Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Jolanta Górska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 października 2024 r. sygn. akt II SA/Bd 616/24 w sprawie ze skargi B.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia 8 października 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 616/24, oddalił skargę B.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] maja 2024 r., nr [...].

Decyzją tą, wydaną na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), utrzymana została w mocy decyzja Wójta Gminy T. z dnia [...] marca 2024 r., nr [...], o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką – S.B.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), wskazał, że dokonane przez organ ustalenia faktyczne nie są wystarczające do stwierdzenia, że skarżąca nie zaprzestała – pomimo stosownego oświadczenia – pracy w gospodarstwie rolnym, niemniej jednak stwierdzone w powyższym zakresie naruszenie pozostaje bez wpływu na zasadność kwestionowanego skargą rozstrzygnięcia, gdyż skarżąca nie wykazała istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z aktywności zawodowej a sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawną matką.

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu do dnia 31 grudnia 2023 r., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą oraz w sprawie nie występuje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną.

Zarzucając powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy a także o przyznanie skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. Jednocześnie, skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 612–620). Naczelny Sąd Administracyjny, w odróżnieniu od sądu I instancji, nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarte w niej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu do dnia 31 grudnia 2023 r., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia oraz w sprawie nie występuje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom (innym niż matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej), na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Zgodnie z powyższym przepisem podstawowym warunkiem, od którego spełnienia zależy przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jest istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i niemożliwością podjęcia bądź kontynuowania pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2023 r., sygn. akt I OSK 1946/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest wystarczające stwierdzenie znacznego stopnia niepełnosprawności u podopiecznego wnioskodawcy zobowiązanego do świadczeń alimentacyjnych na rzecz osoby niepełnosprawnej, ale przede wszystkim rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bądź niepodejmowanie takich zajęć z uwagi na konieczność podjęcia opieki nad osobą niepełnosprawną. Pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną musi istnieć taki związek, w którym to konieczność sprawowania opieki jest przyczyną, a zarazem przeszkodą w podejmowaniu pracy zarobkowej. Dopiero istnienie takiego związku powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne staje się surogatem wynagrodzenia za pracę, której opiekun nie może podjąć bądź kontynuować (zob. wyrok NSA z 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1575/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też, w każdym przypadku konieczne jest ustalenie czy rodzaj i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej.

Skarżąca, podnosząc zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu prawa materialnego art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych dąży de facto do obalenia dokonanej przez Sąd I instancji oceny, że nie istnieje związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad matką. Skarżąca, podnosząc powyższy zarzut, nie zakwestionowała jednakże dokonanych w sprawie przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych dotyczących zakresu i charakteru sprawowanej opieki.

Tymczasem, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1171/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2747/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2328/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej – dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są co do zasady zarzutami bezpodstawnymi (zob. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 1783/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, brak jest podstaw prawnych do skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 17 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 6547/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z uwagi na fakt, że skarżąca nie zakwestionowała stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął jako podstawę orzekania stan faktyczny ustalony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy.

Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że w niniejszej sprawie odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oparto prawidłowo na przesłance braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zaprzestaniem prowadzenia przez skarżącą gospodarstwa rolnego, a sprawowaniem przez nią opieki nad matką, wynikającej zarówno z zakresu opieki, jak i możliwości rozplanowania czynności opiekuńczych na różne godziny i dni, które nie kolidowałyby z godzinami pracy w gospodarstwie rolnym. Sąd stwierdził przy tym, że skarżąca nie wykazała istnienia związku przyczynowego pomiędzy jej rezygnacją z aktywności zawodowej, a sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką, akceptując jednocześnie, jako prawidłową, ocenę dokonaną przez Kolegium w tym zakresie, która uwzględniała wszystkie istotne elementy stanu faktycznego. W szczególności zaś Sąd I instancji wskazał, że skarżąca bezspornie opiekuje się niepełnosprawną matką, jednakże zakres czynności wykonywanych przez skarżącą, tj. przygotowywanie posiłków i leków, pomoc w czynnościach higienicznych, ubieranie matki, pomaganie jej we wstawaniu z łóżka, poruszaniu się, czy zawożenie jej do lekarza nie daje podstaw do przyjęcia, że zakres opieki nad matką wymagał rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego. W ocenie Sądu praca w gospodarstwie rolnym skarżącej nie ma charakteru ciągłego, a w rezultacie umożliwia pogodzenie jej z opieką nad matką. Sąd podkreślił przy tym, że wspólnie ze skarżącą gospodarstwo domowe prowadzi jej mąż, wskazując przy tym, że przygotowywanie posiłków należy do czynności życia codziennego, które wpisują się w zakres czynności składających się na zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad jej niepełnosprawną matką. Zdaniem Sądu, z powyższych okoliczności nie wynika, aby stan zdrowia matki skarżącej oraz zakres czynności podejmowanych przez skarżącą był tego rodzaju, że całkowicie wykluczałby dotychczasową pracę w gospodarstwie rolnym. Skarżąca przy należytej organizacji czasu pracy może bowiem pogodzić pracę w gospodarstwie rolnym ze sprawowaną opieką.

Z uwagi na powyższe, w tak ustalonym stanie faktycznym, nie mógł odnieść skutku zarzut niewłaściwego zastosowania art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżąca zrzekła się rozprawy a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.