzymanie wykonania aktu nie może szkodzić innym, a jego zastosowanie jest co do zasady wyjątkowe (zob. postanowienia NSA: z dnia 30 listopada 2018 r., sygn. akt I OZ 1165/18; z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt I OZ 1041/16; z dnia 10 lutego 2006 r., sygn. akt II OZ 102/06). Wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi zawsze dużą dolegliwość dla inwestora, mogącą niekiedy spowodować większą szkodę, niż szkoda, jaka może wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżone pozwolenie na budowę. Ze swej natury decyzja o pozwoleniu na budowę – wskutek jej realizacji – zmienia stan nieruchomości i może spowodować powstanie trudnych do odwrócenia skutków związanych z jej przeobrażeniem, jednakże skutki te, jeżeli mają prowadzić do wstrzymania wykonania udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę, z uwagi na konieczność rozważenia sprzecznych interesów uczestników postępowania należy zawsze szczegółowo uzasadnić i w koniecznym zakresie wykazać je we wniosku (postanowienie NSA z 17 października 2018 r., II OZ 999/18), czego skarżąca nie uczyniła.

Słusznie wskazuje Sąd pierwszej instancji, że za zagrożenia, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., nie można uznać ogólnych twierdzeń o negatywnym wpływie przedsięwzięcia budowlanego na środowisko w związku z wycinką przez inwestora drzew i krzewów. Czynności te nie stanowią bowiem wystarczającej podstawy do uznania, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje po stronie skarżącej powstanie znacznej szkody. Rację ma Sąd pierwszej instancji podnosząc, że argumentacja skarżącej odnosi się w zasadzie do normalnych skutków związanych z realizacją procesu inwestycyjnego polegającego na przygotowaniu terenu do zabudowy. Okoliczność ewentualnej szkody dla krajobrazu nie stanowi podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, ponieważ co do zasady każda inwestycja stanowi ze swej istoty ingerencję w krajobraz oraz w środowisko. A zatem zmiana zagospodarowania terenu na skutek realizacji inwestycji stanowi jego naturalną konsekwencję, natomiast, aby była podstawa do zastosowania ochrony tymczasowej powinna ona realnie grozić chronionym dobrom wnioskodawczyni, co nie zostało wykazane zarówno we wniosku jak też w złożonych zażaleniach. Przy tym, jak przyznała sama skarżąca inwestor dokonał już wycinki drzew na przedmiotowym terenie, tym samym nie istnieje ryzyko poniesienia dalszej szkody z tego tytułu. Ponadto inwestor w odpowiedzi na złożone zażalenia wskazał, że wycięcie roślinności z niewielkiej nieruchomości w żaden sposób nie zakłóciło miejskiego ekosystemu, a ponadto wykonane zostało na podstawie odrębnej ostatecznej i niezaskarżonej decyzji zezwalającej na wycięcie roślin, nie zaś na podstawie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Natomiast kwestia niedogodności dla nieruchomości sąsiednich ze strony inwestora realizującego zamierzenie budowlane, o ile nie wykracza ponad przeciętną miarę, czego skarżąca ani Spółdzielnia Mieszkaniowa w złożonych zażaleniach nie wykazały, nie może być uznana za którekolwiek z niebezpieczeństw z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 18 lipca 2019 r., II OZ 635/19).

Podkreślenia wymaga także, że podnoszone zarówno przez skarżącą jak też przez Spółdzielnię Mieszkaniową w złożonych zażaleniach argumenty, oparte na kwestionowaniu prawidłowości projektu budowlanego oraz zgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami prawa, w tym w ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczą kontroli legalności zaskarżonej decyzji w zakresie zgodności z obowiązującym porządkiem prawnym, która będzie mogła się odbyć dopiero na etapie merytorycznego rozpoznawania skargi przez Sąd. Tego rodzaju argumentacja nie może być przedmiotem oceny na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ponieważ stanowiłaby nieuprawniony przedsąd. W ramach przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. nie mieści się bowiem argumentacja, zgodnie z którą wykonanie zaskarżonej decyzji miałoby zniweczyć cel rozpoznania skargi. Takiego skutku w wymiarze oceny prawnej nie powoduje brak wstrzymania zaskarżonej decyzji. Ewentualne uchylenie pozwolenia na budowę przez Sąd wiąże się ze skutkami, jakie miałyby dotyczyć inwestora, a nie strony skarżącej. Na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie nie ocenia się prawidłowości wydania zaskarżonego aktu pod kątem zgodności z prawem, ale ocenia się czy wnioskodawca wskazał na zaistnienie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., które uzasadniałby wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Dodatkowo zauważyć należy, że specjalny charakter wstrzymania wykonania decyzji został podkreślony przez ustawodawcę w przepisie art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682, ze zm.), w którym wskazano, że w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę wstrzymanie wykonania tej decyzji na wniosek skarżącego sąd może uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji. W przypadku uznania skargi za słuszną w całości lub w części kaucja podlega zwrotowi. W przypadku oddalenia skargi kaucję przeznacza się na zaspokojenie roszczeń inwestora. Już sama możliwość uzależnienia wstrzymania wykonania decyzji od złożenia kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora potwierdza, że sąd rozpoznający wniosek musi ostrożnie wyważyć sprzeczne interesy inwestora i pozostałych stron postępowania. Zaakcentować też trzeba, że prowadzenie prac przez inwestora, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko, kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, w razie uchylenia zaskarżonego aktu, będzie obciążać właśnie jego. Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może natomiast sprowadzać się do powstrzymania procesu inwestycyjnego w ogóle, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiają tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Takich skutków strony wnoszące zażalenia nie wykazały.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a.