Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2492/19 w sprawie ze skargi W.W., D.W., B.K. i D.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od B.W. na rzecz W.W. i D.W. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 20 października 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi W.W., D.W., B.K. i D.S. (dalej: skarżący) uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z [...] sierpnia 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2019 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postępowanie administracyjne toczyło się na wniosek B.W1. (dalej: inwestor) z 8 maja 2014 r. o ustalenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia pn.: budowa trzech obiektów inwentarskich - kurników o obsadzie 40 000 sztuk brojlera kurzego każdy na terenie działki nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Sąd I instancji opisał przebieg postępowania administracyjnego, w tym decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, które były uchylane decyzjami organu odwoławczego.

Decyzją z [...] czerwca 2019 r. Wójt Gminy [...] ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia (dalej: decyzja środowiskowa).

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli skarżący oraz inne strony postępowania.

Decyzją z [...] sierpnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił między innymi, że w toku postępowania została przeprowadzona rozprawa administracyjna, która nie przyniosła jednak oczekiwanych rezultatów. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że postanowieniem z 17 listopada 2017 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po kilkakrotnym uzupełnieniu raportu przez inwestora, uzgodnił realizację planowanego przedsięwzięcia i określił warunki jego realizacji. Natomiast Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Mławie w postanowieniu z 18 kwietnia 2017 r. wydał negatywną opinię dla planowanego przedsięwzięcia. W ocenie tego organu, analizy przedstawione w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie pokrywają się z rzeczywistością dotyczącą uciążliwości zapachowej w otoczeniu fermy, a oddziaływanie w większości przypadków wykracza poza granice działki, na której znajdują się fermy.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że uzupełnił raport o racjonalny wariant alternatywny, który został również uznany za najkorzystniejszy dla środowiska i w tym wariancie będzie realizowane planowane przedsięwzięcie.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli skarżący.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że organy naruszyły art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa), co skutkowało naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.).

W ocenie Sądu I instancji, organy orzekające w tej sprawie nie wskazały jakie konkretne warianty realizacji przedsięwzięcia oceniały oraz na jakiej podstawie uznały, że racjonalny wariant alternatywny, na którego realizację zdecydował się inwestor zasługiwał na akceptację. W treści decyzji organów obu instancji brak jest jakiejkolwiek analizy i oceny wariantów realizacji przedsięwzięcia, zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej. Organ I instancji na str. 9 uzasadnienia decyzji ograniczył się do stwierdzenia, że "Zgodnie z przedłożoną dokumentacją inwestor zdecydował się na realizację racjonalnego wariantu alternatywnego [...]". Równie lakoniczna jest ocena raportu oraz postępowania organu I instancji w tym zakresie dokonana przez organ odwoławczy. W ocenie Sądu I instancji, z raportów z 2014 r. i 2015 r. wynika wniosek, że wariant zaproponowany przez inwestora stanowi połączenie trzech wariantów w jednym. Stanowi to naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej. Warianty realizacji przedsięwzięcia przedstawione przez inwestora uniemożliwiły analizę planowanego przedsięwzięcia pod kątem zagrożeń i uciążliwości dla środowiska, a w szczególności oddziaływań odorowych.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że organy nie dokonały oceny raportu zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 3b ustawy środowiskowej. Organ I instancji na str. 9 uzasadnienia decyzji z [...] czerwca 2019 r. stwierdził, że w istniejących obiektach prowadzona jest hodowla 39 000 sztuk (156 DJP) brojlera kurzego. Łącznie na terenie, na którym realizowane będzie planowane przedsięwzięcie, prowadzony będzie chów 159 000 sztuk (635 DJP). Ma to szczególne znaczenie wobec stwierdzenia organu, że najbliższy budynek mieszkalny zlokalizowany jest w odległości ok. 26 m od planowanego przedsięwzięcia (s. 9 uzasadnienia decyzji organu I instancji z [...] czerwca 2019 r.).

Sąd I instancji wskazał, że raport nie został również oceniony zgodnie z art. 141 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r. poz. 1396, dalej: p.o.ś.). Sąd I instancji wskazał, że brak norm prawnych regulujących poziomy dopuszczalne uciążliwości zapachowej spowodował poszukiwanie innych form rejestracji i monitorowania zapachowej jakości powietrza. Jednym ze źródeł informacji o cechach danego zapachu może być analiza lotnych związków organicznych (LZO) przeprowadzana z wykorzystaniem technik instrumentalnych tj. technik chromatograficznych oraz technik elektronicznego nosa. W przepisach prawa polskiego brak jest kompleksowej ustawy określającej standardy zapachowe jakości powietrza. Nie oznacza to jednak, że organ wydający decyzję środowiskową zwolniony jest z dokonania oceny planowanego przedsięwzięcia z punktu widzenia ochrony przed zanieczyszczeniem. W sytuacji wystąpienia zagrożeń związanych z emisją odorów, konieczne jest uwzględnienie w ramach wariantów realizacji przedsięwzięcia odpowiednich technologii i środków technicznych w celu ograniczania oddziaływania odorów. Orzekające w sprawie organy nie dokonały oceny wariantów realizacji przedsięwzięcia z punktu widzenia możliwości zastosowania rozwiązań technicznych i technologicznych zapobiegającym oddziaływaniom odorowym oraz ograniczającym emisję z tym związaną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor.

W pierwszej kolejności inwestor zarzucił niezastosowanie "art. 6 ust 2 ustawy z 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw". Polegało to na wydaniu wyroku na podstawie przepisu po nowelizacji. W ocenie inwestora, mogło to mieć wpływ na wykładnię art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, która uległa zmianie "merytorycznej".

Z ostrożności procesowej inwestor zarzucił błędną wykładnię art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej przez uznanie, że raport powinien prezentować trzy odrębne wersje wariantów. W ocenie inwestora właściwa wykładnia tego przepisu potwierdza prawidłowość dokonanych czynności w postępowaniu administracyjnym przez aktualizację treści raportu, dokonywanie uzupełnień i modyfikacji oraz wybranie wariantu mniej uciążliwego dla środowiska w kształcie prezentowanym przez w raporcie.

Inwestor zarzucił także naruszenie art. 141 p.o.ś. przez jego zastosowanie. Zdaniem inwestora, w postępowaniu administracyjnym wykazane zostało, że eksploatacja planowanego przedsięwzięcia będzie spełniać "wszelkie wymogi", czego dowodzi uzyskane pozytywne uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Ponadto, w ocenie inwestora, norma ta ma charakter ogólny i nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia.

Zdaniem inwestora, w konsekwencji powyższych naruszeń doszło także do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi.

Inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto inwestor wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Inwestor oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Przede wszystkim zarzuty skargi kasacyjnej zostały błędnie sformułowane, ponieważ nie wskazano, które z zarzutów są zarzutami naruszenia prawa procesowego, a które zarzutami naruszenia prawa materialnego, czego wymaga art. 174 p.p.s.a.

Niezależnie od powyższego uchybienia zarzut niezastosowania art. 6 ust 2 ustawy z 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 1936), powołany bez wskazania stosownego publikatora ustawy, nie zasługiwał na uwzględnienie. Na podstawie tej nowelizacji dokonano zmiany art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej (art. 1 pkt 30 ustawy nowelizującej), jednak wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej norma ta nie zmieniła się "merytorycznie", natomiast została doprecyzowana. W pierwotnym brzmieniu przepis ten stanowił, że raport powinien zawierać opis analizowanych wariantów, w tym wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, wraz z uzasadnieniem ich wyboru. Natomiast po nowelizacji przepis został doprecyzowany i stanowił, że raport powinien zawierać opis wariantów uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, jak i racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, wraz z uzasadnieniem ich wyboru. Nie ulega natomiast wątpliwości, że zarówno w poprzednim, jak i obecnym brzmieniu art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, nakłada na autora raportu obowiązek przedstawienia trzech odrębnych wariantów realizacji przedsięwzięcia, przy czym żaden z tych wariantów nie może być wariantem polegającym na niepodejmowaniu przedsięwzięcia (tzw. wariant "zerowy"). Warianty realizacji przedsięwzięcia stanowią jeden z najważniejszych instrumentów prawidłowej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przedstawienie minimum trzech wariantów pozwala na utworzenie "siatki porównawczej", na gruncie której organ weryfikuje proponowane warianty. Wariant najkorzystniejszy dla środowiska jest trzecim z wariantów, którego opis powinien zawierać raport, a ilość wymaganych do przedstawienia w raporcie wariantów realizacji przedsięwzięcia nie zależy zatem od woli i uznania, a także oceny inwestora (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2021 r. III OSK 376/21). Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, analiza złożonego w sprawie raportu oraz jego uzupełnień prowadzi do wniosku, że złożony przez inwestora raport nie spełnia powyższych wymagań. W raporcie nie przedstawiono wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. W raporcie z 2015 r. przedstawiono jeden wariant, co potwierdza nawet strona tytułowa tego dokumentu, gdzie wskazano, że jest to raport "dla wariantu polegającego na budowie trzech obiektów inwentarskich - kurników o obsadzie 40 000 szt. brojlera kurzego każdy na terenie działki nr [...]". Potwierdza to także str. 66 raportu z 2015 r., gdzie wskazano, że "Wariant rozpatrywany w niniejszym raporcie o oddziaływaniu na środowisko jest najbardziej uzasadniony i racjonalny zarówno ze względów środowiskowych". Jak wynika ze str. 65 raportu, z maja 2015 r., pierwotnie rozpatrywanym wariantem była budowa w przedmiotowej lokalizacji 4 obiektów inwentarskich – kurników o obsadzie 40 000 sztuk brojlera kurzego każdy na terenie działki nr [...], gm. [...]. Oznacza, że wariant zaproponowany do realizacji w raporcie z 2015 r. jest według autora raportu wariantem alternatywnym w stosunku do wariantu zaproponowanego w raporcie z 2014 r., przy czym warianty realizacji przedsięwzięcia powinny być przedstawione w aktualnym raporcie będącym podstawą ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Niezależnie jednak od powyższego, również w raporcie z 2014 r. nie zostały przedstawione wymagane warianty realizacji przedsięwzięcia. Na str. 62 raportu z 2014 r. stwierdzono, że przedstawiony wariant realizacji przedsięwzięcia jest wynikiem żądanego przez inwestora poziomu produkcji i programu technologicznego, istniejących uwarunkowań terenowych (kształtu działek, sąsiedztwo parceli), wymagań przepisów branżowych – przepisy poszczególnych branż (rozporządzenia, normy wytyczne). Na str. 63 raportu z 2014 r. stwierdzono ponadto, że wariant przedstawiony przez inwestora jest jednocześnie wariantem najbardziej racjonalnym, ponieważ zakłada prowadzenie hodowli przy jak najmniejszym nakładzie prac za pomocą hodowli dostosowanej do takiej wielkości i wydajności gospodarstwa oraz technologii powszechnie stosowanej przy hodowli brojlerów, zgodnej z wymogami przepisów unijnych i krajowych. Na str. 64 raportu z 2014 r. przedstawiono dwa warianty alternatywne. Jednocześnie jednak na str. 63 raportu z 2014 r. stwierdzono, że wariant przedstawiony przez inwestora jest jednocześnie wariantem najbardziej racjonalnym. Na str. 66 raportu z 2014 r. wyjaśniono jednocześnie, że wariant proponowany przez inwestora jest najbardziej uzasadniony i racjonalny zarówno ze względów ekonomicznych, technologicznych jak i środowiskowych.

Powyższe oznacza, że na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut podnoszący naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, ponieważ wbrew twierdzeniom inwestora raport powinien prezentować trzy odrębne warianty, a złożony w tej sprawie raport tego warunku nie spełnia.

Z kolei zarzut podnoszący naruszenie art. 141 p.o.ś. przez jego zastosowanie, jest częściowo uzasadniony, chociaż przepis ten został powołany zarówno przez skarżącego kasacyjnie, jak i przez Sąd I instancji, bez wskazania właściwej jednostki redakcyjnej (paragrafu). Zgodnie z art. 141 § 1 p.o.ś., eksploatacja instalacji lub urządzenia nie powinna powodować przekroczenia standardów emisyjnych. Ponadto, oddziaływanie instalacji lub urządzenia nie powinno powodować pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenia życia lub zdrowia ludzi (art. 141 § 2 p.o.ś.). Sąd I instancji odwołał się do treści tego przepisu, ale jednocześnie wskazał, że organ I instancji na str. 11 uzasadnienia decyzji Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2019 r., odnosząc się do kwestii emisji pochodzących z przedmiotowej instalacji stwierdził, że przeprowadzona ocena planowanego przedsięwzięcia w zakresie emisji do powietrza wykazała, że na etapie eksploatacji przedmiotowego przedsięwzięcia poziomy substancji "odoroczynnych" takich jak amoniak czy siarkowodór pochodzących z procesu technologicznego, nie spowodują przekroczenia aktualnie obowiązujących w tym zakresie norm, zgodnych z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. Nr 16 poz. 87). W ocenie Sądu I instancji, organ I instancji nie wskazał jakie przyjęte przez inwestora rozwiązania techniczne, technologiczne i organizacyjne spowodowały, że na etapie eksploatacji przedmiotowego przedsięwzięcia poziomy substancji "odoroczynnych" takich jak amoniak czy siarkowodór pochodzących z procesu technologicznego, nie spowodują przekroczenia aktualnie obowiązujących w tym zakresie norm. Sąd I instancji wskazał zatem na braki w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, co koresponduje ze stanowiskiem Sądu I instancji, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. Odwołanie się zatem do ogólnej normy z art. 141 § 1 i 2 p.o.ś. nie miało zatem wpływu na wynik sprawy.

Z tego powodu nie doszło również do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji prawidłowo zastosował te przepisy uznając, że skarga zasługiwał na uwzględnienie.

Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.