II SA/Op 257/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-07-21	
Data wpływu	2016-05-17	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu	
Sędziowie	Elżbieta Naumowicz
Ewa Janowska /przewodniczący/
Grażyna Jeżewska /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6320 Zasiłki celowe i okresowe	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2015 nr 0 poz 163; art. 41 pkt 1, art. 2, art. 3 ust. 3 i 4; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2016 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 18 września 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego oddala skargę.	
Uzasadnienie
T. R., reprezentowany przez ustanowionego z urzędu pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 18 września 2015 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Działu Świadczeń Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, działającego z upoważnienia Burmistrza Nysy, z dnia 29 czerwca 2015 r., nr [...], którą odmówiono przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego na zakup węgla i drewna.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 14 maja 2015 r. T. R. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie o objęcie go pomocą materialną i przyznanie pomocy na zakup opału. Wskazał, że mieszka w lokalu socjalnym, który "po połowie" jest ogrzewany elektrycznie i piecami na węgiel.

Po przeprowadzeniu w dniu 29 maja 2015 r. przesłuchania strony, Kierownik Działu Świadczeń Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, działający z upoważnienia Burmistrza Nysy, decyzją z dnia 29 czerwca 2015 r., nr [...], odmówił przyznania T. R. wnioskowanego świadczenia. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 2, art. 8, art. 39 i art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163), zwanej dalej ustawą. Organ ustalił, że T. R. jest żonaty, lecz pomimo zmiany stanu cywilnego prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe; żona zamieszkuje oddzielnie pod innym adresem - przy ul [...], małżonkowie posiadają całkowitą rozdzielność majątkową, przy czym do protokołu z przesłuchania świadka z dnia 12 listopada 2014 r., żona podała, że odwiedza męża w ciągu dnia i nocy, gotuje, sprząta i opiekuje się nim. Podał organ, że w obecnym mieszkaniu socjalnym, w kuchni i łazience nie ma instalacji gazowej, są natomiast dwa piece kaflowe w dwóch pokojach oraz grzejniki elektryczne. Dalej stwierdził, że źródłem utrzymania wnioskodawcy w kwietniu 2015 r. była renta inwalidzka, która po potrąceniach wyniosła 722,53 zł. Suma należności alimentacyjnych na rzecz dwóch synów T. R. w kwietniu 2015 r. stanowiła kwotę 396,90 zł, co wynika z zaświadczenia komornika z dnia 15 czerwca 2015 r. Natomiast wydatki za telefon i internet wyniosły 115 zł, za energię elektryczną 144 zł oraz czynsz 100 zł. Wskazał, że strona podała, iż posiada zadłużenie u znajomych w wysokości 3.600 zł, natomiast zadłużenie w spółdzielni mieszkaniowej z tytułu nieuregulowania opłat czynszowych, które były przyczyną eksmisji określiła na kwotę, ok. 50 tys. zł. Następnie, organ stwierdził, że dochód wnioskodawcy przekracza ustawowe kryterium ustalone zgodnie z art. 8 ustawy o pomocy społecznej, które wynosi 542 zł, zatem nie kwalifikuje się on do otrzymania pomocy w formie zasiłku celowego. Odnosząc się do żądania strony dotyczącego przyznania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego organ wskazał na wynikającą z art. 2 ustawy zasadę subsydiarności, podkreślając m.in., że osoby zwracające się o pomoc społeczną zobowiązane są przede wszystkim do wykorzystania własnych środków, możliwości i uprawnień, zaś rodzaj, forma i rozmiar pomocy muszą być odpowiednie nie tylko do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale również do możliwości finansowych Ośrodka. Ze względu na ograniczony budżet, jakim dysponuje organ, przyznawanie pomocy uzależnione jest od liczby osób ubiegających się o pomoc oraz od wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Organ podkreślił, że T. R. jest objęty pomocą społeczną od roku 1994 i jego sytuacja nie zmienia się od wielu lat. Posiada stały, comiesięczny dochód z tytułu renty i nie może oczekiwać, że świadczenia z pomocy społecznej staną się regularną formą wspomagania, gdyż zasiłek specjalny nie jest świadczeniem stałym. Organ stwierdził, że wnioskodawca od sierpnia 2010 r. nie odbiera przyznanych mu świadczeń i nie wskazał racjonalnych przyczyn niepodejmowania tych środków, które na dzień wydania decyzji wynoszą 3.800 zł. W ocenie organu, oznacza to, że wnioskodawca radzi sobie bez pomocy finansowej OPS. Organ zwrócił uwagę, że nieodebrane środki T.R. mógłby w każdej chwili wykorzystać na zaspokojenie wskazywanych potrzeb. Natomiast takie okoliczności, jak nieopłacanie czynszu za mieszkanie, zaciąganie pożyczek u znajomych nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionego przypadku. Ponadto wnioskodawca pozostaje w związku małżeńskim, co zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego zobowiązuje małżonków do wzajemnej pomocy i współdziałania dla dobra rodziny. Organ zaznaczył przy tym, że żona wnioskodawcy – J. M. otrzymuje specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad mężem w wysokości 520 zł miesięcznie. Zdaniem organu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak jest zatem podstaw do przyznania pomocy w trybie art. 41 ustawy o pomocy społecznej, gdyż nie można sytuacji wnioskodawcy uznać za przypadek szczególnie uzasadniony. Organ przedstawił też szczegółową analitykę rozdysponowania posiadanych środków finansowych na zasiłki celowe w miesiącu maju oraz czerwcu 2015 r., a następnie stwierdził, że odmowa przyznania stronie zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego podyktowana została ograniczonymi środkami finansowymi będącymi w posiadaniu Ośrodka oraz dużą liczbą osób ubiegających się o ten rodzaj pomocy.

W odwołaniu od powyższej decyzji T. R. wskazał na swoją złą sytuację zdrowotną i materialną, akcentując fakt pozbawienia go koniecznej pomocy. Zarzucił, że organ naruszył przepisy prawa materialnego i procesowego, dlatego domaga się zmiany decyzji. Wniósł również o przeprowadzenia szeregu dowodów, w tym m.in. z kompletnych akt skarżącego znajdujących się w organie. Wniósł ponadto o "zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów odwoławczych".

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 18 września 2015 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, uznając, że odpowiada ona prawu. W uzasadnieniu powołano mające zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy ustawy o pomocy społecznej (art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 i 4 art. 39 ust. 1, art. 41 pkt 1) oraz przepisy rozporządzenia z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (§ 1 pkt 1 lit. a). Kolegium ponownie przeanalizowało sytuację materialną oraz zdrowotną wnioskodawcy, a następnie ustaliło, że jego dochód z kwietnia 2015 r. - po potrąceniach z renty - wyniósł 722,53 zł. Organ stwierdził, że jest to kwota przekraczająca kryterium dochodowe wynoszące 542 zł, dlatego strona nie kwalifikuje się do objęcia pomocą w formie zasiłku celowego. Odnośnie specjalnego zasiłku celowego, o jakim mowa w art. 41 pkt 1 ustawy, organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja w tym zakresie ma charakter uznaniowy. Zasiłek ten można przyznać jedynie w wyjątkowych, nadzwyczajnych przypadkach, które są niezależne od strony. O wystąpieniu takich przypadków nie świadczy natomiast długotrwałe leczenie i koszty z tym związane. Wskazało, że wprawdzie powyższe okoliczności wpływają na wysokość środków przeznaczanych na realizację innych potrzeb bytowych, w tym na żywność i opał, jednak stan ten nie ma charakteru okazjonalnego, niecodziennego, czy też nadzwyczajnego, lecz jest statyczny i permanentny. Kolegium wywodziło, że sytuacja T. R. jest ustabilizowana i nie mieści się w pojęciu "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w ww. przepisie. Strona ma stałe źródło dochodu, bowiem pobiera rentę z tytułu niezdolności do pracy. Natomiast fakt nieopłacania czynszu za mieszkanie nie może uzasadniać udzielenia wnioskowanej pomocy, ponieważ taki stan rzeczy jest wynikiem indywidualnej decyzji strony co do zarządzania własnymi finansami. Z kolei, okoliczność potrącania należności z przysługującego wnioskodawcy świadczenia na skutek prowadzonej przez komornika egzekucji oraz konieczność zaciągania pożyczek u znajomych również nie może wpłynąć na istotę rozstrzygnięcia, a poza tym nie jest nadzwyczajną okolicznością wywiązywanie się z obowiązku płacenia alimentów. Dodatkowo organ odwoławczy podkreślił, że T. R. od 2 sierpnia 2013 r. pozostaje w związku małżeńskim, stąd zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego ma prawo oczekiwać pomocy ze strony małżonki w pokonaniu swoich trudności materialnych, bez względu na sposób prowadzenia przez małżonków gospodarstw domowych. Kolegium stwierdziło, że jakkolwiek dochód wnioskodawcy jest niski, to jego sytuacja nie ma charakteru szczególnego czy nadzwyczajnego, uzasadniającego udzielenie specjalnego zasiłku celowego. Biorąc pod uwagę wskazane okoliczności, w ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego odmawiając przyznania wnioskowanych świadczeń. Zdaniem Kolegium, zasadnie organ pierwszej instancji wskazał również jako przyczynę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia nieodbieranie od sierpnia 2010 r. świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, a które to mogłyby zostać przeznaczone na zaspokojenie potrzeb życiowych beneficjenta. W powyższej kwestii Kolegium, odwołując się do uzasadnienia wyroku WSA w Opolu, wywiodło, że ustawodawca nie dopuszcza wykorzystywania środków społecznych przez osoby, które mając możliwość podjęcia działań umożliwiających pozyskanie własnych środków, nie czynią tego jednak z własnej woli i wyboru. Takie zachowanie można natomiast przypisać skarżącemu, który mając możliwość wykorzystania środków już przyznanych na podstawie innych decyzji organu, z własnej woli i wyboru nie wykorzystuje ich. Według organu, skarżący jest w posiadaniu środków, które mogą zabezpieczyć potrzeby, o jakie wnioskuje. Dalej Kolegium stwierdziło, iż w wydanej decyzji organ dokonał też oceny sytuacji życiowej wnioskodawcy pod kątem wystąpienia szczególnie uzasadnionych okoliczności i takich okoliczności się nie dopatrzył. Organ odwoławczy zaakcentował, że ustosunkował się do istotnych okoliczności sprawy i orzekał na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ pierwszej instancji. Odnosząc się do zawartego w odwołaniu wniosku strony o zasądzenie kosztów postępowania, organ odwoławczy wyjaśnił, że brak jest podstaw do zastosowania przepisu art. 263 w zw. z art. 56 K.p.a.

Skargę na powyższą decyzję złożył w imieniu T. R. pełnomocnik - adw. P. L., ustanowiony w ramach prawa pomocy, przyznanego skarżącemu na podstawie postanowienia referendarza sądowego w WSA w Opolu z dnia 16 listopada 2015 r., sygn. akt II SO/Op 51/15. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym:

- art. 7 K.p.a. w związku z art. 80 K.p.a., polegające na podejmowaniu decyzji w sposób dowolny i tym samym uznanie, że sytuacja finansowa, zdrowotna, rodzinna i osobista, w której znalazł się skarżący, nie ma charakteru niecodziennego i nadzwyczajnego i tym samym nie jest "szczególnie uzasadnionym przypadkiem", określonym w art. 41 ustawy.

Na podstawie powyższych zarzutów pełnomocnik wniósł o uchylenie obu decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu skargi, wskazując na sytuację życiową i zdrowotną T. R., pełnomocnik wywiódł, że skarżący powinien uzyskać odpowiednią pomoc w wyższej wysokości. Podał, że w wyroku z dnia 20 października 2015 r. o sygn. akt K 21/14 dotyczącym tzw. kwoty wolnej od podatku Trybunał Konstytucyjny stwierdził przy tym, że ustawa o pomocy społecznej nie zawiera zamkniętego katalogu określającego trudne sytuacje życiowe. Art. 7 ustawy wymienia jedynie najczęstsze powody powstawania trudnych sytuacji życiowych. Pierwszym i podstawowym powodem trudnej sytuacji życiowej w rozumieniu ustawy jest ubóstwo. Wyznacznikiem ubóstwa może być dochód, który jest jednym z kryteriów przyznawania świadczeń z pomocy społecznej. W ujęciu normatywnym granice skrajnego ubóstwa, określanego także jako minimum egzystencji, wyznacza próg interwencji socjalnej, ustalany na podstawie koszyka dóbr i usług. Z kolei zgodnie z § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 7 października 2005 r. w sprawie progu interwencji socjalnej (Dz. U. nr 211, poz. 1762) zakres potrzeb niezbędnych do egzystencji uwzględnianych podczas ustalania progu interwencji socjalnej obejmuje wydatki na: 1) żywność; 2) mieszkanie; 3) odzież i obuwie; 4) edukację; 5) ochronę zdrowia i higienę; 6) transport i łączność; 7) kulturę, sport i wypoczynek. Minimalny zakres tych wydatków powinien zapewnić zaspokojenie potrzeb zbędnych do egzystencji osoby lub rodziny (§ 3 ust. 4 rozporządzenia).

Pełnomocnik wskazał, że mając na uwadze treść art. 41 pkt 1 ustawy, organ powinien więc wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności rozpatrywanej sprawy, bowiem o możliwości przyznania zasiłku celowego specjalnego nie decyduje dochód strony, ale trudna sytuacja życiowa, w której strona się znalazła. Zdaniem pełnomocnika, wątpliwa jest argumentacja organów sugerująca, że T. R., jako osoba niezdolna do pracy z dochodem z w wysokości 628,99 zł, ma zagwarantowaną stabilność i godność egzystencji. Organ drugiej instancji w ogóle nie wziął pod uwagę pogłębiającego się zadłużenia T. R. z tytułu nieopłacania czynszu, które na 31 grudnia 2013 r. wynosiło już 39.381,17 zł. Wbrew stanowisku organu, nieuiszczanie tej należności przez skarżącego nie jest tylko i wyłącznie wynikiem jego indywidualnej decyzji związanej z zarządzaniem finansami. Faktyczny dochód, który osiąga skarżący, nie pozwala mu na regulowanie takich zobowiązań, gdyż jego dochód jest wyjątkowo niski i nie pozwala na minimalny standard życiowy. Nie ma znaczenia, że T. R. jest obecnie żonaty, wziął ślub w 2013 r., a więc jego fatalna sytuacja życiowa już wtedy istniała. Nie można też liczyć, że żona będzie regulować wszystkie zobowiązania męża i go utrzymywać, a sam organ ustalił, że T. R. dostaje od żony wsparcie, przez sprawowanie opieki, a więc strona wykorzystuje możliwe sposoby w celu poprawienia swojego położenia. Tym samym organy obu instancji przekroczyły granice uznania administracyjnego, nie dokonując analizy sytuacji faktycznej, w jakiej znajduje się skarżący.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Op 582/15, Sąd odrzucił skargę z uwagi na uchybienie terminu do skutecznego wniesienia skargi. W wyniku wniesionego zażalenia Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt I OZ 454/16, uchylił zaskarżone postanowienie wskazując, że w okolicznościach tej sprawy należało przyjąć, iż T. R. zachował termin do wniesienia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego i trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast braku wskazanych uchybień skarga podlega oddaleniu na mocy art. 151 P.p.s.a.

Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 18 września 2015 r., utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji, odmawiającą przyznania skarżącemu świadczenia z pomocy społecznej w formie specjalnego zasiłku celowego.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja wydana w pierwszej instancji, odpowiadają przepisom prawa.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163), zwanej nadal ustawą, która określa zasady przyznawania pomocy społecznej. Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, udzielana pomoc służy wspieraniu osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwieniu im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być jednak odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). Według art. 7 ustawy, pomocy udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony ofiar handlu ludźmi, macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, trudności w integracji cudzoziemców (...), trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej.

Z powołanych przepisów wynika, że przyznanie pomocy społecznej jest zależne od całokształtu sytuacji życiowej osoby bądź rodziny, a także od zakresu środków publicznych przeznaczonych na ten cel. Oznacza to, że przyznanie świadczenia z pomocy społecznej dla osoby znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej, nawet jeśli jest ona związana z okolicznością mieszczącą się w katalogu określonym w art. 7 ustawy, nie jest prawem bezwarunkowym i nie wiąże się z przerzuceniem wszelkich kosztów utrzymania na organy pomocy społecznej, będące dysponentami środków publicznych, przeznaczonych na realizację zadań pomocy społecznej. Skarżący, jako osoba niepełnosprawna i bierna zawodowo, niewątpliwie był uprawniony do ubiegania się o przyznanie pomocy społecznej. W złożonym wniosku domagał się udzielenia świadczeń w formie zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego na zakup węgla i drewna.

W świetle tak sprecyzowanego żądania w pierwszej kolejności dostrzec należy, że w myśl art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przyznanie tego rodzaju zasiłku, zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy, w każdym przypadku uzależnione jest jednak od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu nieprzekraczającego kwoty kryterium dochodowego, które w dacie orzekania przez organy ustalone było w § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823), zwanego w skrócie "rozporządzeniem". Stwierdzenie, że uzyskiwany przez wnioskodawcę dochód jest wyższy od kryterium dochodowego ustalonego w rozporządzeniu, bezwzględnie wyłącza możliwość przyznania zasiłku celowego, niezależnie od zaistniałych trudności życiowych i istnienia niezbędnej potrzeby bytowej.

Odnosząc się do powyższej przesłanki odnotować trzeba, że skarżący jest w rozumieniu ustawy osobą samotnie gospodarującą. W myśl art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia, prawo do zasiłku celowego przysługuje natomiast osobie samotnie gospodarującej wówczas, gdy jej dochód nie przekracza kwoty 542 zł. Stosownie do art. 8 ust. 3 ustawy, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych (pkt 1); składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach (pkt 2); kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób (pkt 3). Na zasadzie art. 8 ust. 4 ustawy, do tak ustalonego dochodu nie wlicza się: jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego (pkt 1); zasiłku celowego (pkt 2); pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty (pkt 3); wartości świadczenia w naturze (pkt 4); świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych (pkt 5); dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego (pkt 6). Na tle tych przepisów stwierdzić przyjdzie, że konstruując pojęcie "dochodu" na użytek ustawy, prawodawca precyzyjnie wskazał składniki, jakie podlegają odliczeniu od dochodu stanowiącego podstawę przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, jak i te, które nie są do niego wliczane. Katalog wyłączeń jest katalogiem zamkniętym, co oznacza, że wszystkie inne składniki - poza wymienionymi przez ustawodawcę - podlegają wliczeniu do dochodu.

Uwzględniając powyższe rozważania prawne oraz zgromadzone w sprawie dowody, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że dochód skarżącego w kwietniu 2015 r., tj. w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, wyniósł 722,53 zł i przekroczył wymagane kryterium dochodowe wynoszące 542 zł. Źródłem dochodu skarżącego w tym okresie była bowiem renta z tytułu niezdolności do pracy w wysokości 1278,78 zł. Od tej kwoty odliczono potrącenia komornicze z tytułu alimentów w kwocie 396,90 zł, zaliczkę na podatek i składkę na ubezpieczenie zdrowotne wynoszące 159,35 zł. W konsekwencji, organ nie miał podstaw do przyznania skarżącemu zasiłku celowego. Skarżący nie spełnił bowiem koniecznego warunku przyznania tej formy pomocy, w postaci uzyskiwania dochodu w wysokości nie wyższej niż kwota 542 zł.

Z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego, złożony wniosek mógł być więc rozpatrzony wyłącznie w zakresie przyznania specjalnego zasiłku celowego, czyli formy pomocy uregulowanej w art. 41 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. W świetle tego przepisu, przyznanie świadczenia w tej formie ma charakter wyjątkowy. Nie muszą przy tym zostać spełnione ogólne kryteria otrzymania pomocy, w tym nie obowiązują limity dochodu określone w art. 8 ustawy. O możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego decyduje wyłącznie fakt zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności w sytuacji życiowej strony. Organ pomocy społecznej jest więc zobowiązany do badania sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o pomoc pod kątem wystąpienia "przypadku szczególnie uzasadnionego". Zgodzić też trzeba się ze stanowiskiem, wedle którego przyznanie specjalnego zasiłku celowego nie jest obowiązkiem organu, tak jak ma to miejsce w odniesieniu do osób spełniających kryteria dochodowe. Szczególne przypadki, o jakich mowa w art. 41 pkt 1 ustawy, muszą być wyraziste i odmienne od sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy przy spełnieniu kryterium dochodowego. Należy przyjąć, że specjalny zasiłek celowy winien być traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód wnioskodawcy przekracza ustawowe kryterium dochodowe, a jednocześnie nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 615/13, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnotowania ponadto wymaga, że decyzja o przyznaniu pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego wydawana jest w ramach uznania administracyjnego, o czym przesądza użyty w art. 41 ustawy zapis, iż tego rodzaju zasiłek "może być przyznany". Uznanie administracyjne daje zatem organowi prawo do załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny oraz możliwości organu związane z posiadanymi uprawnieniami i środkami. Jednocześnie uznanie administracyjne oznacza, że nie zawsze osoba spełniająca ustawowe kryteria do przyznania świadczenia, świadczenie takie otrzyma, a także, że otrzyma je w oczekiwanej formie i wysokości. Jak zasadnie wskazano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, uznanie administracyjne pozwala organowi administracyjnemu na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe przy uwzględnieniu celów pomocy społecznej, możliwości finansowych organu oraz liczby osób wnioskujących o udzielenie tej formy świadczenia. Organ nie ma obowiązku spełnienia każdego żądania osoby ubiegającej się o pomoc, gdyż uwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych oznacza z jednej strony uwzględnienie sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej świadczeniobiorcy, z drugiej zaś uwzględnienie możliwości finansowych organu pomocy (por. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 407/12). Działanie organu w sferze uznania administracyjnego powoduje też, że dokonywana przez sąd kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądowa w takich przypadkach obejmuje proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy wszechstronność oceny faktów. Dotyczy ona zatem jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z kryteriami prawnymi, natomiast nie obejmuje tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej (por. wyroki NSA z dnia: 8 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2886/13; 30 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 115/12; 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10).

Dokonując kontroli w tak określonych granicach, Sąd uznał, że rozstrzygając o odmowie przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie administracyjne, a więc - wbrew zarzutom skargi - zgodnie z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Na tej podstawie zasadnie przyjęły, że ustalone i uwzględnione okoliczności, mające wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, uzasadniały odmowę przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. W tym też zakresie Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego. Zdaniem Sądu, organy szczegółowo przeanalizowały zarówno sytuację osobistą, jak i majątkową skarżącego. Skarżący jest objęty systematyczną pomocą społeczną Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie w różnych formach, o czym Sądowi wiadomym jest z urzędu. Nadto, do dyspozycji skarżącego pozostają świadczenia w wysokości 3.800 zł, przyznawane od sierpnia 2010 r., której to kwoty do tej pory nie pobrał i nie wykorzystał. Wskazane środki niewątpliwie pomogłyby skarżącemu w zaspokojeniu zgłaszanych potrzeb bytowych. W ocenie Sądu, posiadanie niewykorzystanych środków finansowych uzasadniało dostatecznie odmowę przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego, zatem organy orzekając w tym zakresie nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, ani nie naruszyły przepisów ustawy. Jak wskazano już wyżej, pomoc społeczna służy przede wszystkim zaspokojeniu podstawowych środków koniecznych do prawidłowej egzystencji, które nie mogą być zabezpieczone w inny sposób, w tym samodzielnie przez stronę. Organy swoje stanowisko uzasadniły w sposób należyty. W tej kwestii organ pierwszej instancji, a za nim organ odwoławczy - utrzymując w mocy podjęte rozstrzygnięcie - wystarczająco wyjaśniły, podając konkretne dane, że wpływ na odmowę przyznania świadczenia miała także ograniczona wysokość środków finansowych pozostających w dyspozycji Ośrodka i duża liczba osób wymagających wsparcia. Trafnie podnosi pełnomocnik skarżącego, że wyznacznikiem ubóstwa jest dochód, który jest jednym z kryteriów przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, a w ujęciu normatywnym granice skrajnego ubóstwa, określanego także jako minimum egzystencji, wyznacza próg interwencji socjalnej, ustalany na podstawie koszyka dóbr i usług. Jednakże w świetle zasad zawartych w art. 3 ust. 3 i 4 ustawy nie ulega wątpliwości, że wobec wskazanych przez organ pierwszej instancji ograniczonych środków finansowych, niemożliwe jest zaspokojenie w ramach pomocy społecznej wszystkich potrzeb osób ubiegających się o taką pomoc. Organ nie może swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna była najtrudniejsza. Organ ma obowiązek dokonać oceny nie tylko sytuacji materialnej skarżącego, ale także ilości i rodzaju skierowanych do niego form pomocy. Jak bowiem wskazano wyżej, środki finansowe przeznaczone na pomoc społeczną są ograniczone i nie pozwalają na zaspokojenie wszystkich potrzeb. Wobec tego organ musi uwzględnić wysokość już przyznanych świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba podopiecznych, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 32/13). Dlatego, mając na uwadze, że skarżący ma zabezpieczone podstawowe potrzeby egzystencjalne i posiada wolne środki, z których mogą być zaspokojone dalsze jego potrzeby, nie można przyjąć, jak wywodzi pełnomocnik skarżącego, że odmowa przyznania specjalnego zasiłku celowego nastąpiła z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. W realiach rozpoznawanej sprawy za trafne należy uznać stanowisko organów, że nie zachodzą żadne szczególne okoliczności, które uzasadniałyby przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia w formie zasiłku celowego specjalnego z przeznaczeniem na potrzeby podane we wniosku. Celnie wywodziło Kolegium, że faktu niepłacenia przez skarżącego czynszu za mieszkanie przez dłuższy czas, a także potrącania należności z świadczenia rentowego wnioskodawcy na skutek egzekucji prowadzonej przez komornika oraz zaciągnięcie pożyczki u znajomych, nie można uznać za szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 41 pkt 1 ustawy, rozumiany w sposób podany wyżej. Stąd brak było podstaw do przyznania specjalnego zasiłku celowego. Zasadnie też Kolegium zwróciło uwagę na wynikający z art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek małżonków przyczyniania się - nawet pomimo prowadzenia odrębnych gospodarstw domowych - do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli.

Sąd nie dopatrzył się również z urzędu naruszeń uzasadniających uwzględnienie skargi. Odmawiając skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia w formie specjalnego zasiłku celowego, organ odwoławczy, stosownie do art. 107 § 3 K.p.a., wskazał podstawy faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia, a wyjaśniając jego motywy, prawidłowo odniósł się do istotnych argumentów odwołania.

W tym stanie rzeczy, wobec braku uzasadnionych podstaw skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.