Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 11 maja 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 279/19 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 29 października 2018 r., znak: DOZ-OAiK.650.802.2018.BS w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 5 września 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 279/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 29 października 2018 r., znak: DOZ-OAiK.650.802.2018.BS, oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu - Delegatura w Koninie z dnia 28 czerwca 2018 r., nr 20/2018/A, nie pozwolono na prowadzenie prac w obszarze historycznego układu urbanistycznego miasta T., wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Koninie z 10 czerwca 1985 r. pod numerem [...] w zakresie: naprawy murów poprzez klamrowanie rys i spękań, wymiany drzwi zewnętrznych (3 szt.) w elewacji frontowej i tylnej budynku oraz w elewacji południowej na 2 kondygnacji oficyny zachodniej, dociepienia ścian zewnętrznych styropianem i położenia na warstwie docieplenia wypraw tynkarskich, wykonania instalacji odgromowej, docieplenia stropu poddasza, wykonania obróbek blacharskich i rur spustowych z blachy cynkowo-tytanowej, malowania elewacji i montażu na elewacji frontowej tabliczki adresowej, które to prace planowane miałyby być do realizacji w budynku mieszkalnym i jego oficynie zachodniej, usytuowanych przy pl. [...] w T. w granicach dz. nr [...], w oparciu o dokumentację projektową: PROJEKT BUDOWLANY. TERMOMODERNIZACJA BUDYNKU MIESZKALNEGO WIELORODZINNEGO. T., [...], DZIAŁKA NR [...], T. A. BRANŻA ARCHlTEKTONICZNO-KONSTRUKCYJNA, OPRAC. DR INŻ. ARCH. R. P., [...].

Sąd I instancji stwierdził, że pomimo trafnej oceny, iż ocieplenie budynku styropianem faktycznie powoduje niekorzystne zmiany estetyczne, niemniej w opinii Sądu przewidywane skutki modernizacji nie mogły być wszakże jedynym i rozstrzygającym argumentem organów konserwatorskich uzasadniającym przyjęte rozstrzygnięcia. Postępowanie administracyjne prowadzone zarówno przez organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy nie spełniało wymogów przewidzianych przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 79a § 1, art. 107 § 3, art. 136 K.p.a.). W wytycznych dla organów Sąd wskazał, że w ponownym postępowaniu organ I instancji rozpatrzy wniosek strony skarżącej przy jednoczesnym zastosowaniu oceny Sądu co do sposobu postępowania w sprawie, w tym w zakresie prawidłowego uzasadnienia podjętej decyzji. Dopiero wówczas będzie można mówić o tym, że rozstrzygnięcie przyjęte przez organy konserwatorskie w pełni dokonały uzgodnienia interesu społecznego, reprezentowanego właśnie przez te organy, jak i słusznego interesu mieszkańców ww. budynku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 79a w zw. z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", przez błędną wykładnię tego przepisu w postaci jego nadinterpretacji i w konsekwencji uznanie, że przepis ten został naruszony w związku z tym, że skarżący nie został poinformowany o przesłankach zależnych od strony, które nie zostały oryginalnie spełnione lub wykazane, a poinformowanie skarżącego mogło doprowadzić do modyfikacji wniosków włącznie z modyfikacją złożonego projektu zamierzonych prac budowlanych. Powyższe stanowi nadinterpretację przepisu art. 79a K.p.a., którego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami lub może dysponować takimi dowodami, na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania, a nie umożliwienie skarżącemu modyfikacji samego żądania;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 w zw. z art. 136 K.p.a. przez stwierdzenie, że organy administracyjne naruszyły te przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, kiedy to organy administracji w sposób prawidłowy podjęły wszelkie niezbędne okoliczności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego, w sposób zgodny ze specjalistyczną wiedzą oceniły zebrany materiał dowodowy, a przyczyny odmowy udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych znalazły swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniach zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 w zw. z art. 136 K.p.a. przez wadliwe uznanie, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 136 K.p.a. przez organ II instancji poprzez nieuzupełnienie i nieusunięcie w trybie art. 136 K.p.a. braków rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie analizy i oceny dotyczącej budynków sąsiadujących z obiektem będącym przedmiotem wniosku i odniesienie się do elementów takich, jak: stan i sposób osadzenia okien i drzwi, przykrycia dachowe, wygląd elewacji od strony ulicy, możliwości docieplenia innych ścian budynku, wielkość i sposób umieszczenia tablic z numerami adresowymi, podczas gdy taka analiza przekracza dyspozycję art. 136 K.p.a.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez przyjęcie, że organ nie uzasadnił swoich rozstrzygnięć i argumentów, które podnosił, stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. podczas gdy zarówno decyzja jak i jej uzasadnienie odpowiadają prawu.

W piśmie procesowym z dnia 20 sierpnia 2020 r. (wniesione po terminie o jakim mowa w art. 179 p.p.s.a. z uwagi na zastosowanie art. 66 § 1 p.p.s.a.) skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa [...] w T. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W związku z zarządzeniem z dnia 1 lutego 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), skierował sprawę na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.

Ma rację Sąd I instancji, że przewidywane w okolicznościach niniejszej sprawy skutki modernizacji nie mogły być jedynym i rozstrzygającym argumentem organów konserwatorskich uzasadniającym przyjęte rozstrzygnięcia. Taka zaś ocenia Sądu uprawniała do stwierdzenia, że postępowanie administracyjne prowadzone zarówno przez organ I instancji, jak i organ odwoławczy nie spełniało wymogów przewidzianych przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. A mianowicie w istocie organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.; zaś organ wojewódzki ograniczył się jedynie do oceny, które elementy projektu mogłyby być zaakceptowane, a które nie. Taka ocena Sądu I instancji zawiera usprawiedliwione podstawy, tym bardziej jeżeli chodzi o działanie organów konserwatorskich, ponieważ ich działanie nie powinno polegać na ograniczaniu praw właścicieli (inwestorów), lecz powinno stanowić pewien kompromis wynikający z zastosowania zasad ochrony konserwatorskiej i praw właściciela (inwestora), tak aby zachować zabytek w jak najlepszym stanie z uwzględnieniem możliwych do wykonania przez właściciela zabytku robót budowlanych. Wymagane jest bowiem sprecyzowanie co wolno robić właścicielowi przy danym obiekcie, który jest elementem np. historycznego układu urbanistycznego, o jakim mowa w art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Właściciel zabytku, tym bardziej w wyniku przeprowadzonego postępowania jurysdykcyjnego, powinien wiedzieć z jakich dokładnie względów jego "propozycja" robót budowlanych nie znajduje akceptacji, a co będzie możliwych do wykonania tak aby np. uzyskać efekt w postaci odpowiedniego docieplenia budynku, ponieważ stosowne roboty budowlane dokonano jeśli chodzi o sąsiednie budynki.

Stąd niewadliwie Sąd I instancji ocenił, że organ I instancji powinien wyraźnie opisać budynki sąsiadujące z obiektem będącym przedmiotem wniosku i odnieść się do kluczowych elementów, a istniejących w tym zakresie braków nie usunął organ odwoławczy, choćby w trybie art. 136 K.p.a. Ma rację Sąd I instancji, że ochrona układu urbanistycznego jest objęta swobodnym uznaniem administracyjnym, ale swobodne uznanie nie jest dowolnością. Poza tym z istoty uznania administracyjnego wynika, że organ administracyjny w uzasadnieniu decyzji musi szczegółowo i rzetelnie przedstawić i uzasadnić zarówno przesłanki prowadzące do decyzji o negatywnych dla strony skutkach, jak i okoliczności uzasadniające wydanie wnioskowanego pozwolenia. Na tym polega prawidłowe uzasadnienie decyzji, zgodne z art. 107 § 3 K.p.a. Skoro takie powinności organu administracyjnego należą do istoty jego działania, to brak jest podstaw do stwierdzenia, że Sąd I instancji swoje rozstrzygnięcie oparł na błędnej wykładni art. 79a § 1 K.p.a.

Zasadne jest bowiem stwierdzenie, że w przypadku odmownego rozstrzygnięcia organ powinien kierować się zasadami postępowania wynikającymi m.in. z art. 79a § 1 K.p.a., który to przepis nakłada na organ obowiązek wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Wynika z tego, że organ w pierwszej kolejności przed wydaniem decyzji negatywnej dla wnioskodawcy powinien stworzyć warunki, które umożliwią wydanie decyzji pozytywnej, tym bardziej jeśli chodzi o sprawy z zakresu ochrony zabytków, gdy to właśnie organy konserwatorskie decydują o tym w jaki konkretnie sposób należy realizować funkcję ochrony zabytków. Tego rodzaju braki postępowania administracyjnego uprawniają do stwierdzenia, że postępowanie nie realizuje w sposób właściwy zasady wynikającej z art. 8 § 1 K.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Ma rację Sąd I instancji, że stronie należy umożliwić ponowną ocenę własnych wniosków lub żądań, a nawet możliwość modyfikacji tych wniosków, włącznie z modyfikacją złożonego projektu zamierzonych prac budowlanych. Strona wnioskująca o określone rozstrzygnięcie organu administracji nie powinna być takim rozstrzygnięciem zaskakiwana. Dopiero gdy opisane pouczenia i konsultacje ze stroną postępowania zostaną przeprowadzone można uznać, że standardy traktowania procesu stosowania prawa jako procesu komunikacji społecznej zostały w pełni i zgodnie z obowiązującym prawem spełnione. Tak wypowiedzianą przez Sąd I instancji ocenę prawną w pełni akceptuje skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej tej oceny nie podważono skutecznie. Nie wykazano bowiem aby organy konserwatorskie wywiązały się ze wszystkich swoich procesowych obowiązków. Poza tym należy uwzględnić, że o ile rzeczywiście projektowane docieplenie budynku może uzasadnić decyzję odmowną, o tyle wniosek skierowany do organu konserwatorskiego dotyczył zakresowo także innych robót budowlanych. Dlatego ewentualne ustalenie sposobu ich realizacji przez organ konserwatorski mogło prowadzić do uzyskania chociażby w tym zakresie decyzji pozytywnej przez wnioskodawcę.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 79a w zw. z art. 15 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 w zw. z art. 136 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

Nie orzeczono o kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej, ponieważ jej pismo stanowiące odpowiedź na skargę kasacyjną zostało wniesione z uchybieniem terminu, o jakim mowa w art. 179 p.p.s.a. z uwagi na uprzednie zastosowanie przez Sąd I instancji art. 66 § 1 p.p.s.a. Należy wskazać, że pisma niezawierające stosownego oświadczenia (o doręczeniu odpisu pisma drugiej stronie albo o jego nadaniu przesyłką poleconą) podlegają zwrotowi bez wzywania do usunięcia tego braku.