II SA/Ol 48/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-03-01	
Data wpływu	2017-01-18	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Alicja Jaszczak-Sikora
Bogusław Jażdżyk /przewodniczący/
Katarzyna Matczak /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 930; art. 54 ust. 1; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
Dz.U. 2016 nr 0 poz 718; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant sekretarz sądowy Maciej Lipiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2017 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r., Nr "[...]" w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej oddala skargę.	
Uzasadnienie
Po rozpatrzeniu wniosku kuratora J.J. o skierowanie podopiecznego E.K. do domu pomocy społecznej (dalej jako: DPS), decyzją z dnia [...], działający z upoważnienia Burmistrza Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, odmówił skierowania E.K. (zwanego dalej skarżącym) do domu pomocy społecznej. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 54 ust. 1 i art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 930) zwanej dalej: u.p.s.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że podstawowym kryterium umieszczenia osoby w DPS jest stwierdzenie, że osobą ubiegająca się o umieszczenie w DPS nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu i wymaga całodobowego wsparcia.

Z ustaleń organu wynika, że skarżący od 2009r. mieszka sam w mieszkaniu wcześniej należącym do jego rodziców - oboje rodzice nie żyją. Mieszkanie na mocy testamentu zostało przekazane siostrze skarżącego, w akcie notarialnym zaznaczono jednak, że skarżący ma dożywotnią służebność osobistą w mieszkaniu. Sąd Okręgowy w O. w dniu [...] 2014r. częściowo ubezwłasnowolnił skarżącego i ustanowił kuratora w osobie J.J. Skarżący jest osobą sprawną fizycznie, czynności związane z samoobsługą wykonuje samodzielnie. Jest osobą aktywną społecznie i komunikatywną. Chętnie uczestniczy w uroczystościach m.in. państwowych i kościelnych, bierze udział w imprezach organizowanych przez Urząd Miasta oraz organizacje pozarządowe. Uczestniczy również w sesjach Rady Miasta i Rady Powiatu. Skarżący ma przyznane obiady w stołówce MOPS-u, na które przychodzi samodzielnie. Należność za obiady reguluje terminowo. Zawsze jest czysto ubrany, stosownie do pory roku. W trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego skarżący, w obecności kuratora, który nie oponował informacjom podawanym przez podopiecznego, podał, że w domu sam parzy herbatę, gotuje jajka oraz podgrzewa przygotowane wcześniej potrawy. Raz w tygodniu odkurza mieszkanie i wynosi śmieci. Codzienne czynności wykonywane przez skarżącego monitoruje osoba zaprzyjaźniona z rodziną. W ocenie organu, skarżący w zakresie sfery życia dnia codziennego przy wsparciu osoby obcej radzi sobie dobrze. Chociaż do chwili jego częściowego ubezwłasnowolnienia, o które wystąpiła siostra, skarżący nagminnie uczestniczył w pokazach sprzętu medycznego, pościeli, artykułów gospodarstwa domowego, w trakcie których ulegał namowom kupna tych artykułów. Reklamowany sprzęt nabywał bez potrzeby, a skutki finansowe będzie ponosił do października 2016r. Decyzję o umieszczeniu skarżącego w DPS podjęła siostra, według której skierowanie brata do DPS będzie dobrym rozwiązaniem obecnej sytuacji. Zdaniem organu, skarżący nie kwalifikuje się do opieki całodobowej. W zakresie ogólnego stanu zdrowia jest osobą zdrową i całkowicie sprawną fizycznie, bez dysfunkcji narządów ruchu, mowy, słuchu czy wzroku. Ma on 59 lat, ale nie cierpi na żadne przewlekłe choroby. W zakresie zdrowia psychicznego skarżący ma rozpoznanie [...]. Z tego powodu wymaga nadzoru i kontroli w wykonywaniu czynności związanych z dysponowaniem budżetem domowym, robieniem zakupów, dokonywaniem opłat, przygotowaniem posiłku oraz kontroli w zakresie dbania o higienę osobistą. Z zaświadczeń wydanych przez lekarza psychiatrę i psychologa wynika, że skarżący wymaga pomocy i nadzoru w wykonywaniu codziennych czynności życiowych. Nie jest to jednak jednoznaczne z potrzebą sprawowania całodobowej opieki nad skarżącym. Skarżący może pozostać i funkcjonować w dotychczasowym środowisku przy wsparciu usług opiekuńczych i specjalistycznej opiekunki domowej dla osób z zaburzeniami psychicznymi, o którą może ubiegać się jego kurator. Dodatkową formą pomocy może być Środowiskowy Dom Samopomocy przeznaczony dla osób z zaburzeniami psychicznymi.

Od powyższej decyzji w imieniu skarżącego jego kurator wniósł odwołanie podnosząc, że stan zdrowia podopiecznego nie pozwala mu na samodzielne funkcjonowanie. Nie jest on zdolny do wykonywania podstawowych czynności życiowych i wymaga całodobowej opieki. Podał, że Sąd Rejonowy w K. zezwolił na umieszczenie skarżącego w domu pomocy społecznej.

Decyzją z [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że organ I instancji przeprowadził w sprawie prawidłowe postępowanie wyjaśniające. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że skarżący jest osobą wymagającą opieki w prowadzeniu gospodarstwa domowego (gotowanie, pranie, sprzątanie, robienie zakupów, załatwianie spraw urzędowych, dbałość o interesy finansowe, dokonywanie płatności). Samodzielnie wykonuje podstawowe czynności, takie jak ubieranie czy jedzenie. Jest sprawny fizycznie, nie choruje na choroby przewlekłe. Bez problemu porusza się poza domem. Nie wykazuje agresji i przestrzega norm społecznych. W ocenie Kolegium, skarżący nie wymaga całodobowej opieki w związku z niepełnosprawnością za jaką należy uznać upośledzenie umysłowe. Opieka jakiej wymaga dotyczy prowadzenia gospodarstwa domowego i pomocy przy czynnościach, których nie jest w stanie samodzielnie wykonać (gotowanie, pranie, sprzątanie, robienie zakupów). Za wystarczającą uznano pomoc w formie usług opiekuńczych w ilości 4 godzin dziennie przez 7 dni w tygodniu. Natomiast za zadania kuratora uznano kwestie sprawowania nadzoru nad sprawami finansowymi oraz dokonywanie koniecznych płatności. Zdaniem organu, skarżący musi mieć zapewnioną pomoc osób trzecich, ale zakres tej pomocy nie jest tak szeroki, aby zachodziła potrzeba umieszczenia w DPS. Nie zostały zatem spełnione przesłanki skierowania skarżącego do DPS. Z zaświadczenia wystawionego przez lekarza chorób wewnętrznych z jednej strony wynika, że skarżący wymaga usług opiekuńczych w ilości 4 godzin dziennie przez 7 dni w tygodniu (pkt 14), a z drugiej strony wskazano, że oferowane formy pomocy nie zaspokajają niezbędnych potrzeb życiowych skarżącego i wymagają rozszerzenia (pkt 20), jednak nie zostało to uzasadnione. Również w zaświadczeniach lekarza psychiatry i psychologa nie zostały wskazane powody, mające znaczenie prawne, które przemawiałyby za umieszczeniem skarżącego w DPS. Ogólna niezaradność życiowa, niski intelekt, nieumiejętność decydowania o sprawach finansowych czy potrzeba pomocy w życiu codziennym nie są przyczynami uzasadniającymi skierowanie do DPS, lecz są to podstawy do objęcia pomocą w formie usług opiekuńczych.

Na powyższą decyzję pełnomocnik E.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) dalej jako: k.p.a.

W uzasadnieniu podniesiono, że organy niedostatecznie zbadały sytuację życiową skarżącego, ustalenia zostały poczynione na podstawie jednej rozmowy pracownika socjalnego ze skarżącym i przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz zaświadczeń lekarskich psychiatry, psychologa oraz lekarza chorób wewnętrznych. Organ natomiast nie przesłuchał K.N., świadczącej pomoc i opiekę nad skarżącym, która jest najbardziej zorientowana co do zakresu pomocy wymaganej przez skarżącego w życiu codziennym. Organ nie uzyskał również opinii najbliższych sąsiadów co do zachowania skarżącego. Wskazano, że powinność umieszczenia skarżącego w DPS na pobyt całodobowy wynika z trzech zaświadczeń lekarzy różnych specjalności, natomiast organ ustalił odmienny stan faktyczny w oparciu o wywiad przeprowadzony z osobą niepełnosprawną. Podniesiono, że skarżący w życiu codziennym jest niesamodzielny, nie potrafi zaplanować zakupów, kupić produktów, a następnie przygotować z nich posiłku. Nie umie adekwatnie do pory roku i pogody ubrać się. Skarżący funkcjonuje w dotychczasowym środowisku wyłącznie dzięki stałemu zaangażowaniu ze strony osób najbliższych, wymaga on stałego nadzoru i kontroli, a także pomocy, której nie jest w stanie zapewnić ograniczona czasowo opieka społeczna.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto organ wyjaśnił, że nie było potrzeby przesłuchiwania w toku postępowania sąsiadów skarżącego oraz jego opiekunki, gdyż zakres samodzielności skarżącego został w dostateczny sposób potwierdzony przedstawionymi zaświadczeniami lekarskimi, opiniami i wywiadem środowiskowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a.

Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu

I instancji stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławczego utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] o odmowie skierowania skarżącego do domu pomocy społecznej.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, z którego wynika, że osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w życiu codziennym, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczania w domu pomocy społecznej. Z przytoczonego przepisu wynikają przesłanki, których spełnienie jest wymagane dla umieszczenia danej osoby w domu pomocy społecznej. W pierwszej kolejności należy ustalić, czy wnioskodawca wymaga całodobowej opieki, następnie - czy może samodzielnie funkcjonować w życiu codziennym, a w dalszej kolejności - czy istnieje możliwość zagwarantowania mu właściwych usług opiekuńczych. Zatem wiek, choroba lub niepełnosprawność osoby starającej się o skierowanie, lub osób występujących w imieniu takiej osoby, musi być tego rodzaju, że uniemożliwia tej osobie nie tylko samodzielne funkcjonowanie w dotychczasowym środowisku, ale uniemożliwia tej osobie prawidłowe funkcjonowanie pomimo wykorzystania innych możliwości pomocy, czyli mimo wykorzystania przez tę osobę pomocy w formie usług opiekuńczych, zwanych też pomocą "dochodzącą". Umieszczenie w dom u pomocy społecznej jest ostatecznością. (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2009r. sygn. akt I OSK 849/08, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa. gov.pl)..

W rozpoznawanej sprawie z ustaleń organów wynika, że skarżący od 2009r. mieszka sam w mieszkaniu wcześniej należącym do jego rodziców (oboje rodzice nie żyją). Skarżący jest ubezwłasnowolniony częściowo, jest osobą sprawną fizycznie, czynności związane z samoobsługą wykonuje samodzielnie. Zawsze jest czysto ubrany, stosownie do pory roku. Ma on 59 lat, ale nie cierpi na żadne przewlekłe choroby.

W zakresie zdrowia psychicznego skarżący ma rozpoznanie [...]. Z tego powodu wymaga nadzoru i kontroli w wykonywaniu czynności związanych z dysponowaniem budżetem domowym, robieniem zakupów, dokonywaniem opłat, przygotowaniem posiłku oraz kontroli w zakresie dbania o higienę osobistą. Będąc osobą aktywną społecznie i komunikatywną, chętnie uczestniczy w uroczystościach m.in. państwowych i kościelnych, bierze udział w imprezach organizowanych przez Urząd Miasta oraz organizacje pozarządowe. Uczestniczy również w sesjach Rady Miasta i Rady Powiatu. Skarżący ma przyznane obiady w stołówce MOPS-u, na które przychodzi samodzielnie. W domu sam parzy herbatę, gotuje jajka oraz podgrzewa przygotowane wcześniej potrawy. Raz w tygodniu odkurza mieszkanie i wynosi śmieci. Codzienne czynności wykonywane przez skarżącego monitoruje osoba zaprzyjaźniona z rodziną.

Ze znajdującej się w aktach sprawy opinii sądowej psychiatryczno-psychologicznej z dnia 11 lipca 2014r. wynika, że skarżący wymaga pomocy i nadzoru w wykonywaniu codziennych czynności życiowych jednak dość dobrze radzi sobie w codziennym funkcjonowaniu (k. 1-2 akt administracyjnych). Podobnie w zaświadczeniach wydanych przez lekarza psychiatrę i psychologa w 2016r. wskazujących na umieszczenie w domu pomocy społecznej dla dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie, opcjonalnie dla osób startych wskazano, że skarżący wymaga pomocy i nadzoru w życiu codziennym (k. 6 i 7 akt administracyjnych). Z kolei lekarz chorób wewnętrznych w zaświadczeniu lekarskim z dnia 23 marca 2015r. opcjonalnie zaznaczył, że z jednej strony skarżący wymaga usług opiekuńczych w ilości 4 godzin dziennie przez 7 dni w tygodniu (pkt 14), że stan zdrowia kwalifikuje do umieszczenia w Środowiskowym Domu samopomocy w K. (pkt 16), czy też w mieszkaniu chronionym w K. (pkt 17), a z drugiej strony stwierdził, że oferowane formy pomocy nie zaspokajają niezbędnych potrzeb życiowych skarżącego i wymagają rozszerzenia (pkt 20), jednak stanowisko to nie zostało uzasadnione (k. 47 i 48 akt administracyjnych).

Należy jednak zauważyć, że chociaż z zaświadczeń lekarskich wynika, iż skarżący wymaga pomocy i nadzoru w wykonywaniu codziennych czynności życiowych, nie oznacza to jednakże potrzeby sprawowania całodobowej opieki nad nim, skoro organowi wiadoma jest społeczna aktywność skarżącego, który jak wyżej wskazano samodzielnie uczestniczy w publicznie organizowanych uroczystościach, tak kościelnych jak i świeckich, uczestniczy w sesjach rad miasta i powiatu, samodzielnie zgłasza się na obiady w stołówce MOPS-u.

W tym stanie sprawy nie budzi zastrzeżeń Sądu ocena dokonana przez orzekające w tej sprawie organy, że skarżący może pozostać i funkcjonować w swoim dotychczasowym środowisku przy wsparciu w postaci usług opiekuńczych, o których informował organ. Jak zresztą wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, to kurator działający w imieniu skarżącego zrezygnował z tej formy pomocy świadczonej przez MOPS wskazując na konieczność ponoszenia kosztów związanych ze spłatą rat kredytu. Poza tym jako dodatkową formę pomocy organ wskazał Środowiskowy Dom Samopomocy w K. przeznaczony dla osób z zaburzeniami psychicznymi.

Powyższe powoduje uzasadnione stwierdzenie, że skarżący - tak, jak przyjęły to organy obu instancji, nie spełnia przesłanek określonych w przytoczonym art. 54 ust. 1 u.p.s. Należy bowiem podkreślić, że umieszczenie w domu pomocy społecznej jest ostatecznością, jak również jest uzależnione od niemożności zapewnienia osobie potrzebującej usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania, które to usługi mają zapewnić pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych (por. wyrok NSA z dnia 8 października 1998r., sygn. I SA 393/98, dostępny CBOSA).

Tymczasem w tej sprawie osoby uprawnione do nadzoru i pomocy skarżącemu, nie podjęły próby zapewnienia opieki i nadzoru przy wykorzystaniu tej formy pomocy, jaką są usługi opiekuńcze. Natomiast niewątpliwie dopiero wykazanie i stwierdzenie, że osobie wymagającej całodobowej opieki nie można zapewnić takiej niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, gdyż nie podjęto takiej próby, na co wskazuje zaświadczenie lekarskie (lekarza chorób wewnętrznych) nie pozwala na stwierdzenie aby w tej sprawie zaistniały wszystkie przesłanki określone w art. 54 ust. 1 u.p.s. warunkujące skierowanie skarżącego do domu pomocy społecznej.

Wyjaśnić należy także, iż w tym zakresie bez znaczenia pozostaje okoliczność, że w sprawie tej nie przesłuchano osoby, która z ramienia rodziny świadczy pomoc i opiekę skarżącemu oraz która jest jak wskazano w skardze, najbardziej zorientowana w zakresie pomocy wymaganej przez skarżącego, skoro w tej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że skarżący takiej opieki i nadzoru wymaga w codziennym funkcjonowaniu. Jak podniesiono wyżej przyczyną braku skierowania skarżącego do domu pomocy społecznej jest natomiast brak spełnienia przesłanki, aby nie można było zapewnić stronie niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy administracyjne obu instancji wydając skarżone decyzje nie naruszyły przepisów prawa materialnego i stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy wyjaśniając stan faktyczny sprawy.

Z tego też powodu Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.