Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi G. J. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku dotyczącego wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy 1. zobowiązuje Komendanta Wojewódzkiego Policji do rozpatrzenia wniosku skarżącego G. J. w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz skarżącego G. J. 480 ( czterysta osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem datowanym na dzień 3 lipca 2019 r. G. J. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za 44 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego za lata 2018-2019, zaś w razie odmowy wypłaty, wszczęcie postępowania i wydanie decyzji odmawiającej wypłaty ekwiwalentu. Ze służby w Policji został zwolniony na podstawie rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji z dnia 8 maja 2019 r., lecz pomimo upływu ponad dwóch miesięcy od zwolnienia ze służby nie otrzymał ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy.

Pismo to wpłynęło do Komendanta Wojewódzkiego Policji w dniu 11 lipca 2019 r.

Komendant Wojewódzki Policji pismem z dnia 26 lipca 2019 r. poinformował skarżącego , że na mocy art. 35 § 3 k.p.a. termin zakończenia postępowania ustalono na dzień 30 września 2019 r. Organ stwierdził, że nie kwestionuje prawa skarżącego do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy, jednak w obecnym stanie prawnym brak jest normy ustawowej wprowadzającej prawidłowy mechanizm naliczania tego ekwiwalentu. Sytuacja taka, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, trwać będzie do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa , w którym wskazane zostanie, w jaki sposób należy obliczać wysokość ekwiwalentu. Gdy ustawodawca znowelizuje art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie wskaźnika, organ podejmie niezwłocznie niezbędne czynności w celu zadośćuczynienia żądaniu strony.

Pismem z dnia 5 sierpnia 2019 r. G. J. wniósł do Komendanta Głównego Policji za pośrednictwem Komendanta Wojewódzkiego Policji ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a., które zostało przekazane Komendantowi Głównemu Policji.

Pismem z dnia 15 listopada 2019 r. Komendant Wojewódzki Policji poinformował skarżącego , że termin zakończenia postępowania został przesunięty na dzień 31 stycznia 2020 r.

W dniu 21 października 2019 r. G. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji polegającą na przekroczeniu przez organ ustawowego terminu do załatwienia sprawy z wniosku skarżącego z dnia 3 lipca 2019 r.

Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 30 dni od wydania rozstrzygnięcia. Zarzucił organowi naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. poprzez niezakończenie postępowania z wniosku skarżącego z dnia 3 lipca 2019 r. Zdaniem skarżącego skarga na bezczynność jest uzasadniona, jeżeli w terminie określonym w kodeksie postępowania administracyjnego organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – pomimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub też nie podjął stosownej czynności.

Skarżący wskazał nadto na stanowisko sądów administracyjnych wyrażone w innych sprawach dotyczących wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop po zwolnieniu ze służby w Policji, zapadłych po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 30 października 2018 r. (sygn. K 7/15).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że organ nie pozostaje w bezczynności , ponieważ podjęto czynności prowadzące do udzielenia skarżącemu odpowiedzi. Odpowiedzi na wniosek skarżącego udzielono niezwłocznie, a ponadto organ poinformował skarżącego o kolejnym przedłużeniu postępowania ze wskazaniem daty jego zakończenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz.2325, dalej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.

Zgodnie więc z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skarga do sądu administracyjnego przysługuje w sprawach, w których wydawane są decyzje administracyjne albo postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a.) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).

Z uwagi na to, że przedmiotem skargi była bezczynność organu, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.

Należy w pierwszej kolejności wskazać, że w myśl art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, wniesienie skargi należy poprzedzić ponagleniem do organu wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a.

Ten wymóg formalny wniesienia skargi skarżący spełnił.

Przechodząc do merytorycznej oceny wniesionej przez skarżącego skargi na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji stwierdzić należy, że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia "bezczynności". Natomiast w art. 37 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego ustawodawca wskazał , że o stanie bezczynności można mówić, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.

W niniejszej sprawie organ, po otrzymaniu w dniu 11 lipca 2019 r. wniosku skarżącego z dnia 3 lipca 2019 r. , skierował do niego dwa pisma. Pierwsze z dnia 26 lipca 2019 r., określające termin zakończenia sprawy na dzień 30 września 2019 r. oraz informujące, że organ nie kwestionuje prawa skarżącego do ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy, jednak z uwagi na brak normy ustawowej wprowadzającej prawidłowy mechanizm naliczania ekwiwalentu oraz brak działań legislacyjnych w tym zakresie organ nie może działać celem zadośćuczynienia żądaniu skarżącego. Wskazano w nim również, że czynności w sprawie zostaną podjęte po znowelizowaniu przez ustawodawcę art. 115 a ustawy o Policji.

Kolejnym pismem z dnia 15 listopada 2019 r., wystosowanym do skarżącego już po wniesieniu przez niego skargi do sądu na bezczynność organu, organ poinformował skarżącego, że termin zakończenia postępowania został przesunięty na dzień 31 stycznia 2020 r. oraz że po wejściu w życie regulacji określających sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu zostaną podjęte działania zmierzające do załatwienia sprawy.

Pisma z dnia 26 lipca 2019 r. w żaden sposób nie można uznać za decyzję administracyjną odmownie załatwiającą wniosek skarżącego. W piśmie tym wskazano bowiem, że organ nie może wydać rozstrzygnięcia , czego nie można utożsamiać z odmową uwzględnienia wniosku. W swej istocie pismo powyższe miało zatem charakter jedynie informacyjny.

Zauważyć należy, że pismo z dnia 26 lipca 2019 r. nie zmierzało do merytorycznego załatwienia sprawy, to jest pozytywnego bądź negatywnego rozstrzygnięcia żądania strony w kwestii wypłacenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

Nie budzi wątpliwości, że pozytywne rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji następuje w formie czynności materialno – technicznej, a odmowa wypłaty takiego ekwiwalentu winna być dokonana w formie decyzji.

Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie poglądem, odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona, mająca w tym interes prawny. Taka forma załatwienia sprawy, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony (zob. m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 1983 r., sygn. akt II SA 2083/82; publ. ONSA z 1983 r., nr 1, poz. 14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 września 2016 r.; sygn. akt II SAB/Sz 87/16; publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Ponadto Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 również wskazał, że prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno - technicznej, to jest poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia - w drodze decyzji administracyjnej.

Tymczasem Komendant Wojewódzki Policji, mimo deklaracji, że nie kwestionuje prawa skarżącego do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop ani nie dokonał jego wypłaty, ani też nie odmówił wypłaty poprzez wydanie stosownej decyzji administracyjnej.

Postępowanie organu spowodowało, że organ ani nie zadośćuczynił żądaniu skarżącego , ani też nie pozwolił mu na zakwestionowanie negatywnego stanowiska w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu.

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

Tymczasem organ nie załatwił sprawy ani w terminie miesiąca , ani we wskazanym przez siebie, w piśmie z dnia 26 lipca 2019 r., terminie - tj. do dnia 30 września 2019 r.

W okolicznościach niniejszej sprawy wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy na dzień 31 stycznia 2020 r. nie może skutkować uznaniem, że skoro termin ten jeszcze nie upłynął, to organ nie pozostaje w bezczynności. Organ wystosował do skarżącego pismo o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy w dniu 15 listopada 2019 r. , a więc i po wniesieniu skargi na bezczynność, i półtora miesiąca po dniu 30 września 2019 r. , wskazanym jako termin załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej zmierza do załatwienia sprawy, jeżeli prowadzi postępowanie w zgodzie ze standardami wskazanymi w art. 7, art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1 , 2 i 3 k.p.a. Jeżeli tak nie jest, to występuje przypadek niezałatwienia sprawy w terminie, a więc pozostawania przez organ w bezczynności. W niniejszej sprawie organ, przed wystosowaniem pisma z dnia 15 listopada 2020 r., nie podejmował żadnych czynności procesowych zmierzających do załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu wyznaczenie nowego terminu na podstawie art. 36 k.p.a. nie ma służyć ochronie organu administracji przez stwierdzeniem jego bezczynności w sprawie , a ma służyć ochronie interesów stron postępowania.

Wskazanie nowego terminu załatwienia sprawy zostało umotywowane przez organ oczekiwaniem na zmianę stanu prawnego. W tym kontekście należy zauważyć, że w świetle aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych rozpoznanie przez organy Policji wniosków o przeliczenie ekwiwalentu, które zostały złożone w związku z wydanym przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. , sygn. akt K 7/15, dla podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia nie wymaga oczekiwania na działania legislacyjne w zakresie dotyczącym ustawy o Policji. Pogląd ten, zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, należy podzielić także w przypadku wniosku o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Skoro organ prezentował w tej kwestii pogląd przeciwny, winien był wydać decyzję odmawiającą uwzględnienia wniosku, gwarantując w ten sposób skarżącemu rzeczywistą możliwość zakwestionowania tego stanowiska w drodze odwołania od decyzji.

Reasumując powyższe rozważania Sąd uznał, że organ pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego.

W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę na bezczynność organu, orzekając jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązany jest również stwierdzić, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Każda bezczynność jest naruszeniem prawa, jednak nie w przypadku każdej bezczynności mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana zawsze w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie.

W realiach niniejszej sprawy uznać należało, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ odpowiedział na wniosek skarżącego działając w błędnym przekonaniu, że informując wnioskodawcę pisemnie działa prawidłowo.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt drugi sentencji wyroku).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych , tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 265 (punkt trzeci sentencji wyroku).