II OSK 2206/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-08-28	
Data wpływu	2016-09-13	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jakub Zieliński /sprawozdawca/
Robert Sawuła
Zofia Flasińska /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Gd 57/16	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1202; art. 48 ust. 4 w zw. z art 29 ust. 1 pkt 2c; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2015 nr 0 poz 443; art. 6 ust. 1; Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 57/16 w sprawie ze skargi I. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 57/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę I. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał I. B. rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, o wymiarach ok. 3 m x 15,07 m i wysokości ok. 2,30 m, pełniącego funkcję kojca dla psów, zlokalizowanego na działce nr [...] w S. K.. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji stwierdził, że na terenie przedmiotowej działki znajduje się m.in. obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej, posadowiony na bloczkach betonowych, nietrwale związany z gruntem, z dachem jednospadowym. Obiekt nie posiada przyłączy do mediów. W dniu kontroli w obiekcie znajdowały się psy. Według oświadczenia inwestora I. B. obiekt został wybudowany w 2013 r., na jego wzniesienie nie posiada pozwolenia na budowę, ani nie dokonała zgłoszenia budowy. Obiekt stanowi kojec dla psów.

Organ pierwszej instancji uznał, że obiekt ten mający formę wiaty, ze względu na swoje wymiary zewnętrzne oraz przeznaczenie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy – Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki, lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Natomiast w przypadku, gdy taki obiekt istnieje dłużej niż 120 dni, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Jedynie budowa budynków o powierzchni zabudowy do 25 m2, wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ale zgłoszenia. Z uzasadnienia organu wynika, że pomimo wezwania do przedłożenia dokumentacji zmierzającej do legalizacji zaistniałej samowoli budowlanej, inwestor do dnia wydania decyzji nie złożył wymaganych dokumentów, co obligowało do wydania decyzji o rozbiórce zgodnie z art. 48 ustawy – Prawo budowlane. Organ ustalił również, że opłata legalizacyjna w tym przypadku wynosiłaby 25.000 zł.

W odwołaniu od tej decyzji I. B. wskazała, że opłata legalizacyjna jest zbyt wysoka, obiektem są kojce dla psów, w których przebywają zwierzęta. Z uwagi na ich dobro jak i bezpieczeństwo wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że fakt nietrwałego związania przedmiotowego obiektu budowlanego z gruntem i jego istnienia powyżej 120 dni dają podstawę do uznania go za tymczasowy obiekt budowlany, którego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro doszło do naruszenia art. 28 ustawy – Prawo budowlane organ pierwszej instancji zobligowany był do przeprowadzenia postępowania w oparciu o art. 48 tej ustawy. Skoro strona nie poczyniła żadnych kroków w celu dostarczenia żądanych przez ten organ dokumentów, był on zobligowany do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu. O wysokości opłaty legalizacyjnej skarżąca została jedynie w decyzji organu pierwszej instancji poinformowana, a jej wysokość ustalana jest postanowieniem organu nadzoru budowlanego po spełnieniu przez stronę postępowania nałożonych obowiązków.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła I. B.. Wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2015 r., w sprawie sygn. akt II SA/Gd 179/15, WSA w Gdańsku uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] lutego 2015 r. Sąd uznał skargę I. B. za zasadną z powodu naruszenia art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Według sądu organ drugiej instancji nie uzasadnił w sposób przekonywujący ustalenia, że przedmiotowe obiekty mają charakter obiektów tymczasowych. Sąd wskazał, że organ odwoławczy merytorycznie rozpoznając sprawę powinien rozważyć czy obiekt będący przedmiotem postępowania mieści się w kategorii budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane i w konsekwencji podlega Prawu budowlanemu, mając w szczególności na uwadze konstrukcję kojców, jak też ich rozmiary, czy też, jak to podnosi skarżąca posadowienie tego rodzaju kojców nie jest regulowane przepisami Prawa budowalnego.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy w postępowaniu odwoławczym, decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w G. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w K. z dnia [...] października 2014 r. o rozbiórce kojców dla psów. Organ odwoławczy stwierdził, że ze względu na swoje rozmiary, jak i konstrukcję oraz posadowienie należało uznać obiekt za budowlę, a nie obiekt tymczasowy. Wyjaśniając kwestię wiat organ odwoławczy stwierdził, że wykładnia wszystkich przepisów Prawa budowlanego nie pozwala na ich wyłączenie spod mocy wiążącej przepisów budowlanych. Organ uznał, że wiaty są budowlami w rozumieniu prawa budowalnego. To, jakimi cechami charakteryzują się wiaty nie zostało przez ustawodawcę określone poprzez definicję legalną, w tej sytuacji należy kierować się regułami znaczeniowymi języka naturalnego. Uznanie przez organy, że wiata oznacza lekką, zadaszoną konstrukcję, częściowo lub zupełnie pozbawioną ścian, nie jest naruszeniem reguł znaczeniowych języka polskiego i brak podstaw do kwestionowania, że takie rozumienie wiaty odbiega od zamiarów ustawodawcy.

Organ podkreślił, że przedmiotowy kojec dla psów o ustalonych wymiarach, z dachem jednospadowym, od strony podwórza nie posiadający ściany lecz siatkę drucianą, z pozostałymi ścianami wykonanymi z desek, zgodnie z definicją wiaty należy uznać za wiatę, która stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r. Niemniej jednak wymiary przedmiotowego obiektu przekraczają 25 m2, w związku z czym na jego budowę wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy uznał, że tym samym doszło do naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a więc organ pierwszej instancji powinien był przeprowadzić postępowanie w oparciu o art. 48 tej ustawy. Wobec braku przedłożenia przez skarżącą wymaganych do legalizacji dokumentów, rozbiórka jest uzasadniona na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowalnego.

W skardze do Sądu I instancji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Według skarżącej kojce dla psów nie wypełniły definicji wiaty i nie są również innymi obiektami, o których mowa w art. 3 ustawy Prawo budowalne. W tej sytuacji według skarżącej nie podlegały regulacjom Prawa budowlanego.

Skarżąca podkreśliła, że według zmienionych nowelą z dnia 20 lutego 2015 r. przepisów Prawa budowlanego, budowa wiaty o powierzchni zabudowy do 50 m2 sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 100 m2 powierzchni działki nie wymaga pozwolenia na budowę. Budowa takiej wiaty nie wymaga także zgłoszenia. Skarżąca powołała się na przepis przejściowy art. 6 ust. 1 wskazanej noweli, według którego do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawa nowelizująca weszła w życie w dniu 28 czerwca 2015 r., a sprawa zakończyła się decyzją ostateczną z dnia [...] marca 2015 r. Wobec tego należało zastosować przepisy ustawy Prawo budowalne w znowelizowanym brzemieniu i traktując kojce jako wiatę umorzyć postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: WSA w Gdańsku; Sąd I instancji; Sąd), motywując swoje rozstrzygnięcie, stwierdził, że skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że podstawą materialnoprawną kontrolowanych decyzji są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (Dz. U. z 2016 r., poz. 290), zwanej dalej Prawem budowlanym, w brzmieniu obowiązującym jednak przed dniem 28 czerwca 2015 r., tj., przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 443). W ocenie sądu w niniejszej sprawie należało kierować się dotychczasowym brzmieniem przepisów Prawa budowlanego, a decyduje o tym reguła intertemporalna wyrażona w art. 6 ust. 1 noweli, która stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe.

Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2015 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 179/15, uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w G. z dnia [...] lutego 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji orzekającą rozbiórkę obiektu pełniącego funkcję kojca dla psów, to decyzja ta utraciła swój byt prawny, a sprawa powróciła do etapu postępowania odwoławczego, czyli do administracyjnego toku instancji. Skoro w obrocie prawnym nie było już decyzji ostatecznej, to tym samym sprawa nie była zakończona i pozostawała "w toku". W konsekwencji, do rozpoznania niniejszej sprawy organy nadzoru budowlanego winny były zastosować przepisy Prawa budowlanego sprzed wejścia w życie nowelizacji z dnia 20 lutego 2015 r., co też prawidłowo uczyniły.

Sąd I instancji rozważył spełnianie przez ten obiekt warunków uznania go za budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, który stanowi, że przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Wyliczenie to ma charakter przykładowy.

W ocenie sądu I instancji, w niniejszej sprawie organ słusznie zakwalifikował przedmiot niniejszego postępowania jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego stanowiącą wiatę z przeznaczeniem na kojec dla psów. Ogólnie bowiem przyjęta definicja kojca określa go jako najczęściej niewielką, otwartą z góry i ogrodzoną po bokach przestrzeń do okresowego lub stałego przetrzymywania psów lub zwierząt hodowlanych. Kojec zgodny z tą definicją nie wymaga pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, gdyż jest związany tylko z ogrodzeniem terenu. Natomiast jeżeli ma zadaszenie oparte na słupkach spełnia on już definicję wiaty (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1260/10, dostępny w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Budowa wiaty stosownie do przepisu art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wymaga dokonania zgłoszenia. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 20 lutego 2015 r., zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. Zdaniem Sądu organ prawidłowo uznał wskazany obiekt za wiatę, która jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego budowa wiaty o powierzchni do zabudowy do 25 m² zwolniona była z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie zwolnienie to nie objęło przedmiotowej wiaty, albowiem powierzchnia jej zabudowy przekracza wymagane do zgłoszenia 25 m². W tej sytuacji budowa takiego obiektu wymagała, zgodnie z zasadą ogólną wyrażoną w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, uzyskania pozwolenia na budowę, którego skarżąca nie uzyskała.

Skoro – wbrew twierdzeniom skarżącej - w niniejszej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 29 ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego, czyli przepis w brzmieniu uwzględniającym nowelizację Prawa budowalnego z dnia 20 lutego 2015 r., organ zasadnie wszczął i przeprowadził procedurę określoną w art. 48 Prawa budowlanego regulującym zasady legalizacji przy stwierdzeniu samowoli budowlanej. Skarżąca nie przedłożyła dokumentów, wymaganych postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2013 r., zatem zasadnie organ nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Tym samym – zdaniem sądu I instancji słusznie organ odwoławczy wydał decyzję na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej od powyżej opisanego wyroku WSA w Gdańsku, I. B., zaskarżając to orzeczenie w całości, zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego , tj. "art. 48 ust. 4 w zw. z art 29 ust 1 pkt 2c" ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2016 r., poz. 290) w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U z 2015 r., poz. 443) przez błędną wykładnię.

Zarzucając powyższe naruszenie prawa, I. B. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gdańsku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona przedstawiła okoliczności na poparcie tezy, że WSA w Gdańsku dokonał błędnej wykładni prawa, przyjmując że art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. nie ma w sprawie zastosowania; przy czym naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej Prawo budowlane spowodowało naruszenie "art. 48 ust. 4 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt. 2c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane". Podkreśliła, że I. B. wcześniej w skardze zarzuciła między innymi niezastosowanie przez organ II instancji ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. (Dz.U z 2015 r., poz. 443) do sytuacji, w której w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej istniała ostateczna decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] lutego 2015 r. Skarżąca kasacyjnie argumentowała, że zarzut ten miał dla rozpoznania sprawy pierwszorzędne znaczenie z uwagi na istotne zmiany dotyczące pozwoleń na budowę i zgłoszeń. W jej ocenie przepis art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej nie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie, bowiem do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, co nastąpiło w dniu 28 czerwca 2015 r., sprawa zakończona była ostateczną decyzją Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] lutego 2015 r. Przy takim założeniu skarżąca uznała, że WSA w Gdańsku błędnie stwierdził, że "w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 29 ust. 1 pkt. 2c Prawa budowlanego, czyli przepis w brzmieniu uwzględniającym nowelizację Prawa budowlanego z dnia 20 lutego 2015 r.", gdyż do dnia wejścia w życie nowelizacji przedmiotowa sprawa nie została ostatecznie zakończona. Skarżąca podniosła, że w art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej Prawo budowlane mówi się o tym, że do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Dalej strona wnioskowała, że "niezbicie prowadzi [to] do wniosku, iż do spraw wszczętych i zakończonych ostateczną decyzją stosuje się nowe przepisy wprowadzone ustawą nowelizującą, a wyznacznikiem jest wydana przez organ decyzja ostateczna oraz data jej wydania, a mianowicie czy wydana została przed dniem wejścia w życie ustawy". Skarżąca stwierdziła, że stanowisko Sądu I instancji, iż uchylenie przez sąd decyzji ostatecznej organu drugiej instancji wywołuje taki skutek, że decyzja ta traci swój byt prawny, a sprawa powraca do etapu postępowania odwoławczego, nie stanowi wyjaśnienia, do jakich spraw będących w toku miałyby zastosowanie nowe przepisy wprowadzone ustawą nowelizującą.

Według skarżącej, wyznacznikiem dla zastosowania dobrodziejstwa, które wprowadziła nowelizacja ustawy, miał być fakt zapadnięcia ostatecznej decyzji przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, "wobec tych więc, których sprawy były w toku, a wydana już była ostateczna decyzja w terminie wymienionym w ustawie (przed jej wejściem w życie) należy stosować przepisy nowe". Argumentowała w tym względzie, że w chwili wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. obowiązywało już znowelizowane Prawo budowlane i budowa wiaty nie wymagała ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, a sprawa wcześniej była już zakończona decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 2015 r. nakazującą rozbiórkę kojców dla psów, która wskutek poddania jej weryfikacji sądowej utraciła swą moc. Zdaniem strony, po uchyleniu wcześniejszej ostatecznej decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. przez WSA w Gdańsku, sprawę należało rozpatrzyć według nowych przepisów Prawa budowlanego i "ustalić, czy zastosowanie ma art. 29 ust. 1 pkt. 2c".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz.1302) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny; NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego skontrolował zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym – w granicach określonych podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności wskazuje na to, że całkowicie nietrafna okazała się argumentacja skarżącej co do zastosowania błędnej wykładni przepisu art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej z dnia 20 lutego 2015 r. Sąd kasacyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie należało zastosować przepisy Prawa budowalnego w dotychczasowym brzmieniu, co wynika z reguły intertemporalnej wyrażonej w art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej, który stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe.

Skład orzekający NSA, wskazuje, że skutkiem wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu odwoławczego z [...] lutego 2015 r., było pozbawienie mocy obowiązującej tej decyzji. To z kolei spowodowało, że wszczęta sprawa administracyjna nie była zakończona. Oznacza to, że organ odwoławczy miał obowiązek prowadzić postępowanie tak, jak miało to miejsce przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Zasadą jest, że po każdorazowym uchyleniu decyzji przez sąd administracyjny, postępowanie administracyjne jest kontynuowane, a sprawa podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu, por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 maja 2009 r. (sygn. akt II OSK 681/08, dostępny w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu kasacyjnego, słuszne więc było zastosowanie art. 6 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane do postępowania toczącego się po uchyleniu decyzji organu odwoławczego, które miało miejsce już po wejściu w życie ustawy zmieniającej. Oznacza to, że w rozpatrywanym przypadku organy były zobowiązane do stosowania przepisów ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą o zmianie tej ustawy.

Interpretacja przepisu art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej wskazuje, że w każdej sprawie, która nie została zakończona, należy zastosować przepisy dotychczasowe. Sprawa administracyjna w odróżnieniu od postępowania - które to pojęcie ma znaczenie węższe, gdyż stanowi ramy procesowe, w których jest rozstrzygana sprawa administracyjna - co do zasady kończy się wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej. Niemniej jednak, wobec wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej z [...] lutego 2015 r. przedmiotowa sprawa nie mogła być w toku ponownego postępowania odwoławczego zakwalifikowana jako "sprawa zakończona decyzją ostateczną".

Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie należy podkreślić, że organ stosował przepis art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej nie w sytuacji, gdy decyzja ostateczna pozostawała w obrocie prawnym, ale w sytuacji wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego. W momencie stosowania tego przepisu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. prowadził więc sprawę administracyjną, w której dopiero miała zostać wydana decyzja ostateczna. W związku z tym przepis powyższy miał w tej sprawie zastosowanie.

Na marginesie głównych rozważań warto zauważyć, że interpretacja przepisów zaproponowana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej prowadziłaby do powstania niemożliwych do zaakceptowania skutków w analogicznych do niniejszej sprawy stanach faktycznych. W sprawie, w której doszłoby do uchylenia (wyeliminowania z obrotu prawnego), decyzji organu odwoławczego lub decyzji organów obu instancji sytuacja strony uległaby diametralnej zmianie względem sytuacji strony postępowania zakończonego decyzją ostateczną, która nie została podważona, mimo że ustawodawca takiego skutku nie zamierzał osiągnąć. Trudno też po temu byłoby znaleźć dostateczne uzasadnienie celowościowe i socjologiczne.

Ustosunkowując się zatem do argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej, nie można podzielić postawionej tam tezy, że sprawa administracyjna kończy się z chwilą wydania pierwszej ostatecznej decyzji administracyjnej, bez względu na to, czy następnie decyzja ta zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego czy nie. Jak już wskazano powyżej, sprawa administracyjna, w której wydano decyzję ostateczną, winna być na gruncie omawianej regulacji intertemporalnej oceniana jako zakończona, o ile decyzja ta nie zostanie następnie wyeliminowana z obrotu prawnego.

W dalszej kolejności należy stwierdzić, skoro WSA w Gdańsku nie dokonał błędnej wykładni art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej Prawo budowlane, to nie mogło dojść do zarzucanego naruszenia art. 48 ust. 4 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu uwzględniającym tę nowelizację.

Reasumując całość dotychczasowych rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przeprowadzona analiza uzasadnienia prawnego zaskarżonego wyroku jednoznacznie wskazuje na to, że po stronie Sądu I instancji nie doszło do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.