II SA/Bk 707/07 - Wyrok

Data orzeczenia	2007-12-18	
Data wpływu	2007-09-25	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku	
Sędziowie	Grażyna Gryglaszewska /przewodniczący/
Małgorzata Roleder
Stanisław Prutis /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę	
Hasła tematyczne	Nieruchomości	
Sygn. powiązane	I OSK 335/08	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603;  art. 98 ust. 3; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościam - tekst jedn.
Dz.U. 1964 nr 16 poz 93;  art. 117-125; Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.),, asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi L. P., C. P., U. P. i A. F. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunt przejęte pod drogi oddala skargę	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2007r. nr [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] czerwca 2007r. nr [...] na podstawie której odmówiono L. P., C. P., U. P. oraz A. F. ustalenia i wypłacenia odszkodowania za działki nr [ x, y, z, w ] położone w G. gm. S., przejęte na własność Gminy S. w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy:

L. P. działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik C. P., U. P. i A. F., wystąpiła w dniu 31 lipca 2006r. z wnioskiem o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za działki oznaczone nr [x, y ,z ,w ] położone w G. gm. S. Powyższe działki zostały przejęte pod drogi na własność Gminy S. w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela - na mocy decyzji Burmistrza S. z dnia [...] września 1994r. nr [...], która stała się ostateczna w dniu [...] września 1994r. zostały przejęte działki nr [x, y, z ] o łącznej powierzchni 0,2070 ha, natomiast działka nr [ w ] o powierzchni 0,1093 ha została przejęta decyzją Burmistrza S. z dnia [...] czerwca 1995r. nr [...], która stała się ostateczna w dniu [...] lipca 1995r.

Na rozprawie w dniu 7 marca 2007r. przedstawiciel Gminy S. złożył do akt sprawy oświadczenie, w którym Gmina podniosła zarzut przedawnienia roszczenia odszkodowawczego w stosunku do przedmiotowych działek.

Organ I instancji wskazując na dominujący w orzecznictwie sądowym jak i w doktrynie prawa pogląd zgodnie z którym w razie braku szczególnego uregulowania oddziaływania upływu czasu na roszczenie odszkodowawcze z tytułu przejęcia nieruchomości pod drogi w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela, stosuje się wprost przepisy dotyczące przedawnienia roszczeń majątkowych zawarte w art. 117 i nast. kc., uwzględnił zarzut podniesiony przez przedstawiciela Gminy S. i odmówił ustalenia i wypłacenia odszkodowania za przedmiotowe działki.

W odwołaniu od powyższej decyzji zarzucono błędne zastosowanie w sprawie przepisów o przedawnieniu roszczeń (art. 117 i nast. kc).

Organ odwoławczy również przytaczając orzecznictwo sądowe jak i poglądy doktryny podzielił stanowisko wyrażone w decyzji organu I instancji i wskazał, że odpowiedzialność odszkodowawcza z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, jest rodzajem odpowiedzialności cywilnej o charakterze majątkowym, która powstaje z mocy samego prawa z chwilą wyrządzenia szkody, tj. z chwilą odjęcia lub ograniczenia praw do nieruchomości. Roszczenie odszkodowawcze z tytułu wywłaszczenia przedawnia się z upływem 10 lat od dnia, w którym stało się wymagalne tzn. od dnia, kiedy wierzyciel miał prawną możliwość żądania zaspokojenia przysługującej mu wierzytelności. W sprawie niniejszej w ocenie organu odwoławczego bezsprzecznym jest, że od momentu kiedy roszczenie stał się wymagalne do chwili złożenia wniosku upłynęło więcej niż 10 lat i skoro dłużnik podniósł zarzut przedawnienia należało odmówić ustalenia i wypłacenia odszkodowania.

Powyższą decyzję do sądu administracyjnego zaskarżyła L. P., działająca w imieniu własnym oraz córek C. P., U. P. i A. F. W skardze podniosła, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące przyjęciem przedawnienia roszczeń z art. 117 i nast. kc oraz, że decyzje orzeczone zostały z pogwałceniem art. 5 kc, tj. wbrew zasadom współżycia społecznego. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i ustalenie i wypłacenie odszkodowania. W piśmie procesowym z dnia 6 listopada 2007r. sporządzonym przez pełnomocnika L. P., stanowiącym uzupełnienie skargi wskazano, że w decyzjach zatwierdzających podział nieruchomości ustalono, że z mocy art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, grunty przeznaczone pod budowę nowo projektowanej ulicy przechodzą na własność gminy S. po uprawomocnieniu się tych decyzji za odszkodowaniem, którego ustalenie nastąpi odrębną decyzją. Decyzja taka nie została nigdy wydana a powinna być wydana z urzędu, gdyż zgodnie z art. 55 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 1 pkt 4 w/w ustawy obowiązującej w dacie wydania decyzji podziałowych, wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem, którego ustalenie jest elementem koniecznym decyzji o wywłaszczeniu. W sprawie niniejszej można więc mówić o zaniechaniu urzędu. Nadto podniesiono, że przed wydaniem decyzji przez organ I instancji pismem z dnia 4 grudnia 2006r. poinformowano skarżącą, że roszczenie o odszkodowanie za przejęte w wyniku podziału nieruchomości nie ulegają przedawnieniu. Dlatego też storna skarżąca prowadziła negocjacje z Burmistrzem S. dotyczące ustalenia wartości przejętych nieruchomości, które nie dały rezultatu. Należy przyjąć, że gdyby negocjacje doszły do skutku zarzut przedawnienia nie miałby wówczas miejsca. Końcowo zarzucono naruszenie art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, gdyż decyzje zatwierdzające podział nieruchomości zostały wydane przez Urząd Miasta i Gminy S., podczas gdy z treści tego przepisu wynika, że podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału. Zdaniem strony skarżącej w sprawie niniejszej zostały naruszone prawa gwarantowane ustawą zasadniczą a mianowicie doszło do naruszenia art. 21 ust. 2 i art. 77 ust. 1 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty i argumenty skargi nie podważają legalności zaskarżonej decyzji, dlatego tez skarga podlegała oddaleniu.

Okolicznością rozstrzygającą o odmowie ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie jest fakt przedawnienia roszczenia odszkodowawczego. Nie budzą wątpliwości ustalenia organów, iż decyzje Burmistrza S. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości z dnia [...] września 1994r. oraz z dnia [...] czerwca 1995r. stały się ostateczne, odpowiednio dnia [...] września 1994r oraz dnia [...] lipca 1995r., natomiast z wnioskiem o ustalenie i wypłacenie odszkodowania skarżąca, w imieniu własnym i jej córek, wystąpiła w dniu 31 lipca 2006r. Ponieważ pomiędzy tymi zdarzeniami prawnymi upłynął okres ponad 10 lat organ, uwzględniając podniesiony przez przedstawiciela Gminy S. zarzut przedawnienia roszczenia o odszkodowanie, odmówił ustalenia i wypłacenia odszkodowania.

Zastosowanie w sprawie przepisów o przedawnieniu roszczeń ( art. 117 i nast. Kc) było zasadne ponieważ odpowiedzialność odszkodowawcza z tytułu wywłaszczenia jest rodzajem odpowiedzialności cywilnej o charakterze majątkowym. W literaturze dominuje pogląd, iż w braku szczególnego uregulowania oddziaływania upływu czasu na roszczenia odszkodowawcze z tytułu wywłaszczenia nieruchomości stosuje się wprost przepisy dotyczące przedawnienia roszczeń zawarte w art. 117 i nast. Kc (T.Woś: Wywłaszczenie i zwrot nieruchomości, Warszawa 1998r., 149; Ł. Korózs, D. Kozłowska: Przedawnienie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, C.H. Beck "Nieruchomości" 2001, nr 8, s. 10-11). Brak bowiem racjonalnego uzasadnienia, aby te roszczenia majątkowe traktowane były w sposób uprzywilejowany, bez wyraźnej woli ustawodawcy w tej sprawie. Za przedawnieniem roszczenia o wypłatę odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości wypowiedział się Sąd administracyjny ( wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 stycznia 2004r., SA/Bk 1123/03, ONSA i wsa 2005/3/61) stwierdzając iż roszczenie takie przedawnia się według ogólnych reguł prawa cywilnego. Stanowisko Sądu zyskało pełną aprobatę doktryny (glosa Ewy Stefańskiej – Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd Orzecznictwa nr 4/2005, s. 23-31). Glosatorka uznaje za słuszne stwierdzenie Sądu, że roszczenie o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ulega przedawnieniu według ogólnych reguł prawa cywilnego. Pogląd ten – zdaniem autorki – jest trafny w szczególności pod rządami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, a także poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości ( tekst jedn. Dz.U. z 1991r., nr 30, poz. 127 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 grudnia 1990r. (glosa, j.w., s. 30 -31).

W świetle powyższych rozważań bezzasadne są twierdzenia skargi, że realizacja roszczenia o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ma się "dokonywać na podstawie przepisów materialnego prawa administracyjnego", gdzie o przedawnieniu roszczenia można mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. To zasługą T.Wosia jest wykazanie, że stosunek prawny odszkodowania nie ma charakteru stosunku administracyjnoprawnego; stroną tego stosunku nie jest bowiem w żadnym wypadku organ administracyjny prowadzący postępowanie w sprawie odszkodowania ( lub wywłaszczenia i odszkodowania). Wprost przeciwnie – zdaniem T.Wosia – stosunek prawny odszkodowawczy oparty jest na zasadzie równorzędności jego stron. Jest więc typowym stosunkiem cywilnoprawnym (T.Woś: Wywłaszczenie ..., s.114 i n.). Roszczenie odszkodowawcze z tytułu wywłaszczenia – zgodnie z ogólnymi regułami prawa cywilnego – przedawnia się zatem z upływem 10 lat od dnia, w którym stało się wymagalne tzn. od dnia, kiedy wierzyciel miał prawną możliwość żądania zaspokojenia przysługującej mu wierzytelności ( art. 118 w zw. z art. 120 §1 Kc).

Prawdą jest - jak twierdzi pełnomocnik skarżącej – iż w świetle obowiązującej, w dniu wydania decyzji o podziale nieruchomości, ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. decyzję przyznającą odszkodowanie organ administracji winien był wydać z urzędu. Jednakże stronom przysługiwał środek prawny do wyegzekwowania tej decyzji w postaci zażalenia na bezczynność organu oraz skarga na taką bezczynność do sądu administracyjnego. Z tych możliwości strona skarżąca nie skorzystała dopuszczając do upływu okresu przedawnienia roszczenia.

Bezzasadny jest natomiast zarzut pełnomocnika skarżącej co do niewłaściwości organu wydającego decyzję w sprawie podziału nieruchomości. Strona skarżąca zarzuca, iż decyzje zatwierdzające podział zostały wydane przez Urząd Miasta i Gminy S., kiedy ustawa z 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami w art. 10 ust. 3 stanowiła, że taki podział następuje na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału. Zarzut ten jest bezzasadny, albowiem organy administracji rządowej upoważnione były do powierzania zadań do wykonywania przez gminy na mocy porozumień zawieranych z organami wykonawczymi gmin także m.in. w zakresie spraw dotyczących podziału nieruchomości. Jak wynika z treści obu decyzji, zostały one wydane z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy S., działającego na mocy porozumienia zawartego pomiędzy Zarządem Gminy S. a Kierownikiem Urzędu Rejonowego w B. z dnia 15 października 1991r. w sprawie powierzenia zadań z zakresu prowadzenia spraw dotyczących podziału nieruchomości na terenie gminy S.

Zwrócić należy także uwagę, iż powoływanie się w skardze na orzecznictwo sądowe ukształtowane na gruncie przepisu art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami, winno mieć ograniczony charakter, albowiem nastąpiła istotna zmiana stanu prawnego. Ponieważ wniosek o odszkodowanie złożony został 31 lipca 2006r., to przy braku rozstrzygnięcia o odszkodowaniu za przejęte nieruchomości, sprawa winna być rozpoznana i rozstrzygnięta na mocy przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie bowiem z treścią art. 233 tej ustawy, sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia jej w życie, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Pomiędzy uregulowaniami obu ustaw zachodzi istotna różnica. Zgodnie z art. 10 ust. 5 grunty wydzielone pod budowę ulic, z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem, przechodziły na własność gminy, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Obecnie, zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997r., na pierwszym miejscu znajduje się ustalenie odszkodowania w trybie uzgodnienia między właścicielem a organem. Dopiero, jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Właśnie konsekwencje tej zmiany stanu prawnego akcentuje wyrok NSA z 13 czerwca 2002r. (sygn. akt SA/Bk 1772/01) z którego tezy wynika, że orzecznictwo NSA, według którego przepis art. 10 ust. 5 ustawy z 29 kwietnia 1985r. nie dawał podstaw do odstąpienia przez organ administracyjny od ustalenia odszkodowania za przejmowaną (wywłaszczoną) nieruchomość, zachowało aktualność co najwyżej w sytuacjach, gdy odszkodowanie jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Orzecznictwo na kanwie art. 10 ust. 5 nie ma jednak zastosowania do ustalania odszkodowania w trybie określonym w art. 98 ust. 3 zd. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Aktualny mechanizm ustalania odszkodowania, w drodze uzgodnienia, świadczy o cywilnoprawnym charakterze roszczenia o odszkodowanie, co przemawia za stosowaniem instytucji przedawnienia do takich roszczeń.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).