Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi U. z siedzibą w L. na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę.

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2018 r. Prezes Zarządu U. S.A. z siedzibą w L., działając w imieniu i na rzecz U. S.A. zwrócił się do Dyrektora Departamentu Współpracy Rozwojowej Ministerstwa Spraw Zagranicznych na podstawie art. 2, 3 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p., o sporządzenie i przekazanie kserokopii pisma skierowanego przez Departament Współpracy Rozwojowej Ministerstwa Spraw Zagranicznych do Ministerstwa Finansów RP dotyczącego projektu, który U. S.A. planuje zrealizować na terytorium [...] i który, jak planowano, miałby zostać sfinansowany ze środków, które będą pochodziły z kredytowej umowy zawartej pomiędzy rządami Polski i [...].

Wnioskodawca podkreślił, iż informacje zawarte w ww. piśmie mają charakter informacji publicznych, gdyż bezpośrednio dotyczą możliwości realizacji przez spółkę U. S.A. kontraktu z partnerem [...], a także mają wpływ na kredyt, który ma zostać udzielony przez Rząd Rzeczypospolitej Polskiej w ramach OECD i ogólnie dotyczą pomocy wiązanej, w tym finansowania kontraktów eksportowych. Ponadto, w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek wskazanych w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem żądane informacje dotyczą wyżej wspomnianych danych publicznych.

W odpowiedzi na wniosek Ministerstwo Spraw Zagranicznych Departament współpracy Rozwojowej skierował do Prezesa Zarządu U. S.A. pismo z dnia [...] lutego 2018 r., w którym poinformował wnioskodawcę, iż Departament Współpracy Rozwojowej Ministerstwa Spraw Zagranicznych nie skierował do Ministerstwa Finansów odrębnego pisma wyrażającego opinię na temat negocjacji kredytowej umowy międzyrządowej pomiędzy Rządem RP a Z., o którą wnioskuje U. S.A. Informacje w przedmiotowej sprawie przekazywane były we wcześniejszej korespondencji MSZ kierowanej do MF (pismo DWE sygn. [...] z lipca 2017 r.), a także w notatce ze spotkania z panem Prezesem K. Z., które odbyło się w MSZ w dniu [...] listopada 2017 r. i na którym przekazano informacje o ograniczeniach wynikających z rekomendacji Komitetu Pomocy Rozwojowej OECD zabraniającej udzielania pomocy wiązanej krajom najuboższym, do których należy Z. Ze względu na cel sporządzenia pisma i ww. notatki oraz charakter zawartych w nich informacji stanowią one, zdaniem organu, wewnętrzne dokumenty administracji rządowej nieprzesądzające o kierunkach jej działania, a w konsekwencji nie zawierają informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu.

Minister wskazał ponadto, iż przepisy ww. ustawy nie mają zastosowania w sytuacji, gdy podmiot wykonujący zadania publiczne przekazuje posiadane przez siebie informacje innemu podmiotowi publicznemu w celu wykorzystania tych informacji do realizacji przypisanych mu zadań publicznych.

Organ podkreślił, iż przekazywane informacje do resortu finansów publicznych mają charakter dokumentacji wewnętrznej i służą co do zasady podjęciu określonych decyzji lub działań przez Ministerstwo Finansów. Dokument zawierający takie informacje nie przesądza o kierunkach działania organu/instytucji w konkretnej sprawie, ale służy organowi/instytucji do gromadzenia i wymiany informacji, nie mając jednocześnie charakteru wiążącego.

Wnioskodawca pismem z dnia 15 marca 2018 r. wniósł odwołanie oraz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, "w której Departament Współpracy Rozwojowej w dniu [...] lutego 2018 r. wydał decyzję odmowną co do udostępnienia informacji publicznej, nr [...]".

W odpowiedzi na ww. pismo procesowe organ poinformował pismem z dnia [...] marca 2018 r., iż podtrzymuje stanowisko MSZ wyrażone w ww. piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. Organ jednocześnie poinformował wnioskodawcę, iż pismo MSZ z dnia [...] lutego 2018 r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego i nie przysługuje od niego odwołanie w trybie administracyjnym.

W dniu 27 kwietnia 2018 r. do Ministerstwa Spraw Zagranicznych wpłynęło ponaglenie "dotyczące sprawy [...]".

Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. U. S.A. z siedzibą w L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w związku z nieudzieleniem informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] lutego 2018 r.

Skarżący zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uchylenie się od obowiązku udostępnienia informacji publicznej, materializujące się we wskazaniu, iż informacja, której dotyczył wniosek o udostępnienie, jest dokumentem wewnętrznym niestanowiącym informacji publicznej;

2. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP polegające na uchybieniu prawu do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz zaniechaniu wypełnienia obowiązku udzielenia informacji, poprzez odmowę udzielenia dostępu do informacji publicznej;

3. art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych poprzez odmowę udzielenia informacji związanej z gospodarką środkami publicznymi, która powinna być jawna.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 145a § 1 P.p.s.a. skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zobowiązanie organu do niezwłocznego udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] lutego 2018 r. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie od Skarbu Państwa – Ministerstwa Spraw Zagranicznych zwrotu kosztów niniejszego postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia przez skarżącego ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Artykuł 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm. – dalej u.d.i.p.) stanowi, iż do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej P.p.s.a.). Powyższy przepis, odsyłając do stosowania przepisów P.p.s.a., określa właściwość rzeczową sądów administracyjnych do rozpatrywania skarg nie tylko na decyzje odmawiające udostępnienia informacji publicznej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ale i bezczynność podmiotu obowiązanego do jej udostępnienia (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.).

Skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt l OSK 601/05, LEX nr 236545). Dla skuteczności wniesienia takiej skargi nie wymaga się jej poprzedzenia środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 P.p.s.a., ponieważ – zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. – przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Jednocześnie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 119 P.p.s.a. niniejsza sprawa należy do kategorii spraw, które mogą zostać rozpoznane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym.

Wskazać należy, iż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu bądź podjęcia określonej czynności.

Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w art. 13 tej ustawy, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji ani niewydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Decyzja o odmowie udostępnienia informacji jest przewidziana dla sytuacji, gdy informacja publiczna istnieje, ale nie może być udostępniona na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej, określonych w art. 5 u.d.i.p. Nie ma natomiast podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji w sytuacji, gdy organ żądanych informacji nie posiada. O tym fakcie organ winien jednak powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę – gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Nie ma również podstaw do wydania decyzji odmownej w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, która nie stanowi informacji publicznej. Wówczas organ winien pisemnie zawiadomić wnoszącego, że żądane dane nie posiadają charakteru publicznego i jako takie nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym ustawy.

W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości, że Minister Spraw Zagranicznych jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, bowiem zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności organy władzy publicznej.

Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu powyższego przepisu będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem objęte może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania. W omawianym trybie nie można też domagać się oceny zgodności z prawem wytworzonych dokumentów (por. wyrok z 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2445/11, dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl).

O zakwalifikowaniu zatem określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji. Za informację publiczną uznaje się m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez podmioty te wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Wnioskiem o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielania odpowiedzi, skierowane do podmiotu zobowiązanego według tej ustawy (vide wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II SAB/Gd 97/14, Lex nr 1534479).

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia z autonomiczną definicją pojęcia dokumentu urzędowego, zgodnie z którą dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest jednak pogląd, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11; wyrok z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10). Pogląd ten zachowuje aktualność (zob. wyrok NSA z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2770/13; wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/13). Udostępnienie tego rodzaju dokumentów mogłoby osłabiać funkcję ich wytworzenia, co powoduje ich wyłączenie z upublicznienia także w porządkach prawnych innych krajów Unii Europejskiej (por. W. Sokolewicz, "Art. 61, w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz", red. L. Garlicki, tom IV, Warszawa 2005, s. 6)

Należy podkreślić, że również w doktrynie zauważa się, iż organ w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć musi mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne, rozwiązania, sporządzać projekty dokumentów czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępnie do informacji publicznej. Komentarz", Warszawa 2012, s. 58-59).

Wreszcie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjęto, że dokumenty wewnętrzne podlegają wyłączeniu z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego dokumenty wewnętrzne to informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Służą one wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk (por. wyrok TK z dnia z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122; zob. też wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1883/14).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają zatem np.:

‒ wewnętrzna korespondencja elektroniczna, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera bowiem ani informacji co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/130;

‒ korespondencja, w tym także mailowa osoby wykonującej zadania publiczne, z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/12; wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/13; wyrok BSA z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2770/13; wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt I OSK 3073/13);

‒ wewnętrzna korespondencja urzędowa o charakterze roboczym, odnosząca się jedynie do spraw organizacyjnych i porządkowych i nie umieszczona w aktach sprawy (wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10);

‒ informacje techniczne, dotyczące np. sposobu funkcjonowania danego narzędzia użytkowanego przez organ (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2254/13);

‒ opinie ekspertów, jeżeli nie dotyczą konkretnego aktu będącego już przedmiotem toczącego się procesu legislacyjnego. Opinie takie stanowią dokument wewnętrzny, służący gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Opinie i ekspertyzy mające jedynie charakter poznawczy nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego, mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot. Dlatego poddanie tego procesu ścisłej kontroli społecznej byłoby niecelowe i utrudniłoby wewnętrzny proces kształtowania się stanowisk, uzgadniania i ścierania się opinii dotyczących istniejącego stanu rzeczy, jego oceny oraz ewentualnej potrzeby zmian (wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2196/11);

‒ wykazy wejść i wyjść do ministerstwa (wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2337/15);

‒ terminarz spotkań, kalendarz, czy inne dokumenty związane z planowaniem działalności podmiotu nie stanowią dokumentu urzędowego, a należy je kwalifikować jako dokumenty wewnętrzne. (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2914/13).

Reasumując, dokumenty wewnętrzne nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu i nie stanowią informacji publicznej (vide: wyrok NSA w Warszawie z 17 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1416/15, dostępny w CBOSA).

W ocenie Sądu pisma, których udostępnienia odmówił organ, posiadają wspomniane cechy dokumentu wewnętrznego. Pisma te, to: pismo DWE sygn. [...] z lipca 2017 r. skierowane do Ministerstwa Finansów oraz notatka ze spotkania z prezesem Zarządu U. S.A. K. Z., które odbyło się w Ministerstwie Spraw Zagranicznych w dniu [...] listopada 2017 r., podczas którego przekazano informacje o ograniczeniach wynikających z rekomendacji Komitetu Pomocy Rozwojowej OECD zabraniającej udzielanie pomocy wiązanej krajom najuboższym, do których należy Z.

Zdaniem Sądu wspomniane pisma nie zawierają ostatecznego stanowiska w kwestii podejmowanych przez organy władzy publicznej działań. Pisma te gromadzone są w procesie uzgadniania stanowisk i służą wymianie informacji dotyczących między innymi problemu negocjacji kredytowej umowy międzynarodowej pomiędzy Rządem RP a Z.

Wobec powyższego organ trafnie, w ocenie Sądu, przyjął, że do żądanych pism, będących dokumentami wewnętrznymi, nie ma zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej, o czym poinformował wnioskodawcę w piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. Zarzut bezczynności organu w tej sytuacji nie może odnieść zamierzonego skutku.

Jednocześnie wyjaśnić należy, iż nie ma podstaw prawnych ku temu, by odpowiedź organu z dnia [...] lutego 2018 r. [...] uznać za decyzję administracyjną, na co powołuje się strona skarżąca. Odpowiedź organu została sporządzona w prawidłowej formie, gdyż, jak to już wcześniej wyjaśniono, w przypadku uznania, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej należy powiadomić o tym wnioskodawcę w formie pisemnej.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.