Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 565/19 w sprawie ze skargi P.sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia gruntów rolnych z produkcji oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 19 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 565/19, uwzględnił skargę P. sp. z o.o. w W. i uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z [...] lipca 2019 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] maja 2019 r. nr [...], którą odmówiono wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu rolnego o pow. 0.0365 ha, stanowiącego część działki nr [...], sklasyfikowanego w klasach bonitacyjnych RIIIa i RIIIb, położonego w miejscowości M., gm. J., z przeznaczeniem pod część dojazdu do stacji bazowej telefonii komórkowej P., jako gruntu nieobjętego zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy, oraz stwierdzono, że objęty wnioskiem grunt sklasyfikowany w klasie bonitacyjnej RIVa pochodzenia mineralnego o pow. 0,0457 ha, stanowiący część działki nr [...], z przeznaczeniem pod budowę stacji bazowej telefonii komórkowej P. oraz część dojazdu do planowanej stacji, nie podlega działaniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zakresie wyłączenia z produkcji rolniczej.

W motywach orzeczenia Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 46 ust. 2 zd. 1 ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2062 ze zm., dalej: uwrust), jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. W przedmiotowej sprawie nie sposób podzielić twierdzenia organów, że lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej została umieszczona w planie miejscowym, w sytuacji, gdy prawodawca miejscowy wprowadził na terenie objętym postanowieniami planu obszar przeznaczony pod usługi komercyjne (UC), w ramach których dopuszcza się m.in. przeznaczenie terenu pod usługi łączności (obok innych dopuszczalnych możliwości wykorzystania, wymienionych w pierwszej kolejności). W ocenie Sądu, takie postanowienia zawarte w planie miejscowym nie mogą być potraktowane jako wyraz świadomej decyzji prawodawcy miejscowego, którego wolą było umiejscowienie lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności tylko i wyłącznie na tym obszarze, z wyłączeniem innych terenów. Taka interpretacja byłaby sprzeczna z dyrektywami interpretacyjnymi postanowień planu miejscowego, wyrażonymi jednoznacznie przez ustawodawcę w treści art. 46 uwrust.

Zwrócono nadto uwagę, iż istotny element stanu faktycznego sprawy stanowi kwestia zakresu wniosku o wyłączenie z produkcji rolnej. Sama stacja bazowa miała bowiem znaleźć się na gruncie, który z uwagi na klasę bonitacyjną (RIVa) nie podlegał szczególnej ochronie przed tzw. odrolnieniem, zaś grunt objęty taką ochroną (użytki rolne Rllla i Rlllb) miał być "odrolniony" jedynie czasowo (na okres 3 miesięcy), na czas budowy stacji w związku z koniecznością wykonania tymczasowej drogi dojazdowej. W tej sytuacji dopuszczalność lokalizacji spornej inwestycji pod kątem wyrażenia zgody na wyłączenie z produkcji rolnej, zależała od spełnienia przesłanki niesprzeczności z określonym w planie przeznaczeniem terenu oraz nienaruszania ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. W tym kontekście Sąd podkreślił, że po pierwsze, w ocenie ustawodawcy przeznaczenie terenu na cele rolnicze nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (art. 46 ust. 2 zd. 2 uwrust). Po drugie, nie można również mówić o sprzeczności z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Sprzeczne z założeniem racjonalnego ustawodawcy byłoby twierdzenie, że z jednej strony ustawodawca nie uznaje przeznaczenia rolnego za przeszkodę w lokalizacji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, z drugiej wyklucza taką możliwość, z uwagi na brak zmiany przeznaczenia rolnego danego terenu w planie miejscowym (art. 7 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.; dalej: uogrl). W związku z tym udzielenie zgody na wyłączenie z produkcji rolnej musi bazować na takiej interpretacji postanowień planu, która będzie zgodna z ogólną dyrektywą ułatwiania realizacji tego rodzaju inwestycji, nawet za cenę pewnego ograniczenia władztwa planistycznego gminy. Po trzecie, postanowienia planu miejscowego nie zawierają wyraźnego zakazu realizacji tego rodzaju inwestycji na spornym terenie, skoro dopuszczają realizację urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacji. Przy zastosowaniu dyrektyw interpretacyjnych z art. 46 uwrust trzeba zinterpretować postanowienia planu jako niesprzeciwiające się innemu wykorzystaniu spornego gruntu, zwłaszcza jeśli ma ono charakter tymczasowy. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, iż organy naruszyły art. 11 uogrl i art. 46 uwrust odmawiając zgody na czasowe wyłączenie z produkcji rolniczej spornych gruntów, błędnie interpretując postanowienia planu miejscowego, bez uwzględnienia dyrektyw interpretacyjnych wynikających z art. 46 uwrust.

2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego:

- art. 46 ust. 1 i 2 uwrust w zw. z art. 11 ust. 1 uogrl poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż przepisy tejże ustawy mają wprost zastosowanie do sprawy w przedmiocie wyłącznie gruntu z produkcji rolniczej, mimo że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gm. Jastków (§ 2 pkt 3, a następnie w § 3 pkt 2.3 uchwały Rady Gminy Jastków z 12 grudnia 2000 r. nr XVI/118/2000) zapewniona została możliwość realizacji celu ustawy szerokopasmowej poprzez wyznaczenie obszaru usług łączności (symbol UC),

- art. 46 ust. 1 i 2 uwrust, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż przepisy tejże ustawy mają zastosowanie wprost, mimo iż planowana inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi, tj. art. 11 ust. 1 uogrl oraz przepisami prawa miejscowego,

- § 2 pkt 3 i § 3 pkt 2.3 uchwały Rady Gminy Jastków z 12 grudnia 2000 r. nr XVI/118/2000 (Dz. Urz. Woj. Lubel. z 2001 r. Nr 32, poz. 500; dalej: uchwała), poprzez ich pominięcie, skutkujące wadliwą oceną skutku prawnego art. 46 ust. 1 i 2 uwrust, w sytuacji gdy ustalenia w/w planu zagospodarowania przestrzennego nie kolidują z celem w/w ustawy, umożliwiając zarazem jego realizację na konkretnym obszarze przewidzianym pod usługi komercyjne (UC), gdzie przewidziano w ramach przeznaczenia podstawowego usługi łączności,

- art. 11 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 uogrl, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegając na uznaniu, że objęty wnioskiem o wyłącznie z produkcji rolniczej grunt objęty został uprzednią zgodą na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne, w sytuacji gdy zgoda taka (znajdująca odzwierciedlenie w ustaleniach planu) nie została udzielona,

- art. 11 ust. 1 uogrl w zw. z § 3 pkt 4 uchwały, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że ustalenia w/w planu miejscowego dopuszczają na terenie upraw polowych (RP) lokalizację stacji bazowej telefonii komórkowej (poprzez przewidzianą w/w przepisem planu realizację urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacji), podczas gdy dla w/w terenu taka inwestycja nie została przewidziana (urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacji mogą być lokalizowane wyłącznie pod warunkiem dostosowania ich do charakteru i wymagań przeznaczenia podstawowego oraz gdy nie naruszają ustaleń obowiązujących dla wiodącej funkcji terenu), a ustalenia planu wprost wyznaczyły na realizację powyższego celu obszar oznaczony symbolem UC (usługi komercyjne, z podstawowym przeznaczeniem m.in. pod usługi łączności);

2) przepisów postępowania:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: Ppsa), w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, będące konsekwencją błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowanie w/w przepisów prawa materialnego, poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji, pomimo braku naruszenia przez organy w/w przepisów prawa materialnego,

- art. 141 § 4 Ppsa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zawarcie w wyroku wskazań co do dalszego postępowania tj.: "organ musi przede wszystkim ponownie przeanalizować dopuszczalność wyrażenia zgody, uwzględniając charakter i zakres wyłączenia oraz interpretując postanowienia planu miejscowego z uwzględnieniem przedstawionych wy jej wskazówek, odnoszących się zwłaszcza do interpretacji i zastosowania w sprawie art. 46 uwrust", co wprost oznacza konieczność zastosowania się do zaprezentowanej przez Sąd oceny prawnej dotyczącej sposobu wykładni art. 46 ust. 1 i 2 uwrust, podczas gdy wykładnia ta dokonana została w sposób wadliwy (czego dotyczy zarzut w ramach naruszenia prawa materialnego), bowiem z pominięciem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnych z celem ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji.

3.3. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że istota sprawy dotyczy dopuszczalności wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, a nie dopuszczalnego sposobu zabudowy terenu i tego czy w świetle planu miejscowego dopuszczalne jest uzyskanie zgody budowlanej dla ww. inwestycji. W sprawie kluczowym problemem jest to czy brak zgody na przeznaczenie w planie miejscowym nieruchomości rolnej na inne cele, wyklucza możliwość wydania decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej w odniesieniu do inwestycji łączności publicznej.

3.4. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że w ramach postępowań dotyczących lokalizacji i realizacji inwestycji łączności publicznej, konieczne jest uwzględnienie przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Celem tej ustawy jest w szczególności wprowadzenie szczególnych regulacji na rzecz rozwoju dostępu do telekomunikacji oraz zniesienie barier dla inwestycji w infrastrukturę teleinformatyczną (uzasadnienie rządowego projektu ustawy). Jedną z takich regulacji, jak zasadnie wskazał to Sąd I instancji, jest art. 46 ust. 2 uwrust, mówiący, że jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z art. 46 ust. 2 uwrust wynika uniwersalna zasada interpretacyjna, a mianowicie, że przeznaczenie terenu na cele rolnicze i leśne nie wyklucza lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, bez konieczności uzyskiwania uprzedniej zgody na przeznaczenie tego terenu na cele nierolnicze. Inwestycja z zakresu łączności publicznej na terenie przeznaczonym w planie na cele rolne nie może być utożsamiana z "przeznaczeniem gruntów rolnych na cele nierolnicze" w rozumieniu art. 7 uogrl. Bezprzedmiotowe jest zatem badanie w takiej sytuacji, czy teren objęty wnioskiem objęty był zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Brak sprzeczności pomiędzy rolnym i leśnym przeznaczeniem terenu, a zamiarem lokalizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej przesądza w istocie o braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia (wyrok WSA w Gdańsku z 24 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 98/190).

3.5. W świetle powyższego, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego są całkowicie bezzasadne. Po pierwsze jest rzeczą oczywistą, że przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju i sieci telekomunikacyjnych mają zastosowanie w niniejszej sprawie, w szczególności zaś reguła interpretacyjna wynikająca z art. 46 ust. 2 tej ustawy. Nie ma przy tym znaczenia czy na konkretnej nieruchomości w świetle planu miejscowego określona inwestycja z zakresu łączności publicznej może być zrealizowana czy też nie. W sprawie o uzyskanie zgody na wyłączenie nieruchomości z produkcji rolnej, organ nie dokonuje bowiem oceny przesłanek dopuszczalności uzyskania zgody budowlanej, nie jest do tego w ogóle uprawniony. Kwestia interpretacji przepisów planu miejscowego, czy jego ustalenia dopuszczają na terenie upraw polowych (RP) lokalizację stacji bazowej telefonii komórkowej nie ma żadnego znaczenia. Zezwolenie na wyłączenie uzyskuje się bowiem przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (art. 11 ust. 4 uogrl). Ponadto ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych przewiduje możliwość rezygnacji z uzyskanego prawa do wyłączenia. Sąd I instancji nie dokonał zatem błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 46 ust. 1 i 2 uwrust, jak również nie naruszył § 2 pkt 3 i § 3 pkt 2.3 i § 3 pkt 4 planu miejscowego oraz art. 7 ust. 1 i art. 11 ust. 1 uogrl. Wskazana przez Kolegium w skardze kasacyjnej propozycja wykładni tych przepisów i ich zastosowania jest całkowicie błędna.

3.6. W związku z powyższym za niezasadne należało uznać także zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) oraz art. 141 § 4 Ppsa. Z uwagi na wskazaną wadliwość zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, polegającą na nieuwzględnieniu art. 46 ust. 2 uwrust, konieczne było ich uchylenie. Natomiast w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa nie można podważać merytorycznej treści orzeczenia i dokonanej przez Sąd wykładni określonych przepisów. Tymczasem Kolegium upatruje wadliwości uzasadnienia w treści wskazań co do dalszego postępowania tj. zastosowania się do oceny prawnej dotyczącej sposobu wykładni art. 46 ust. 1 i 2 uwrust oraz ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., 1945 ze zm.).

Mając zatem na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną.

Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.