Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 marca 2026 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę tymczasowego dojazdu do budynku mieszkalnego wielorodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. uchyla decyzję Starosty K. z dnia [...] nr [...]; III. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz M. M. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z 27 listopada 2025 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (Wojewoda), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 – k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania M. M. (skarżący, strona) od decyzji Starosty Kętrzyńskiego z 14 lipca 2025 r. stwierdzającej wygaśnięcie ostatecznej decyzji Starosty Kętrzyńskiego (Starosta, organ pierwszej instancji) nr 110/14 znak: WA.6740.1.47.2014 z 9 czerwca 2014 r. udzielającej inwestorowi [...] pozwolenia na budowę tymczasowego dojazdu do budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] na działkach nr [...], ponieważ budowa została przerwana na czas dłuższy niż trzy lata – uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji Starosty Kętrzyńskiego nr 110/14 znak: WA.6740.1.47.2014 z 9 czerwca 2014 r.

Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych sprawy:

Pismem z 10 czerwca 2025 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował Starostę Kętrzyńskiego, że inwestycja polegająca na budowie tymczasowego dojazdu do budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...], na którą była wydana decyzja Starosty Kętrzyńskiego o pozwoleniu na budowę nr 110/14 z 9 czerwca 2014 r., znak: WA.6740.1.47.2014, została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata.

Organ pierwszej instancji decyzją z 14 lipca 2025 r. stwierdził wygaśnięcia ostatecznej decyzji Starosty Kętrzyńskiego nr 110/14 znak: WA.6740.1.47.2014 z 9 czerwca 2014 r. udzielającej inwestorowi [...] pozwolenia na budowę tymczasowego dojazdu do budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...], ponieważ budowa została przerwana na czas dłuższy niż trzy lata.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił błędne przyjęcie, że inwestycja została przerwana na okres dłuższy niż 3 lata, mimo braku przeprowadzenia jakichkolwiek czynności dowodowych w tym zakresie, oraz naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wraz z określeniem wytycznych w zakresie wykładni podstaw prawnych, które organ odwoławczy uzna, że zostały naruszone przy rozpatrywaniu sprawy w pierwszej instancji.

W uzasadnieniu własnego rozstrzygnięcia z 27 listopada 2025 r. Wojewoda podniósł, że postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji prowadzone na podstawie art. 37 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (Dz. U. z 2025 r. poz. 418 – Pb) jest nowym, odrębnym postępowaniem w sprawie administracyjnej, które toczy się w trybie nadzwyczajnym, bowiem dotyczy decyzji ostatecznej i służy weryfikacji stanu prawnego ukształtowanego tą decyzją. Stanowi więc wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która to zasada ogólna służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. Oznacza to, że przepis art. 37 Pb nie może podlegać wykładni rozszerzającej, tym samym należy brać pod uwagę jedynie te przesłanki wygaśnięcia decyzji, które wprost wynikają z treści przepisu. Innymi słowy, badaniu mogą podlegać jedynie przesłanki warunkujące stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Zgodnie z art. 37 ust. 1 Pb decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Norma ta określa przesłanki, które muszą zaistnieć, żeby można było stwierdzić, że są podstawy do orzeczenia o wygaśnięciu pozwolenia na budowę. Warunkiem stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę jest upływ czasu od uzyskania przez decyzję o pozwoleniu na budowę przymiotu ostateczności do rozpoczęcia budowy albo między poszczególnymi działaniami podejmowanymi przez inwestora wtoku procesu budowlanego. Istotne znaczenie ma zatem ustalenie daty rozpoczęcia budowy i dat podjęcia kolejnych czynności w procesie budowlanym. Dla uznania, że budowa została rozpoczęta (jest kontynuowana), nie wystarczy dopełnienie przez inwestora czynności formalnych (takich jak np. zawiadomienie przez inwestora o zamierzonym terminie rozpoczęcia budowy właściwego organu lub niwelacja terenu), ale podjęcie czynności faktycznych. W ocenie Wojewody w rozpoznawanej sprawie Starosta nie zbadał w sposób prawidłowy wystąpienia przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji określonych w art. 37 ust. 1 Pb. Nie ustalił w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, zgodny z wymogami z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. tego, jakie działania zostały faktycznie podjęte przez inwestora ani czy mieszczą się one w zakresie robót budowlanych objętych przedmiotowym pozwoleniem na budowę tymczasowego dojazdu. Organ pierwszej instancji oparł się jedynie na informacji zawartej w piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 10 czerwca 2025 r., że budowa została przerwana na czas dłuższy niż trzy lata i istnieją przesłanki do wygaszenia pozwolenia na budowę. Nie zbadał jakie zapisy znajdują się w dzienniku budowy oraz nie przeanalizował, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji nie upłynęło jeszcze trzy lata od ostatniej decyzji Starosty Kętrzyńskiego z 31 października 2022 r. orzekającej o braku przesłanek do wygaszenia pozwolenia na budowę. Argumentował, że na wezwanie inwestor dostarczył kopie dziennika budowy, która różni się od ostatniej kopii dostarczonej do organu pierwszej instancji w dniu 24 października 2022 r., o jeden wpis z datą 17 październik 2023 r. Wszystkie wpisy w dzienniku budowy od 25 sierpnia 2017 r. do 17 października 2023 r. dotyczą trwających prac niwelacyjnych i przygotowawczych. Zgodnie z oświadczeniem z 28 maja 2025 r. M. P., pełniącego obowiązki kierownika budowy od 23 maja 2017 r. do 16 października 2023 r., od jego ostatniego wpisu w dzienniku budowy, czyli od 20 marca 2021 r. nie realizowano żadnych prac na miejscu budowy. Po tej dacie w dzienniku budowy pojawił się jeszcze tylko jeden wpis z datą 17 października 2023 r. o przejęciu obowiązków kierownika budowy przez G. W. wraz z informacją, że trwają ręczne prace niwelacyjne i przygotowawcze. W dniu 23 kwietnia 2025 r. PINB przeprowadzając kontrolę miejsca budowy nie stwierdził, będąc na terenie budowy, rozpoczęcia żadnych robót budowlanych, jak również żadnych śladów wskazujących na jej rozpoczęcie, co potwierdził materiałem fotograficznym. Działania polegające na niwelacji terenu nie stanowią kontynuacji budowy. Ta bowiem polega, co do zasady, na zwiększaniu rozmiarów substancji budowlanej prowadzącym do zrealizowania zamierzenia budowlanego w całości, podczas gdy czynności niwelacyjne potwierdzają, że nadal nic nie powstało. Podkreślić jednak trzeba, że ocena czy budowa została przerwana, powinna być dokonywana z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności sprawy oraz etapu realizacji inwestycji. Wojewoda wyjaśnił, że decyzją z 4 października 2022 r. Starosta stwierdził wygaśnięcie ostatecznej decyzji Starosty Kętrzyńskiego z 9 czerwca 2014 r., a następnie w wyniku uwzględnienia w całości odwołania od ww. własnej decyzji, Starosta decyzją z 31 października 2022 r. uchylił zaskarżoną swoją decyzję z 4 października 2022 r. Organ drugiej instancji w przedmiotowym postępowaniu musiał zaakceptować stanowisko pierwszej instancji, zgodnie z którym do dnia 31 października 2022 r. w sprawie nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji. Zatem do czasu pozostawania w obrocie prawnym decyzji Starosty z 31 października 2022 r. w rozpoznawanej obecnie sprawie należało wziąć pod uwagę - przy badaniu przesłanek wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę - okres po wydaniu decyzji z 31 października 2022 r. Biorąc pod uwagę powyższe należało stwierdzić, że budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata w dniu 1 listopada 2025 r., gdyż jak wykazano powyżej od 25 sierpnia 2017 r. na miejscu budowy nie były wykonywane żadne roboty budowlane. W związku z powyższym należało uchylić zaskarżoną decyzję Starosty z 14 lipca 2025 r. stwierdzającą wygaśnięcie ostatecznej decyzji Starosty Kętrzyńskiego z 9 czerwca 2014 r. gdyż wydana została przed upływem okresu 3 lat od wydania przez Starostę Kętrzyńskiego decyzji z 31 października 2022 r. Wojewoda nie mógł pozostawić w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę z 9 czerwca 2014 r., którą inwestor próbuje sztucznie utrzymać w obrocie prawnym od 26 sierpnia 2020 r.

W skardze wywiedzionej do Sądu na decyzję Wojewody i wnosząc o jej uchylenie pełnomocnik skarżącego zarzucił jej naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. – organ winien uchylając decyzje organu pierwszej instancji umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości wobec stwierdzenia braku podstaw do wydania przez Starostę decyzji wygaszającej decyzję pozwolenia na budowę z dnia 9 czerwca 2014 r.;

- art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. mające postać naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, poprzez uczynienie przez organ odwoławczy kluczowymi podstawami decyzji reformatoryjnej faktów jakie zaistniały po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji;

- art. 139 k.p.a., gdyż działanie organu drugiej instancji naruszało zakaz reformationis in peius;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego poprzez dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, tj. przede wszystkim: brak ustalenia czy w okresie od przedłożenia przez skarżącego na wezwanie organu drugiej instancji dziennika budowy realizowane były prace budowlane do dnia 31 października 2025 r., a więc w okresie w którym pozwolenie na budowę zgodnie z ustaleniami organu drugiej instancji było w mocy; brak przeprowadzenia przez organ drugiej instancji dowodów w postaci oględzin terenu, przesłuchania świadków w osobie kierownika budowy, które pozwalałyby potwierdzić charakter prowadzonych prac niwelacyjnych, ich cel i szczegółowy zakres robót; oparcie decyzji w zakresie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji pozwolenia na budowę wyłącznie w oparciu o kontrolę miejsca budowy przez PINB w dniu 23 kwietnia 2025 r., z której sporządzono jedynie dokumentację fotograficzną, i który to dowód przeprowadzony został w okresie, w którym prace budowlane mogły być w późniejszym okresie realizowane, co potwierdził organ drugiej instancji wskazując, iż pozwolenie na budowę posiadało moc prawną do 31 października 2025 r.; odmowę uznania mocy dowodowej dziennika budowy, tj. dokumentowi urzędowemu będącemu najwyższym środkiem dowodowym w procesie inwestycyjnym, w oparciu o który można jednoznacznie potwierdzić, że prace budowlane nie zostały przerwane, lecz były kontynuowane, co potwierdza wpis w dzienniku dokonany przez osobę posiadającą uprawnienia do kierowania robotami budowlanymi;

- art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. poprzez brak dążenia do prawdy obiektywnej w toku postępowania administracyjnego poprzez brak przeprowadzenia dowodów w postaci wykonania oględzin terenu budowy i przez powołanie biegłego, który poprzez sporządzenie ekspertyzy zawierającej pomiary geodezyjne terenu mógłby potwierdzić, czy prace niwelacyjne przyczyniły się do realizacji budowy drogi tymczasowej będącej przedmiotem zamierzenia budowlanego oraz odmowę uznania jako kontynuacji robót prac niwelacyjnych wpisanych w dzienniku budowy w dniu 17 października 2023 r.;

- art. 7 k.p.a. poprzez odmowę uznania jako kontynuacji robót prac niwelacyjnych wpisanych w dzienniku budowy w dniu 17 października 2023 r.

- 37 ust. 1 Pb poprzez wadliwą jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie, a polegające na błędnym przyjęciu, że działania podjęte na terenie budowy polegające na przeprowadzeniu robót niwelacyjnych i prac przygotowawczych od dnia wydania decyzji z dnia 31 października 2022r. przez Starostę potwierdzone wpisem w dzienniku budowy z dnia 17 października 2023 r., tj. ręczne prace niwelacyjne i prace przygotowawcze nie stanowiły realizacji prac budowlanych;

- art. 45 Pb w związku z art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 2022 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, poprzez odmowę uznania, iż wpisy zawarte w dzienniku budowy zawierają wpisy robót budowlanych;

- art. 41 ust. 1 i 2 pkt 2 Pb w zw. z art. 37 ust. 1 Pb, zgodnie z którym rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy, a pracami przygotowawczymi są roboty budowlane polegające na niwelacji terenu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 - p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skarga jest zasadna.

Formalną podstawę wygaszenia decyzji stanowi art. 162 k.p.a. W § 1 tej normy w jej pkt 1 przyjęto, iż organ który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza jej wygaśnięcie, gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Przy czym, jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej jest obowiązany do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, nie zaś, czy decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu przepisu art. 162 § 1 pkt 1. Należy bowiem wskazać, że przesłanką wygaśnięcia decyzji przewidzianą w przepisach szczególnych nie jest bezprzedmiotowość decyzji, lecz powstanie określonych w tych przepisach okoliczności faktycznych. Niewątpliwie w okolicznościach tej sprawy takim przepisem szczególnym jest przepis art. 37 ust. 1 Pb, który stanowi, iż decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. To właśnie norma art. 37 ust. 1 Pb regulująca instytucję wygaszenia pozwolenia na budowę określa przesłanki, które muszą zaistnieć, aby można było stwierdzić, że są podstawy do orzeczenia o wygaśnięciu pozwolenia na budowę. W orzecznictwie sądowadministracyjnym zwraca się uwagę na okoliczność, że ustawa – Prawo budowlane jest tak skonstruowana, że jej uregulowania, co do zasady, nie powinny być tak rozumiane, aby prowadziły do pozbawienia inwestora możliwości korzystania z udzielonego mu pozwolenia na budowę. Sytuacje, w których pozwolenie na budowę jest usuwane z obrotu prawnego, należą do wyjątków, przy czym instytucja określona w art. 37 ust. 1 nie może być nadużywana (vide: wyroki NSA o sygn.: II OSK 1479/10, II OSK 260/12, CBOSA).

Należy także brać pod uwagę, że decyzja wydawana w trybie art. 37 ust. 1 Pb ma charakter deklaratoryjny (vide: m. in. wyrok z 25 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 800/08). W doktrynie wskazuje się, że zadaniem takiej decyzji jest potwierdzenie skutków prawnych, które wynikają wprost z ustawy. Norma prawna determinuje te skutki w sposób całkowity. Skutek prawny nie wynika więc z samego aktu deklaratoryjnego, dlatego akt taki obowiązuje ex tunc, tj. od momentu, w którym zaczęła obowiązywać dana norma ustawowa. Od tego czasu do chwili wydania aktu deklaratoryjnego skutki prawne już istnieją, choć są one w pewien sposób "zawieszone" i nie mogą odgrywać pełnej roli w obrocie prawnym (patrz J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Wolters Kluwer wyd. II, s. 296). Przyjęcie powyższego poglądu oznacza, że w niniejszej sprawie, organ orzekający w sprawie wygaśnięcia pozwolenia na budowę na podstawie art. 37 ust. 1 Pb winien stosować przepisy obowiązujące w dniu spełnienia przesłanek wygaśnięcia pozwolenia, tj. zaistnienia zdarzeń stanowiących przesłanki wygaśnięcia.

W doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że sprawa w przedmiocie wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w przepisie art. 37 ust. 1 Pb załatwiana jest w formie odrębnej decyzji administracyjnej przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, a więc ten organ, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 82 ust. 1 Prawa budowlanego). Przemawia za tym okoliczność, że niezbędne jest dokonanie w postępowaniu wyjaśniającym (dowodowym) koniecznych ustaleń w kwestii zaistnienia przesłanki niezbędnej do stwierdzenia, że pozwolenie na budowę wygasło.

Kluczową kwestią w prowadzonym postępowaniu było zatem ustalenie, czy roboty budowlane zostały przerwane na okres dłuższy niż trzy lata.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 Pb decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Termin na rozpoczęcie lub kontynuowanie po przerwie robót budowlanych, o którym mowa w art. 37 ust. 1 Pb, jest terminem prawa materialnego, gdyż jest to termin realizacji prawa materialnego do zabudowy terenu w granicach określonych w pozwoleniu na budowę. Rozpoczyna on swój bieg od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna lub budowa została przerwana (wyrok NSA z 10 marca 2020 r., sygn. II OSK 1311/18, CBOSA). Wygaśnięcie decyzji następuje tu z mocy prawa.

Przepisy ustawy nie określają w sposób precyzyjny, w jakich przypadkach można mówić albo, że budowa nie została rozpoczęta, albo że budowa została przerwana. Bez wątpienia niezbędne jest tu przeprowadzenie odpowiednich dowodów. Kluczową rolę może tu odegrać analiza wpisów dokonanych w dzienniku budowy. Dziennik taki (art. 47a Pb) stanowi urzędowy dokument przeznaczony do rejestrowania:

1) przebiegu robót budowlanych oraz

2) zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót budowlanych, mających znaczenie przy ocenie technicznej prawidłowości wykonywania tych robót.

Rejestrowanie odbywa się w formie wpisów, których dokonywać mogą (art. 47e ust. 1 Pb): 1) uczestnicy procesu budowlanego; 2) geodeta uprawniony wykonujący na terenie budowy czynności geodezyjne na potrzeby budownictwa; 3) upoważnieni pracownicy organów nadzoru budowlanego i innych organów uprawnionych do kontroli przestrzegania przepisów na terenie budowy, w ramach dokonywanych czynności kontrolnych.

Konieczne jest tu wskazanie dwóch istotnych okoliczności. Wpisy do dziennika budowy dotyczą robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę. Zamieszczanie innych wpisów jest dopuszczalne, nie mogą one jednak wpływu na ustalenia, czy roboty budowlane są kontynuowane, czy też zostały wstrzymane. Druga kwestia to zakres możliwych do dokonywania wpisów do dziennika budowy, przez poszczególnych uczestników procesu budowlanego. Największe kompetencje posiada tu kierownik budowy. Zgodnie z art. 22 pkt 3 Pb do obowiązków tego ostatniego należy zapewnienie geodezyjnego wytyczenia obiektu oraz zorganizowanie budowy i kierowanie budową obiektu budowlanego w sposób zgodny z projektem lub pozwoleniem na budowę, przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, oraz przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy.

Zgodnie z treścią art. 41 ust. 2 Pb przez prace przygotowawcze decydujące o rozpoczęciu budowy na terenie budowy objętym decyzją o pozwoleniu na budowę należy rozumieć: 1) wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie; 2) wykonanie niwelacji terenu; 3) zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów; 4) wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy.

Z akt sprawy - Dziennika Budowy nr [...] - wynika, że ostatni wpis został w nim dokonany przez kierownika budowy G. W. w dniu 17 października 2023 r. i brzmi: "w dniu dzisiejszym przejąłem obowiązki kierownika budowy, trwają ręczne prace niwelacyjne i przygotowawcze". Wpis ten potwierdza zatem prowadzenie prac przygotowawczych – niwelacja terenu. Słusznie wskazała strona skarżąca, że wykonywane roboty należało zaliczyć do robót przygotowawczych w rozumieniu art. 41 Pb.

Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że termin na kontynuowanie po przerwie robót budowlanych, o którym mowa w przepisie art. 37 ust. 1 Pb jest terminem prawa materialnego, gdyż jest to termin realizacji prawa materialnego do zabudowy terenu w granicach określonych w pozwoleniu na budowę. Z tego względu na organie administracji architektoniczno-budowlanej spoczywa obowiązek wszczęcia z urzędu postępowania, którego przedmiotem jest wygaśnięcie pozwolenia, w razie uznania, że w sprawie zaistniała przesłanka określona w art. 37 ust. 1 Pb. Postępowanie w tym przedmiocie ma na celu usunięcie istniejących rozbieżności natury faktycznej i prawnej, w tym eliminację stanu niepewności odnośnie do przysługującego danemu podmiotowi prawa realizacji określonego zamierzenia budowlanego. Przy czym należy mieć na uwadze, że wystąpienie przesłanek powodujących wygaśnięcie pozwolenia na budowę musi być niewątpliwe. Nie można ich domniemywać. Instytucja wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę jest bowiem instytucją wyjątkową. Przesłanki do wygaszenia pozwolenia na budowę muszą być traktowane ściśle. W świetle art. 37 ust. 1 Pb nie ma znaczenia intensywność z jaką roboty są prowadzone przez inwestora i czy wywołują skutek w postaci zwiększenia kubatury obiektu, która mogłaby być zauważalna dla osoby postronnej lecz czy przerwa pomiędzy kolejno wykonywanymi robotami przekracza okres 3 lat (v: wyrok NSA z 10 kwietnia 2025 r., sygn. II OSK 720/24; wyrok WSA w Warszawie z 13 maja 2021 r., sygn. VII SA/Wa 74/2, CBOSA).

W ocenie Sądu wszczęcie postępowania dotyczącego wygaśnięcie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę tymczasowego dojazdu do budynku mieszkalnego wielorodzinnego nie znajdowało umocowania w okolicznościach niniejszej sprawy.

Mianowicie, skoro Starosta decyzją z 31 października 2022 r. uchylił własną decyzję z 4 października 2022 r. to w przedmiotowym postępowaniu należało zaakceptować stanowisko, zgodnie z którym do dnia 31 października 2022 r. w sprawie nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Zatem od czasu pozostawania w obrocie prawnym decyzji Starosty z 31 października 2022 r. w sprawie należało wziąć pod uwagę - przy badaniu przesłanek wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę - okres po wydaniu decyzji z 31 października 2022 r. do dnia 31 października 2025 r. Niesporne w sprawie jest, że w dniu 17 października 2023 r. potwierdzono w dzienniku budowy prowadzenie prac przygotowawczych. Niezrozumiałym zatem jest stanowisko Wojewody, że budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata w dniu 1 listopada 2025 r., gdyż od 25 sierpnia 2017 r. na miejscu budowy nie były wykonywane żadne roboty budowlane. Trafnie podnoszono w skardze, że w razie powzięcia wątpliwości, organ odwoławczy winien przesłuchać kierownika budowy w zakresie celu wykonywania robót niwelacyjnych jako etapu realizacji prac zmierzających do budowy drogi. Natomiast Wojewoda oparł swoje rozstrzygnięcia na oświadczeniu poprzedniego kierownika budowy posiadającego wiedzę o budowie sprzed daty wpisu z dnia 17 października 2023 r. Niezrozumiałym zatem jest ograniczenie postępowania dowodowego, co skutkowało naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego i naruszeniem zasady prawdy obiektywnej. W wyniku powyższego naruszenia organ de facto nie ustalił czy w okresie od przedłożenia przez skarżącego na wezwanie organu dziennika budowy realizowane były prace budowlane do dnia 31 października 2025 r., a więc w okresie w którym pozwolenie na budowę zgodnie z ustaleniami Wojewody było w mocy.

Powyższe musiało skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

W obrocie prawnym nie mogła pozostać również decyzja z Starosty z 14 lipca 2025 r., a to z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji Wojewody z 27 listopada 2025 r., które wskazano w części historycznej uzasadnienia, a które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela.

Ponownie rozpoznając organy uwzględnią, na zasadzie art. 153 p.p.s.a., powyższe wskazania Sądu oraz rozważą kwestię umorzenia postępowania.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzje organu pierwszej instancji.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.