Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2012 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P.-P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt III SAB/Gd 2/12, o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi M. P. – P. na bezczynność Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie Pomorskim w przedmiocie rozpoznania odwołania od uchwały o zawieszeniu w pełnieniu obowiązków dyrektora szkoły postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt III SAB/Gd 2/12, odrzucił skargę M. P. – P. na bezczynność Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie Pomorskim w przedmiocie rozpoznania odwołania od uchwały o zawieszeniu w pełnieniu obowiązków dyrektora szkoły.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w skardze M. P. – P. podała, że była dyrektorem [...] Szkół Niepublicznych im. [...] w Pruszczu Gdańskim. W dniu 9 kwietnia 2009 r. zarząd Fundacji [...] z siedzibą w Pruszczu Gdańskim podjął uchwałę o zawieszeniu skarżącej w obowiązkach dyrektora. Uchwała nie została skarżącej doręczona. Od decyzji w sprawie zawieszenia w czynnościach można wnieść odwołanie do komisji dyscyplinarnej. Skarżąca takie odwołanie wniosła, lecz Komisja Dyscyplinarna dla Nauczycieli przy Wojewodzie Pomorskim, mimo licznych próśb, odwołania nie rozpoznała, naruszając podstawowe zasady postępowania administracyjnego .

Skarżąca wniosła o zobowiązanie Komisji Dyscyplinarnej do rozpoznania odwołania w sprawie zawieszenia jej jako dyrektora szkoły i wymierzenia organowi grzywny w kwocie 10.000 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

Komisja Dyscyplinarna dla Nauczycieli przy Wojewodzie Pomorskim w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie bądź oddalenie.

Komisja wskazała, że skarga do sądu administracyjnego przysługuje jedynie na decyzje, postanowienia lub inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej, a skarga na bezczynność organów służy jedynie w granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie wniesiony środek zaskarżenia dotyczy bezczynności organu w rozpoznaniu odwołania w trybie określonym w § 23 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 stycznia 1998 r. w sprawie komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli i trybu postępowania dyscyplinarnego. W tej sytuacji skarga nie mieści się w katalogu zawartym w art. 3 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej zwanej "p.p.s.a."). Ponadto, zgodnie z art. 77 ust. 5 ustawy Karta Nauczyciela, orzeczenia odwoławczych komisji dyscyplinarnych podlegają zaskarżeniu do właściwego sądu apelacyjnego - sądu pracy i ubezpieczeń społecznych.

Komisja Dyscyplinarna wielokrotnie informowała też skarżącą o braku możliwości rozpoznania odwołania z powodu braku potwierdzenia, że zawieszenie skarżącej w obowiązkach dyrektora szkoły nastąpiło na podstawie art. 83 Karty Nauczyciela, jak też nie wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego.

Sąd Wojewódzki zaznaczył w uzasadnieniu, że z art. 77 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tj. Dz. U. z 2006, Nr 97, poz.674 ze zm.), wynika iż komisja dyscyplinarna przy wojewodzie jest organem orzekającym w pierwszej instancji , zaś odwoławcza komisja dyscyplinarna przy ministrze właściwym do spraw oświaty i wychowania jest organem drugiej instancji. Od prawomocnych orzeczeń odwoławczych komisji dyscyplinarnych stronom przysługuje odwołanie do właściwego sądu apelacyjnego – sądu pracy i ubezpieczeń społecznych (art. 77 ust. 5 ustawy). Do rozpatrzenia odwołania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania cywilnego o apelacji (art. 77 ust. 5a).

Sąd wskazał, że właściwość sądu administracyjnego w sprawach dyscyplinarnych wynikać może jedynie z ustaw szczególnych, zgodnie z przepisem art. 3 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy Karty Nauczyciela nie poddają kontroli sądu administracyjnego jakiegokolwiek stadium postępowania dyscyplinarnego lub czynności związanych z takim postępowaniem. Z przywołanych przepisów ustawy Karta Nauczyciela wynika, że sądem właściwym do rozpatrzenia odwołania od orzeczenia komisji drugiej instancji jest sąd powszechny.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego z punktu widzenia wykładni celowościowej nie byłoby właściwe powierzenie kontroli pewnego etapu postępowania sądowi administracyjnemu w przypadku, gdy kontrola orzeczeń komisji dyscyplinarnych powierzona jest wyraźnie sądowi powszechnemu. Oznaczałoby to bowiem wprowadzenie dwutorowości kontroli sądowej w zależności od etapu.

Sąd stwierdził, że orzeczenia komisji dyscyplinarnych nie mieszczą się w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie są to również decyzje i postanowienia, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. Przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a stanowi natomiast, że kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. p.p.s.a.

W tej sytuacji Sąd odrzucił skargę na mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na to, że sprawa nie należy do kognicji sądu administracyjnego.

M. P. – P. w skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania art. 53 i art. 54 § 1 p.p.s.a. polegające na przyjęciu, że przepisy te nie maja zastosowania do postępowania dyscyplinarnego prowadzonego na podstawie Karty Nauczyciela. Zarzuciła również naruszenie art. 45 Konstytucji RP przez pozbawienie jej prawa do sądu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniosła, że dwutorowość kontroli sądowej nie powinna mieć miejsca gdy prawodawca explicite, bez jakichkolwiek wątpliwości wskazuje na właściwość sądów powszechnych lub administracyjnych w danej sprawie. W niniejszej sprawie i w odniesieniu do postępowania przed Komisją Dyscyplinarną dla Nauczycieli, w sytuacji gdy Komisja Dyscyplinarna świadomie, w sposób zamierzony nie wydaje jakiejkolwiek decyzji nie może być mowy o braku możliwości zaskarżenia takiego zaniechania przez obywatela do sądu administracyjnego. Zdaniem skarżącej przepisy Karty Nauczyciela nie poddają w sposób stanowczy spraw przed Komisjami Dyscyplinarnym dla Nauczycieli kognicji sądów powszechnych. Jedynie art. 77 ust. 5 Karty Nauczyciela przewiduje możliwość wniesienia odwołania od prawomocnych orzeczeń odwoławczych komisji dyscyplinarnych przy Ministrze Edukacji Narodowej do właściwego sądu apelacyjnego - sądu pracy i ubezpieczeń społecznych.

W przedmiotowej sprawie nie wydano jakiejkolwiek decyzji. Odwołania skarżącej Komisja Dyscyplinarna przy Wojewodzie Pomorskim nie chciała w ogóle rozpoznać. Tym samym jedynym środkiem mającym na celu "przymuszenie" Komisji do rozpoznania odwołania skarżącej była skarga do sądu administracyjnego. Postępowanie dyscyplinarne dla nauczycieli ma zdecydowanie więcej cech sprawy administracyjnej od sprawy cywilnej podlegającej orzecznictwu sądów powszechnych. Przede wszystkim postępowanie dyscyplinarne dla nauczycieli toczy się przed organami administracji publicznej (art. 1 pkt 1 KPA). Rolą sądów administracyjnych jest kontrola działalności organów administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP). Sąd powszechny - Sąd Apelacyjny rozpoznaje jedynie odwołanie od orzeczenia organu II instancji, jeżeli takie orzeczenie zapadnie. Bezczynność organów administracji publicznej w postępowaniu dyscyplinarnym w sprawach nauczycieli powinna być rozpoznawana przez sądy administracyjne i nie oznacza dwutorowości postępowania. Sądy powszechne nie mają bowiem możliwości rozpoznania bezczynności organu administracji publicznej, w postępowaniu cywilnym nie przewidziano tego rodzaju powództwa.

Zdaniem skarżącej została ona pozbawiona prawa do sądu (art. 45 Konstytucji).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania

Z treści tego przepisu wynika zatem, że rozpatrując sprawę na skutek skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej granicami, tj. treścią przytoczonych w niej podstaw kasacyjnych oraz treścią i zakresem zawartego w niej wniosku, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza zatem, że zakres kontroli orzeczenia wydanego w pierwszej instancji wyznacza sama strona wnosząca ten środek zaskarżenia.

Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreśla się, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało, i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, a w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przytoczenie podstaw kasacyjnych powinno polegać na wskazaniu konkretnych przepisów, konkretnego aktu normatywnego i stopnia ich naruszenia.

Krytyczne uwagi zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, niesformułowane w sposób umożliwiający dokonanie ich oceny z punktu widzenia podstaw kasacyjnych, czyli bez podania, jakie przepisy i w jaki sposób zostały w tym przypadku naruszone przez Sąd I instancji, powoduje, że w świetle art. 183 p.p.s.a. NSA, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie ma prawa zastępować wnoszącego tę skargę w dokonaniu subsumcji podanego stanu faktycznego do odpowiedniego unormowania zawartego w prawie materialnym lub przepisach postępowania obowiązujących sąd administracyjny.

Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków. Sąd nie może ani uściślać, ani korygować czy też formułować za stronę zarzutów skargi kasacyjnej (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 600-602 i powołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych).

W rozpoznawanej sprawie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 53 p.p.s.a. zgodnie z którym skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie (§ 1), natomiast w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (§ 2). Zarzuciła ponadto naruszenie art. 54 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 53 i art. 54 § 1 p.p.s.a., ponieważ Sąd nie stosował tych przepisów orzekając o odrzuceniu skargi. Sąd Wojewódzki w zaskarżonym orzeczeniu dokonał wykładni art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. oraz art. art. 77 Karty Nauczyciela i doszedł do wniosku, że sprawa nie należy do kognicji sądu administracyjnego.

Odnosząc się natomiast do zawartego w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów ustawy Karta Nauczyciela to wskazać należy, że zgodnie z brzmieniem przepisu art. 77 Karty Nauczyciela, w sprawach dyscyplinarnych nauczycieli orzekają w pierwszej instancji komisje dyscyplinarne przy wojewodach dla nauczycieli wszystkich szkół na terenie województwa (ust. 1). Drugą instancją w sprawach dyscyplinarnych nauczycieli jest odwoławcza komisja dyscyplinarna przy ministrze właściwym do spraw oświaty i wychowania, a w sprawach dyscyplinarnych nauczycieli szkół artystycznych - odwoławcza komisja dyscyplinarna przy ministrze właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, powołane do rozpatrywania odwołań od orzeczeń komisji dyscyplinarnych wymienionych w ust. 1 (ust. 2). Od prawomocnych orzeczeń odwoławczych komisji dyscyplinarnych przy ministrze właściwym do spraw oświaty i wychowania oraz przy ministrze właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego w sprawach dyscyplinarnych stronom przysługuje odwołanie do właściwego ze względu na miejsce zamieszkania obwinionego sądu apelacyjnego - sądu pracy i ubezpieczeń społecznych w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia wraz z uzasadnieniem (ust. 5). Do rozpatrzenia odwołania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania cywilnego o apelacji ( art. 77 ust. 5a).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcie "sprawa dyscyplinarna", o którym mowa w powołanym przepisie obejmuje nie tylko wydane w sprawie orzeczenia dyscyplinarne ale również inne orzeczenia podjęte w sprawie, np. w przedmiocie zawieszenia nauczyciela w obowiązkach. Świadczy o tym fakt, że instytucja zawieszenia nauczyciela w pełnieniu obowiązków została zamieszczona w wyodrębnionym systemowo rozdziale poświęconym odpowiedzialności dyscyplinarnej, co wskazuje na intencję ustawodawcy zaliczenia tych spraw do kategorii spraw dyscyplinarnych.

W doktrynie prawa przyjmuje się jednolicie, że właściwość sądu administracyjnego w sprawach dyscyplinarnych wynikać może jedynie z ustaw szczególnych, zgodnie z przepisem art. 3 § 3 p.p.s.a. Tymczasem przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela nie poddają kontroli sądu administracyjnego jakiegokolwiek stadium postępowania dyscyplinarnego lub czynności związanych z takim postępowaniem. Słusznie zatem Sąd Wojewódzki uznał, że złożona przez stronę skarga na bezczynność organu była niedopuszczalna z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego. Skarżąca może dochodzić przed sądem powszechnym roszczeń ze stosunku prawnego, w ramach którego pełniła obowiązki dyrektora szkoły.

Z tego względu jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia prawa do sądu.

W konsekwencji skarga kasacyjna jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a.