Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka (sprawozdawca) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant asystent sędziego Monika Ziębicka po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.T. i B.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 września 2022r., sygn. akt II SA/Sz 447/22 w sprawie z skargi H.T. i B.T. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 16 marca 2022r. nr K-GN-4.7536.3.2022.JM w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 15 września 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 447/22 oddalił skargę H.T. i B.T. (dalej: skarżący) na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z 16 marca 2022 r., nr K-GN-4.7536.3.2022.JM, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Świdwińskiego z 3 stycznia 2022 r., nr GG.6821.2.126.2021 o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości gruntowej, położnej w obr. [...], gm. P., pow. s., o pow. w przypadku strefy kontrolowanej (tzw. pasa eksploatacyjnego) – obszar szerokości 1 m (po 0,5 m od osi gazociągu), o pow. 54,3 m2 w działce nr [...] o pow. 0,4001 ha, dla której Sąd Rejonowy w Białogardzie VI Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w Świdwinie prowadzi księgę wieczystą [...], stanowiącej obecnie współwłasność skarżących przez zezwolenie P. Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy w K. na realizację inwestycji pn. "Budowa odcinka gazociągu średniego ciśnienia – de 63PE100 w m. P., gm. P. Przebieg linii oraz pasa ograniczenia na działce dla ww. przedsięwzięcia oznaczono na mapie, stanowiącej załącznik do decyzji.

Skarżący zaskarżyli wyrok w całości, w skardze kasacyjnej wnosząc o uchylenie wyroku, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez niewłaściwe zastosowanie oraz przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wskazując, że w postępowaniu doszło do (naruszenia – przy. NSA) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego przez brak zebrania materiału dowodowego na okoliczności istnienia negatywnych przesłanek do wydania decyzji oraz błędnej oceny stanu faktycznego, bez uwzględnienia praw właścicielskich i niewygórowanych warunków, jaki postawili inwestorowi właściciele nieruchomości.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że w ocenie skarżących, ograniczenie ich prawa własności nie jest niezbędne dla realizacji inwestycji, ponieważ gazociąg może być przeprowadzony w pasie drogi publicznej – działki nr [...]. Okoliczność, że działka skarżących została wymieniona w decyzji o lokalizacji inwestycji nie powinna mieć wpływu na zastosowanie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skoro można było na etapie projektowania gazociąg umieścić w pasie drogowym drogi publicznej. Zdaniem skarżących, jeszcze w obecnej chwili istnieje możliwość przeprojektowania umiejscowienia gazociągu. Skarżący poddali także w wątpliwość prawidłowość przeprowadzonych rokowań z podmiotem mającym przewagę finansową. W ich odczuciu pisma inwestora nie miały charakteru negocjacji, lecz stanowiły narzucanie swojej woli i rozwiązań, które były korzystne tylko dla jednej strony, nieporównywalnie silniejszej, dążącej do realizacji inwestycji jak najmniejszym kosztem, z naruszeniem prawa własności prywatnej. Skarżący wskazali, że operat szacunkowy jest stronniczy i nierzetelny, zatem nie powinien być podstawą prowadzenia negocjacji.

W skardze kasacyjnej podkreślono także rozmiar szkód związanych z realizacją inwestycji, wymieniając utratę pożytków z przydomowego ogrodu oraz ograniczenie korzystania w przyszłości z możliwości zabudowy nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik P. Sp. z o.o. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, odnosząc się do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego.

Stanowisko skarżących opiera się na uznaniu, że nie zachodziła przede wszystkim konieczność wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z części ich nieruchomości w celu realizacji inwestycji budowy gazociągu. W toku postępowania administracyjnego, a także w postępowaniu sądowym skarżący konsekwentnie podnosili, że inwestycja mogła mieć alternatywny przebieg, bez naruszenia ich własności. Z tego względu, w ich ocenie, nie doszło do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z uwagi na niezbędność realizacji inwestycji i nie było podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 124 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz.1145; dalej: u.g.n.).

Stanowiska tego nie można w niniejszej sprawie podzielić. Przepis art. 124. ust. 1 u.g.n. zezwala organowi na wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji m.in. gazów (a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń) pod dwoma warunkami, a mianowicie właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraził na to zgody, zaś ograniczenie następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W niniejszej sprawie do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości doszło w zgodzie z ustaleniami decyzji Burmistrza P. z 4 listopada 2019 r., znak GG.6733.12.2019.12 o ustaleniu inwestycji celu publicznego dla terenu części działek, w tym m.in. działki o nr [...], położnych w obrębie ewidencyjnym [...], gm. P., polegającej na budowie gazociągu średniego ciśnienia de 63PE100 o średnim ciśnieniu gazu do 0,5 Mpa. Spełniony został warunek wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości w oparciu o decyzję ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego.

W związku z tym, podnoszenie możliwej alternatywnej trasy przebiegu gazociągu, na obecnym etapie postępowania, nie mogło być skuteczne. Przebieg inwestycji został określony w powołanej decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Z akt sprawy bezspornie wynika, że właściciele nieruchomości – skarżący, nie wyrazili zgody na przeprowadzenie przez ich nieruchomość ww. gazociągu. Doszło tym samym również do spełnienia drugiego warunku określonego przepisem art. 124 ust. 1 u.g.n.

W aktach sprawy znajduje się oświadczenie właściciela nieruchomości z 29 września 2019 r., w którym B.T. wyraził zgodę na zaprojektowanie i wykonanie odcinka gazociągu w obrębie działki [...], pod warunkiem ustanowienia służebności przesyłu przez inwestora. Akta następnie potwierdzają, że Spółka jeszcze w 2019 r. podjęła starania o ustanowienie na nieruchomości służebności przesyłu, zobowiązując się do poniesienia kosztów jej ustanowienia oraz wypłaty odszkodowania za szkody związane z prowadzonymi pracami, na podstawie ugody lub wyceny rzeczoznawcy majątkowego. W tym zakresie, w związku z wielokrotnym brakiem zgody na zaproponowaną kwotę wynagrodzenia (także powiększonego) za ustanowienie służebności przesyłu, Spółka sporządziła operat szacunkowy określający wysokość wynagrodzenia z tytułu ustanowienia służebności przesyłu, a wycena nie została przez skarżących zaakceptowana. Skarżący domagali się ustanowienia wynagrodzenia za każdorazowe wejście na nieruchomość oraz naruszenie gleby i inne szkody bądź kwot rocznych/miesięcznych, podnosząc jednocześnie możliwość alternatywnego położenia gazociągu. Ze zgromadzonego materiału sprawy wynika, że nie doszło do porozumienia pomiędzy skarżącymi oraz inwestorem w zakresie prowadzonych negocjacji mających doprowadzić do ustanowienia służebności przesyłu, a więc doprowadzenia do realizacji inwestycji w wyniku porozumienia. Należy wyjaśnić, że ani prowadzenie negocjacji mających na celu ustanowienie służebności przesyłu ani nawet postępowanie sądowe w celu ustanowienia przesyłu nie wyklucza wszczęcia postępowania administracyjnego w celu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Przepis art. 124 u.g.n. nie uzależnia wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy o ustanowienie służebności przesyłu. Wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości jest alternatywną formą uzyskania możliwości realizacji inwestycji.

W niniejszej sprawie z możliwości wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania nieruchomości Spółka skorzystała w wyniku nieuzyskania porozumienia zmierzającego do ustanowienia służebności, wnioskiem z 8 października 2021 r. Rokowania prowadzone od 2019 r. okazały się nieskuteczne.

Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie przewiduje żadnych szczególnych wymagań co do trybu i formy rokowań poza wymaganiem, aby się faktycznie odbyły. W istocie więc o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor. Istotne jest, aby obowiązek zainicjowania rokowań został dochowany, natomiast mogą się one zakończyć w dowolnym czasie, tzn. w tym w momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia. W konsekwencji przyjmuje się, że jeżeli strony poinformują się o wzajemnych stanowiskach i uznają propozycję drugiej strony za nieakceptowalną, istnieje możliwość zakończenia rokowań. Inaczej rzecz ujmując, w sytuacji, gdy druga strona (właściciel) stanowczo sprzeciwia się zaproponowanym warunkom wskazując, że są one nie do przyjęcia i przedstawia własne, ostateczne i jednoznaczne oczekiwania finansowe, które z kolei nie satysfakcjonują inwestora, ten ostatni ma prawo uznać, że dalsze rokowania nie doprowadzą do uzyskania konsensusu. Proces rokowań nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. (por. m.in. wyroki NSA w sprawach I OSK 1483/22, I OSK 1372/21, I OSK 1339/23, I OSK 191/23).

Z tego względu nie mogły być skuteczne zarzuty naruszenia wskazanych przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W ramach postawionych zarzutów Sąd kontroluje prawidłowość przeprowadzonego przez organ wnioskowania, skutkującego uznaniem, że w stanie faktycznym sprawy zachodziły podstawy do wydania decyzji i czy decyzja w tym przedmiocie została prawidłowo umotywowana. Organ wypełnił obowiązki w zakresie konieczności dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w wyniku właściwego rozpatrzenia materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, co znalazło wyraz w prawidłowo skonstruowanym uzasadnieniu decyzji. Skarżącym trzeba wyjaśnić, że art. 7 k.p.a. formułuje zasady legalizmu, prawdy obiektywnej oraz wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Rozstrzygnięcie niekorzystne dla skarżących nie jest wynikiem naruszenia art. 7 k.p.a.

W odniesieniu do podniesionej w skardze kasacyjnej okoliczności utraty pożytków, czy generalnie szkód bądź strat związanych z realizacją inwestycji wskazać trzeba, że odpowiedzialność odszkodowawcza może być przedmiotem odrębnego postępowania. Kwestie te nie są natomiast bezpośrednio związane z zaskarżoną w tym postępowaniu decyzją i nie mogły stanowić skutecznej podstawy zakwestionowania jej legalności. Odszkodowanie za szkody wywołane za skutek zdarzeń, o których mowa w szczególności w art. 124 u.g.n. reguluje art. 118 ust. 4 u.g.n.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.