Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 września 2020 r. sprawy ze skargi I. W. na postanowienie Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony)

Postanowieniem z "[...]" r., znak: "[...]", Prezydent (dalej jako: "organ I instancji"), działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096), dalej jako: "k.p.a.", zawiesił z urzędu postępowanie z wniosku J.C. o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i usługami w parterze budynku z chodnikami i miejscami postojowymi, bez przyłączy, z wykorzystaniem istniejącego zjazdu, przy ul. "[...]" – w związku ze śmiercią jednej ze stron postępowania brakiem możliwości ustalenia kręgu osób uprawnionych do udziału w sprawie. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że postępowanie dotyczy interesów prawnych m.in. spadkobierców zmarłego J. W. Osoby te powinny brać udział

w postępowaniu administracyjnym. Ustalenie spadkobierców zmarłego właściciela nieruchomości jest niezbędne, gdyż bez ich udziału postępowanie administracyjne nie może się toczyć. Jedynie sąd powszechny jest uprawniony do stwierdzenia nabycia praw do spadku przez spadkobierców i dokonuje tego w postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku (art. 677 § 1 k.p.c.). Tylko osoby, które wylegitymują się postanowieniem sądu powszechnego będą miały przymiot strony.

Wnioskiem z 22 lipca 2019 r. I. W. (dalej jako: "skarżąca") zwróciła się do organu I instancji, na podstawie art. 113 § 2, art. 124 i art. 126 k.p.a.,

o wyjaśnienie wątpliwości co do treści powyższego postanowienia. Wskazała, że zgodnie z art. 124 § 1 k.p.a. postanowienie powinno zawierać oznaczenie stron postępowania. Stwierdziła, że ww. postanowienie nie zawiera jej nazwiska. Podała, że prowadziła z organem korespondencję, przedstawiając argumenty na poparcie twierdzeń, że przysługuje jej interes prawny. W związku z tym poprosiła o wyjaśnienie, czy omyłkowo została pominięta, czy też organ odmawia jej prawa strony w tym postępowaniu, czym różni się jej sytuacja prawna od sytuacji w jakiej znajdują się podmioty uznane za stronę postępowania oraz domagała się wskazania jakimi kryteriami organ się kierował i jaki zasięg oraz rodzaj oddziaływania planowanego zamierzenia budowlanego jest przewidywany.

Pismem z "[...]" r. organ I instancji poinformował skarżącą, że nie posiada interesu prawnego w sprawie. Zaznaczył, że kwestia ta została skarżącej wyjaśniona w piśmie z 23 lipca 2019 r. Stwierdził, że po analizie projektu budowanego, uwzględniając usytuowanie, rodzaj i wymiary planowanego przedsięwzięcia oraz analizę nasłonecznienia i przesłaniania, ustalił krąg stron, które zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego. Zawiadomiony został również zarząd wspólnoty mieszkaniowej budynku, w którym skarżąca ma własny lokal, z uwagi na potencjalne roboty w pobliżu granicy działki i sąsiedztwa planowanego obiektu. Organ I instancji dodał, że dotychczasowe korzystanie z terenu, którym skarżąca może dysponować, nie zmieni się, gdyż roboty budowlane nie obejmują działki, na której zlokalizowany jest jej lokal ani terenu przyległego do tego lokalu.

W zażaleniu z 9 września 2019 r. skarżąca stwierdziła, że powyższe pismo jest postanowieniem, które zawiera braki formalne. Zarzuciła, że organ I instancji uchyla się od procesowego załatwienia jej podania, pozbawiając ją tym samym możliwości zweryfikowania stanowiska organu w drodze instancyjnej. Stwierdziła, że nie wyjaśniono, w oparciu o jakie okoliczności faktyczne ustalono obszar oddziaływania inwestycji.

Postanowieniem z "[...]’ r. Wojewoda stwierdził niedopuszczalność zażalenia.

Wyrokiem z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 989/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił powyższe postanowienie Wojewody. Wskazał, że pismo organu I instancji z "[...]" r., pomimo nieposiadania formy postanowienia, ma w istocie taki charakter i należy je kwalifikować jako postanowienie. Stwierdził, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści postanowienia, w trybie art. 113 § 2 k.p.a., wymaga formy postanowienia, gdy wątpliwości są wyjaśniane, jak i wtedy, gdy następuje odmowa wyjaśnienia wątpliwości.

W konsekwencji, postanowieniem z "[...]" r. Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z "[...]" r. W uzasadnieniu organ II instancji obszernie przytoczył przebieg korespondencji pomiędzy skarżącą, a organem I instancji, w której wyjaśniono skarżącej dlaczego nie można uznać jej za stronę postępowania. Przytoczył treść art. 113 § 2 k.p.a. Wyjaśnił, że celem instytucji wymienionej we wskazanym przepisie jest usunięcie niejasności co do treści decyzji, w szczególności wtedy gdy, jest ona niejednoznaczna na skutek użytych w niej ogólnych sformułowań lub zastosowanych skrótów, względnie dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Wyjaśnienie treści decyzji nie jest tożsame z oceną prawidłowości tej decyzji, lecz ma służyć jedynie jednoznacznemu określeniu woli organu wyrażanej w decyzji. Jeśli wola ta w sposób jednoznaczny z decyzji wynika, wyjaśnienie jej treści jest zbędne. Innymi słowy, możliwość udzielenia wyjaśnień powstaje wówczas, jeśli istnieją obiektywne wątpliwości co do treści decyzji. Przekładając powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, Wojewoda stwierdził, że organ I instancji zasadnie odmówił wyjaśnienia wątpliwości, które podnosi skarżąca, wywodząc, że nie przysługuje jej przymiot strony. Podkreślono, że organ I instancji wyjaśnił skarżącej przyczyny, dla których nie została uznana za stronę tego postępowania w piśmie z 23 lipca 2019 r., tym samym odmówił jej wyjaśnienia wątpliwości, czy omyłkowo została pominięta, czy też odmawia jej się prawa strony w postępowaniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca wniosła o uchylenie powyższego postanowienia. Podniosła, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada dwuinstancyjności, nakazująca, aby organ II instancji ponownie rozpoznał sprawę co do istoty. Wymogu tego w przypadku zaskarżonego postanowienia w żadnej mierze nie dochowano. Całe uzasadnienie tegoż aktu sprowadza się do zbędnie drobiazgowego opisu postępowania. Skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy nie dokonał samodzielnej oceny materiału dowodowego, a ograniczył się do kontroli zaskarżonego postanowienia. Stwierdziła, że organ odwoławczy w żaden sposób nie ustosunkował się do zarzutów wyrażonych przez skarżącą w zażaleniu, jak też we wcześniejszym piśmie z 2 lipca 2019 r. Skarżąca zaakcentowała okoliczności, które jej zdaniem mają istotne znaczenie przy ocenie jej interesu prawnego. Zaznaczyła, że organ nie wyjaśnił czym jej sytuacja prawna różni się od sytuacji w jakiej znajdują się pozostałe osoby, uznane za strony tego postępowania. Oświadczyła, że jej wątpliwości są o tyle uzasadnione, iż w poczet stron postępowania zaliczono jej krewną, której sytuacja prawna jest podobna. Skarżąca zarzuciła też, że z uzasadnienia postanowienia organu II instancji nie dowiedziała się w oparciu o jakie dowody i kryteria, w tym konkretne parametry, określono zasięg oraz rodzaj oddziaływania planowanego zamierzenia budowlanego. Okoliczności mające wyjaśnić sposób ustalenia kręgu stron mają charakter schematyczny i sztampowy. W żaden sposób nie wyjaśniają, w sposób umożliwiający weryfikację, w jaki sposób w tej konkretnej sprawie organ ustalił krąg stron.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Oświadczył, że przesłanki zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały wyczerpująco przedstawione

w treści uzasadnienia postanowienia. Podał, że uwzględnił wszystkie dowody będące przedmiotem postępowania. Ocenił, że zarzuty skarżącej stanowią jedynie polemikę ze stanowiskiem organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 120 i art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej: "p.p.s.a.") Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane

w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.

Zasada legalności, wyrażona w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2019 r. poz. 2167) obliguje sądy administracyjne do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżony akt jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania

w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

Dz. U. z 2019 r. poz. 2325., zwanej dalej "p.p.s.a.").

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przy czym przez pojęcie "sprawa" należy rozumieć przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997r. sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997,

nr 3 poz. 104).

Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie, wbrew stanowisku strony skarżącej, nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca domagała się wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia o zawieszeniu postępowania.

Będący podstawą orzekania art. 113 § 2 k.p.a. stanowi, że organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Unormowanie to ma odpowiednio zastosowanie do postanowień, zgodnie z art. 126 k.p.a.

Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji jest wymagane, gdy decyzja jest niejednoznaczna lub tak zawiła, że utrudnia ustalenie sensu rozstrzygnięcia, czy też pozostaje w sprzeczności z samym rozstrzygnięciem (por. Komentarz Kodeks postępowania administracyjnego pod redakcją R. Hauser, M. Wierzbowski, wyd. 4, C.H. Beck, str. 873). Wyjaśnienie wątpliwości ma polegać na wykładni rozstrzygnięcia organu (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2020 r., II OSK 912/18, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Jeżeli organ, który orzekał w sprawie uzna, że nie zachodzi potrzeba wykładni i w związku z tym strona niezasadnie domaga się wyjaśnienia wątpliwości, załatwia wniosek odmownie.

W niniejszej sprawie organy obu instancji zasadnie orzekły odmownie. Skarżąca nie zgłaszała jakichkolwiek wątpliwości co do rozumienia treści postanowienia o zawieszeniu postępowania, które jest jednoznaczne w swym brzmieniu. Organ

I instancji w postanowieniu tym jasno wypowiedział się z jakiej przyczyny postępowanie zawiesił, wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia, oznaczył strony postępowania. Obiektywnie więc nie zachodziła potrzeba dokonywania wykładni postanowienia

o zawieszeniu postępowania. Dlatego wniosek skarżącej podlegał odmownemu załatwieniu. Niepotrzebnie organy orzekające skupiły się na wyjaśnieniu skarżącej kwestii, która nie była w ogóle przedmiotem postanowienia, którego dotyczył wniosek. Braku wskazania w postanowieniu o zawieszeniu skarżącej jako strony postępowania nie można utożsamiać z wątpliwościami co do jego treści. W wyroku z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2240/17 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w postępowaniu w trybie art. 113 § 2 k.p.a. organ ma tylko obowiązek określić żądanie strony i dokonać jego konfrontacji z treścią wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, którego wyjaśnienia domaga się strona, zmierzając do oceny, czy decyzja zawiera niejasności. W orzecznictwie akcentuje się też, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji odnosi się wyłącznie do tego, co stanowiło treść decyzji w chwili jej wydania, i nie wprowadza jakichkolwiek nowych treści (por. wyrok NSA z 15 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1582/16, publ. w CBOSA). Na zasadzie art. 113 § 2 k.p.a. organ orzekający może odnosić się więc tylko do treści zawartych w decyzji (postanowieniu), a nie do treści, których tam w ogóle nie ma, a które zdaniem wnioskodawcy powinny się tam znaleźć. Braki w treści decyzji (postanowienia) mogą mieć charakter istotny albo nieistotny i podlegają weryfikacji w trybie art. 113 § 1 k.p.a jako oczywiste omyłki albo poprzez wniesienie odpowiedniego środka zaskarżenia.

Zważyć ponadto należy, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 113 § 2 k.p.a., wywołane żądaniem wyjaśnienia treści decyzji (postanowienia), ma charakter incydentalny (wpadkowy) w stosunku do postępowania głównego. Nie mogą być w tym postępowaniu rozpatrywane kwestie merytoryczne (tak: NSA w postanowieniu z 18 lutego 2020 r., sygn. akt II OW 136/19, publ. w CBOSA).

Art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie. W orzecznictwie prezentowany jest jednolicie pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowi podstawę interesu prawnego, stwarzając dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (zob. wyrok NSA z 10 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1012/04; z 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 837/05; z 11 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1828/06; z 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1043/10, z 10 czerwca 2011r., sygn. akt II OSK 1059/10, publ. w CBOSA ). Oznacza to, że stroną danego postępowania jest się z mocy prawa. Organ prowadzący postępowanie nie decyduje

o tym, ma obowiązek natomiast ustalić krąg podmiotów, na których prawa lub obowiązki o charakterze materialnoprawnym będzie oddziaływał wydaną decyzją i umożliwić im udział w toczącym się postępowaniu. Podmiot, który uważa się za stronę postępowania, a nie został dopuszczony do postępowania, może dochodzić swoich praw poprzez zaskarżenie wydanego przez organ rozstrzygnięcia, które jego zdaniem wpływa na jego prawa lub obowiązki albo może żądać wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Rozpatrując wniesiony środek prawny, właściwy organ będzie zobowiązany rozstrzygnąć wiążąco, czy wniósł go podmiot uprawniony i czy skarżąca jest legitymowana do udziału w przedmiotowym postępowaniu o pozwolenie na budowę. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie może następnie zostać poddane kontroli sądu administracyjnego, który zweryfikuje prawidłowość zajętego przez organy stanowiska. Na obecnym etapie byłoby to przedwczesne. Nie jest natomiast możliwe ustalanie statusu strony w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie wykładni postanowienia o zawieszeniu postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Mimo częściowo wadliwego uzasadnienia zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.