II SA/Lu 588/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-12-13	
Data wpływu	2016-06-08	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie	
Sędziowie	Maria Wieczorek-Zalewska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6019 Inne, o symbolu podstawowym 601	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	IIOSK1159/17	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 138 par. 2, art. 139.; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2016 nr 0 poz 290; art. 30 ust. 5.; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Z. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
W dniu [...] r. Z. S. dokonał w Starostwie Powiatowym w L. zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonywania robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni dróg wewnętrznych z zastosowaniem granitowych otoczaków na działce nr [...] położonej w miejscowości S., gm. W.. Do zgłoszenia dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikającym z prawa własności, kserokopię decyzji płatniczej na podatek rolny za 2016 r., a także mapę (grafikę komputerową) z zaznaczeniem powierzchni do utwardzenia.

Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Starosta L. na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy Prawo budowlane wniósł sprzeciw w stosunku do zamierzonej inwestycji i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazał, że zgodnie z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zespół dworsko pałacowy został wpisany do rejestru zabytków Województwa i na prowadzenie na tym terenie robót budowlanych konieczne jest uzyskanie pozwolenia L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Organ podniósł, że zgodnie z art. 30 ust. 7 pkt 2 ustawy Prawo budowlane właściwy organ może nałożyć w drodze decyzji obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może spowodować pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków.

W odwołaniu od powyższej decyzji. Z. S., wskazał, że faktycznie zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami na prowadzenie robót budowlanych w otoczeniu zabytku (na terenie wpisanym do rejestru zabytków) obowiązuje uzyskanie pozwolenia od konserwatora zabytków. Wskazał jednak, że w odniesieniu do przedmiotowej sprawy LWKZ wydał w 2000 r. postanowienie i zaaprobował projekt rewaloryzacji parku dworskiego w S. na działce nr [...], w którym przedstawiona jest także odbudowa przedmiotowej drogi wewnętrznej. Zamiar przystąpienia do rewitalizacji drogi wewnętrznej został przedstawiony zatem do LWKZ w piśmie z dnia [...] r. wobec którego dotychczas nie został wniesiony sprzeciw. Odwołujący podkreślił, że czynność odtworzenia przedmiotowej drogi, znajdującej się około 4-5 m od zabytku i nie spowoduje pogorszenia stanu środowiska lub zachowania zabytków.

Pismem z dnia [...] r. organ zwrócił się do strony o przedłożenie mapy sytuacyjno - wysokościowej z zaznaczeniem obszaru jaki ma zostać utwardzony zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz o przedłożenie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. dotyczącej planowanych robót, zgodnie z § 52 ust. 1 Uchwały nr [...] Rady Gminy w W. z dnia [...] r. w sprawie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. W.. Pismem z dnia [...] r. strona przedłożyła kserokopię planu zagospodarowania terenu (mapa aktualna na dzień [...] r.) z zaznaczeniem projektowanego utwardzenia. Następnie pismem z dnia [...] r. Wójt G. W. potwierdził, że w stosunku do działek nr [...] i 362 toczy się postępowanie rozgraniczeniowe, którym objęty jest odcinek prostopadły do drogi powiatowej. Natomiast w piśmie z dnia [...] r. Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w L. poinformował, iż nie została zanotowana w jego zasobach robota geodezyjna mająca na celu rozgraniczenie ww. nieruchomości.

Wojewoda po rozpatrzeniu powyższego odwołania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o sprzeciwie w sprawie zgłoszonego w dniu [...] r. utwardzenia powierzchni dróg wewnętrznych, na działce nr [...] w miejscowości S..

Organ odwoławczy wyjaśnił, że organ może nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę w sytuacjach wskazanych w art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Dotyczy to robót, które z uwagi na treść art. 30 ust. 1 w związku z art. 29 ustawy wymagają zgłoszenia, jednakże organ z określonych przyczyn (zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich) stwierdził, że w określonej sytuacji zasadne jest uzyskanie pozwolenia na budowę i w decyzji o sprzeciwie nakłada taki obowiązek. Nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oznacza, że co prawda inwestycja w świetle ustawy Prawo budowlane wymaga zgłoszenia, niemniej jednak mając na względzie ryzyko wystąpienia przesłanek określonych w art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. W zaistniałej sytuacji natomiast inwestycja nie może zostać zrealizowana z uwagi na brak pozwolenia konserwatora zabytków na wykonanie zgłoszonych robót budowlanych. Organ I instancji nie uzasadnił także na czym miałoby polegać zagrożenie dla stanu zachowania zabytków. Z tych względów organ odwoławczy orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji. Niemniej jednak zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane właściwy organ wnosi sprzeciw w stosunku do zgłoszenia, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Przyjęcie zgłoszenia robót polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działce wchodzącej w skład parku dworskiego w S. pomimo nieprzedłożenia pozwolenia L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków naruszałoby ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 521 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Gminy w W. z dnia [...] r. w sprawie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. W. (Lubel. [...] z późn. zm.), zgodnie z którym z obwieszczeniem L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. w sprawie wykazu zabytków nieruchomych - obiektów wpisanych do rejestru zabytków - z terenu Wojewoda (Dz. Urz. Woj. L. . Nr [...], poz. [...]) - zespół dworsko-parkowy: dwór, kuźnia, park, położne w S., wpisane są do rejestru zabytków woj. L.), a także art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wymienione akty prawne nakazują bowiem uzyskanie pozwolenia LWKZ na wykonanie robót na obszarze objętym zainwestowaniem.

Organ odwoławczy wskazał, że inwestor pomimo wezwania do dnia wydania niniejszej decyzji takiego pozwolenia nie przedłożył, dlatego też inwestycja nie może być zrealizowana w oparciu o przedstawione dokumenty (kserokopia wydanego w 2000 r. postanowienia o uzgodnieniu przez L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). Jest to dokument dotyczący innego postępowania, a ponadto nie określający szczegółowego zakresu wykonywanych robót.

Z tego względu w ocenie organu odwoławczego sprzeciw w stosunku do zamierzenia jest zasadny.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody Z. S. wskazał na naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 K.p.a. oraz nieprawidłowe zastosowanie art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Skarżący podniósł, że w tym trybie sprzeciw w drodze decyzji może być wydany tylko przez organ I instancji, którym w przedmiotowej sprawie jest Starosta L.. Poza tym strona skarżąca wskazała, że spełniła wszystkie wymagania określone przez aktualne "wtedy" prawo jeszcze przed powzięciem przez Radę Gminy U. nr [...] z dnia [...] r., które nie przedawniły się, a więc brak jest podstaw do twierdzenia, że wobec zmiany prawa istnieje konieczność powtórzenia tych czynności, które samoistnie nie wygasły.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia [...] r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 art. 1 powołanej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga analizowana w świetle powyżej określonych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podać, iż w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zakaz reformacionis in peius wyrażony w art. 139 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Należy wskazać, że naruszenie zakazu reformacionis in peius stanowi rażące naruszenie prawa. Przestrzeganie przez organ odwoławczy zakazu obejmuje, zarówno treść rozstrzygnięcia, jak i uzasadnienie. Skutki w zakresie naruszenia zakazu należy ustalić na podstawie analizy całej treści decyzji organu odwoławczego w zestawieniu z zakresem orzeczenia organu I instancji, niezależnie od tego w jakiej formalnej części decyzji organu odwoławczego znalazło się niedopuszczalne w myśl art. 139 K.p.a. rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2008 r., II GSK 511/08, Legalis).

W ocenie sądu zaskarżona decyzja została wydana na niekorzyść strony odwołującej się, z rażącym naruszeniem art. 139 K.p.a., w warunkach braku przekonywujących ustaleń oczywistości rażącego naruszenia prawa i interesu społecznego przez organ I instancji.

W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy uchybił temu zakazowi. Organ odwoławczy, odstępując od zasady określonej w art. 139 K.p.a, zobowiązany jest bowiem w uzasadnieniu rozstrzygnięcia szczegółowo wykazać, iż orzeczenie organu pierwszej instancji rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Ani z podstawy prawnej, ani z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, w jaki sposób, czy w jakim zakresie organ I instancji rażąco naruszył prawo. Organ odwoławczy ograniczył się w nim jedynie do stwierdzenia, że stan faktyczny sprawy wyczerpuje znamiona z art. 36 ustawy o ochronie zabytkowi opiece nad zabytkami w zw. z § 521 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Gminy w W. z dnia [...] r. w sprawie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. W.. Poza tym organ odwoławczy podniósł, że organ I instancji nie uzasadnił także na czym miałoby polegać zagrożenie dla stanu zachowania zabytków i z tych względów orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji.

Dodatkowo zawrócić należy uwagę, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Realizując tą zasadę, przepis art. 138 K.p.a. ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym - co do zasady - jako postępowanie merytoryczne. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji, a zatem jest dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Niewątpliwie zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczany zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji, a więc musi zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego. Tak więc w sytuacji, gdy w ocenie organu drugiej instancji należało zastosować inny, niż to uczynił organ pierwszej instancji, przepis prawa materialnego, wystarczające jest i prawidłowe orzeczenie przez organ odwoławczy o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji z jednoczesnym podaniem właściwej w jego ocenie podstawy prawnej i omówieniu tej kwestii w uzasadnieniu własnej decyzji.

Poza tym zgodnie w judykaturze przyjmuje się, że termin z art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane ma charakter terminu prawa materialnego, który nie podlega przedłużeniu, a jego upływ powoduje utratę przez właściwy organ kompetencji do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw. Taką charakterystykę omawianego terminu Sąd podziela. Ma ona wpływ na katalog rozstrzygnięć, jakie może w konsekwencji wydać organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie od decyzji o sprzeciwie, może orzec o jej utrzymaniu w mocy. Może też orzec o jej uchyleniu i umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy uzna decyzję organu I instancji za wadliwą, a termin ustalony do wydania decyzji już upłynął. Wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania decyzji. Z tego względu zdecydowanie dominuje w orzecznictwie stanowisko, że organ odwoławczy nie może zastosować art. 138 § 2 k.p.a., uchylić decyzji i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy upłynął termin do wniesienia sprzeciwu. Z analogicznych powodów nie może organ odwoławczy, po upływie terminu do wniesienia sprzeciwu, uchylić decyzji organu I instancji i orzec w sprawie co do istoty, skoro kompetencja organów do wniesienia sprzeciwu wygasła (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 października 2015 r., sygn. akt II OSK 1397/15, z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2767/12, z dnia 28 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1173/13 opubl. CBOSA).

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 wspomnianej ustawy.