Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 lipca 2024 r., sygn. akt III SAB/Gd 101/24 w sprawie ze skargi K. Y. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach 1., 2., 4. i w tym zakresie oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: WSA w Gdańsku, sąd I instancji, sąd wojewódzki) wyrokiem z 4 lipca 2024 r., sygn. akt III SAB/Gd 101/24, w wyniku rozpoznania skargi K. Y. (dalej: cudzoziemka, skarżąca, strona, wnioskodawca) na bezczynność Wojewody Pomorskiego (dalej: Wojewoda, organ, skarżący kasacyjnie) w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej (dalej: UE): zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie 30 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi (pkt 1.); stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2.); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3.) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt 4.).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Cudzoziemka, obywatelka Ukrainy wnioskiem z 24 lutego 2023 r. (wpływ do organu) wystąpiła o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Organ, 8 marca 2023 r. wezwał do osobistego stawiennictwa w Urzędzie. Pismem z 8 maja 2023 r. organ zwrócił się w trybie art. 207 ust. 1 w zw. z art. 223 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.; dalej: u.o.c) do odpowiednich służb o informacje o cudzoziemce. Wobec braku aktywności organu strona złożyła ponaglenie z 12 grudnia 2023 r., a następnie do WSA w Gdańsku skargę z 5 kwietnia 2024 r. na bezczynność Wojewody.

Zdaniem WSA w Gdańsku skarga jest zasadna. W uzasadnieniu w szczególności wskazano, że zgodna z Konstytucją RP wykładnia językowa i systemowa przepisów zawartych w art. 100c i art. 100d ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. poz. 583 ze zm.; dalej: u.o.p.) prowadzi do stwierdzenia, że nie są przedmiotem tych regulacji uprawnienia i obowiązki innych cudzoziemców niż obywatele Ukrainy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: RP) z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Zdaniem sądu wojewódzkiego, interpretacja art. 100c i art. 100d u.o.p. odnosząca te przepisy do wszystkich spraw cudzoziemców wydaje się prowadzić do unikania przez państwo negatywnych skutków długoletnich zaniedbań w organizacji administracji właściwej w sprawach cudzoziemców niejako przy okazji wprowadzenia szczególnych regulacji dotyczących skutków rosyjskiej agresji na Ukrainę.

Sąd I instancji stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazano, że z akt sprawy wynika, że 6-miesięczny termin do załatwienia sprawy rozpoczął bieg najpóźniej w związku z uzupełnieniem przez skarżącą dokumentacji 19 kwietnia 2023 r., tym samym upływał 19 października 2023 r., zatem nie został dochowany. Następnie zaznaczono, że w sprawie nie wydano decyzji, zobowiązano więc Wojewodę do rozpatrzenia wniosku skarżącej. Na zakończenie sąd wojewódzki oddalił skargę w zakresie żądania wymierzenia grzywny oraz przyznania sumy pieniężnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w części, w zakresie punktów 1., 2., i 4., zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.):

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy te mają zastosowanie jedynie do postępowań o wydanie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE prowadzonych w stosunku do cudzoziemców, o których mowa w art. 1 cytowanej ustawy, czyli obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium RP z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium RP, podczas gdy przepisy te mają zastosowanie do wszystkich cudzoziemców;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 3 pkt 1 i ust. 4 oraz art. 100d ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.o.p. poprzez uwzględnienie skargi, mimo, że stosownie do wskazanych przepisów u.o.p. w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. przepisów o bezczynności organu nie stosuje się, a zgodnie z art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 4 zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ich ust. 1, lub dokonywanie tych czynności z opóźnieniem, w okresie po 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r., nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej punktów 1., 2., 4. i rozpoznanie skargi; względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej punktów 1., 2., 4. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji; orzeczenie co do całości kosztów postępowania, tzn. za obie instancje sądowe, a w przypadku przekazania sprawy do rozpoznania sądowi I instancji o zasądzenie kosztów niniejszego postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Pismem z 28 sierpnia 2024 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną cudzoziemka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej; zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz zrzekła się prawa do rozpoznania skargi na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.

Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona.

Jako uzasadniony NSA uznał zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.o.p. poprzez uwzględnienie skargi i zastosowanie tych przepisów, zamiast art. 151 p.p.s.a. W ocenie NSA skarga na bezczynność Wojewody Pomorskiego winna zostać oddalona wobec obowiązku zastosowania przez sąd wojewódzki normy art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 u.o.p. Motywem, który legł u podstaw uwzględnienia skargi przez WSA w Gdańsku była wykładnia w/w przepisów, sprowadzająca się do tezy, że znajdują one zastosowanie wyłącznie w sytuacji objętej przepisami u.o.p., czyli tylko wobec obywateli Ukrainy, którzy przybyli na teren RP w związku z działaniami wojennymi. Kluczowe stwierdzenie sądu wojewódzkiego, że art. 100d u.o.p. nie znajduje zastosowania do wszystkich cudzoziemców (skarżąca jest obywatelem Ukrainy, która przebywała na terytorium RP przed wybuchem wojny rosyjsko-ukraińskiej), lecz do tych obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym - jest błędne i w konsekwencji skutkowało nieuprawnionym zastosowaniem w tej sprawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. Obowiązywał bowiem wskazany przez Wojewodę art. 100d u.o.p., który w sprawie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE tamował rozpoczęcie biegu terminu na jej załatwienie (art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.p.), a przede wszystkim uniemożliwiał wywodzenie środków prawnych dotyczących bezczynności (art. 100d ust. 4 u.o.p.).

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie regulacja wkraczająca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium RP, wprowadzona ustawą z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830), mocą której (art. 1 pkt 44) dodano do ustawy o pomocy art. 100c. Zgodnie z art. 100c ust. 1 u.o.p. w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE – w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Następnie cytowana treść art. 100c u.o.p. została powtórzona na kolejny okres – tj. do 24 sierpnia 2023 r. – poprzez dodanie nowego przepisu z dniem 28 stycznia 2023 r., ale z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r., tj. art. 100d u.o.p. (art. 1 pkt 32 ustawy z 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 185). Wskazany termin obowiązywania omawianych przepisów został kolejno przedłużony do 4 marca 2024 r. (art. 12 pkt 5 ustawy z 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2023 r. poz. 1088). Regulacje te miały i mają nadal charakter czasowy. W szczególności, na dzień wyrokowania przepis ten obowiązuje do dnia 30 września 2025 r. (zob. art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. poz. 854).

Rodzaj spraw, w których bieg terminów na ich załatwienie nie rozpoczyna się, a wszczęty ulega zawieszeniu został utrzymany i obejmuje zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE (art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.p.). Skarżąca złożyła wniosek w dniu 24 lutego 2023 r., a z dniem 1 stycznia 2023 r. wszedł w życie art. 100d u.o.p., który w sprawie m.in. zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE tamował rozpoczęcie biegu terminu na załatwienie takiej sprawy (art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.p.), a dalej uniemożliwiał wywodzenie środków prawnych dotyczących bezczynności i przewlekłości (art. 100d ust. 4 u.o.p.). Powyższe zestawienie daty wejścia w życie normy art. 100d u.o.p. z dniem złożenia przez skarżącą wniosku o zezwolenie na pobyt oznacza, że nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 100c ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.o.p. ze względu na ograniczenia czasowe obowiązywania powyższego przepisu do 31 grudnia 2022 r. Niemniej pozostaje to bez jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy.

W świetle zarzutu skargi kasacyjnej oraz motywów wyroku sądu wojewódzkiego kluczowym zagadnieniem jest zakres podmiotowy zastosowania art. 100d u.o.p. WSA w Gdańsku w zaskarżonym wyroku przyjął bowiem, że przepis powyższy dotyczy wyłącznie obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium RP z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Przeprowadził przy tym szeroką polemikę z argumentacją prawną przyjętą w wyroku NSA z 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23. Natomiast Wojewoda twierdzi, że przepisy te odnoszą się do wszystkich cudzoziemców, którzy wnioskują o zalegalizowanie pobytu w oparciu o formy wymienione w tym przepisie i zdaniem NSA stanowisko to jest prawidłowe. Oznacza to, że zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m. in. udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania tych przepisów nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, jak przede wszystkim przepis ten skutkuje tym, że bieg terminów na załatwienie sprawy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. Stanowisko, że art. 100d u.o.p. stanowi rozwiązanie generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.o.p. jest ugruntowane w orzecznictwie NSA (zob. wyroki: z 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23, z 7 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1286/23, z 16 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 2424/23, z 8 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1551/23, z 27 czerwca 2024 r. sygn. akt II OSK 2608/23 i II OSK 2194/23, z 25 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 468/24 i II OSK 599/24, z 11 września 2024 r. sygn. akt II OSK 762/24, z 23 września 2024 r. sygn. akt II OSK 1129/24).

Ponadto przyjmując, że powołane przepisy dotyczą wyłącznie cudzoziemców, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.o.p. nie sposób racjonalnie wyjaśnić, dlaczego ustawodawca zdecydował się na pogorszenie sytuacji prawnej wyłącznie tej grupy cudzoziemców. Regulacja wprowadzona w art. 100c i art. 100d u.o.p. w sposób istotny ogranicza zasadę szybkości postępowania organów administracji (art. 12 k.p.a.) i prawo strony do załatwienia jej sprawy w rozsądnym terminie. Z przyczyn przedstawionych wyżej, a także mając na uwadze intencje ustawodawcy oraz nie do końca prawidłowe (z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji) zawarcie rozwiązań mających na celu usprawnienie postępowań dotyczących generalnej kategorii legalizacji pobytu cudzoziemców niejako "przy okazji" nowelizacji u.o.p., przy wykładni przepisów art. 100c i art. 100d u.o.p. nie należy kierować się wewnętrzną systematyką specustawy ukraińskiej oraz samym celem tej szczególnej ustawy, w obrębie której zamieszczono omawiane przepisy. Zakres podmiotowy i przedmiotowy u.o.p. unormowany w art. 1 ust. 1 tej ustawy nie jest zbieżny z zakresem przepisów art. 100c i art. 100d u.o.p., których celem dodania w drodze ustaw nowelizujących odpowiednio z 8 kwietnia 2022 r. i 12 stycznia 2023 r. nie było bezpośrednio uregulowanie sytuacji prawnej obywateli Ukrainy przybywających na terytorium RP z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Wyżej wskazane przepisy stanowią regulację o charakterze szczególnym i mogą być stosowane samodzielnie.

Epizodyczność omawianego rozwiązania prawnego (ograniczona czasowo obecnie do 30 września 2025 r.) jest skorelowana z przedłużeniem przez Radę Unii Europejskiej tymczasowej ochrony udzielanej wysiedleńcom z Ukrainy, o których mowa w art. 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (zob. obowiązującą na dzień wydania zaskarżonego wyroku decyzję wykonawczą Rady (EU) 2023/2409 z dnia 19 października 2023 r. przedłużającą ochronę czasową do 4 marca 2025 r., Dz.U. L. 2023/2409). W tym kontekście należy zauważyć, że w uzasadnieniu do rządowego projektu ustawy o zmianie u.o.p. oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 342, X Kadencja, s. 68) wskazano m.in., że uzasadnieniem dla przedłużenia obowiązywania ustawy o pomocy do 30 września 2025 r. jest zapewnienie sprawnego i nieobciążającego dodatkowo organów administracji rządowej, procesu przechodzenia przez obywateli Ukrainy, korzystających obecnie z ochrony czasowej, na pobyt czasowy.

Równocześnie należy zastrzec, że sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24, CBOSA). Tym samym, ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d u.o.p. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą bowiem być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy trwają te okoliczności. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zob. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93).

Reasumując ten fragment rozważań, przepisy art. 100c i art. 100d u.o.p. stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie.

Oznacza to, że obowiązkiem WSA w Gdańsku było rozpatrzenie skargi na bezczynność Wojewody z uwzględnieniem dyspozycji art. 100d u.o.p.

Mający zastosowanie w niniejszej sprawie przepis art. 100d ust. 1 u.o.p. zezwolił na czasowe, od wejścia w życie, tj. od 1 stycznia 2023 r. do 25 września 2025 r. wstrzymanie biegu terminu na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcom zezwolenia na pobyt w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę. Innymi słowy bieg tego terminu nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Oznacza to, że bieg tego terminu w wypadku wniosku złożonego przez stronę nie rozpoczął się.

Odrzucenie przez WSA w Gdańsku normy art. 100d u.o.p w niniejszym stanie faktycznym skutkowało przyjęciem stanu bezczynności przy zastosowaniu art. 12 § 1 i art. 35 w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 223 w zw. z art. 210 ust. 1 u.o.c. Tymczasem nastąpiło czasowe zatamowanie biegu terminu na załatwienie tej sprawy oraz wyłączono wywodzenie środków prawnych służących zwalczaniu bezczynności i przewlekłości.

W świetle powyższych rozważań należy przyjąć, że pominięcie przez WSA w Gdańsku art. 100d u.o.p. nie miało wystarczających podstaw faktycznych i prawnych. Tym samym uzasadnione okazały się również zarzuty naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. Konsekwentnie, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., NSA uchylił zaskarżony wyrok w zaskarżonej części, tj. co do punktów 1., 2. i 4. zaskarżonego wyroku i w tej części oddalił skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni zakresu podmiotowego art. 100c i 100d u.o.p., jakie ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych. NSA orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.