II GSK 1049/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-09-18	
Data wpływu	2013-05-31	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz
Jan Bała /przewodniczący/
Joanna Kabat-Rembelska /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6037 Transport drogowy i przewozy	
Hasła tematyczne	Transport	
Sygn. powiązane	II SA/Ol 16/13	
Skarżony organ	Inspektor Transportu Drogowego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2007 nr 125 poz 874; art. 4 pkt 4; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 18 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 5 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 16/13 w sprawie ze skargi D. N. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. N. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1.800 (tysiąc osiemset) zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z 5 marca 2013 r. (sygn. akt II SA/Ol 16/13) oddalił skargę D. N. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] października 2012 r., Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w O., po przeprowadzeniu kontroli w przedsiębiorstwie, decyzją z [...] sierpnia 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej: ustawa o transporcie drogowym), nałożył na D. N. karę pieniężną w wysokości 15.000,00 zł.

Organ stwierdził, że skarżący dopuścił się szeregu naruszeń przepisów o transporcie drogowym polegających na: skróceniu dziennego czasu odpoczynku, przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, przekroczeniu maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu, udostępnieniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy, naruszeniu obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego oraz wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji. W odniesieniu do ostatnio wymienionego naruszenia organ pierwszej instancji podał, że z okazanej w toku kontroli dokumentacji wynikało, iż strona legitymuje się zaświadczeniem na krajowe przewozy drogowe na potrzeby własne. W okresie objętym kontrolą przedsiębiorca, na podstawie umowy o współpracy z [...] grudnia 2011 r., zlecił kierowanie pojazdem K. N.. Do kontroli nie okazano jednak licencji na wykonywanie krajowego lub międzynarodowego transportu drogowego rzeczy, co oznacza, że transport ten wykonywany był bez wymaganej licencji.

[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w O. podniósł, że stosownie do art. 92a ust. 3 ustawy o transporcie drogowym suma kar pieniężnych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy nie może przekroczyć 15.000 zł w przypadku podmiotu zatrudniającego kierowców w liczbie średnio do 10 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli (pkt 3). W związku z tym na przedsiębiorcę została nałożona kara w tej wysokości mimo, że suma naliczonych kar przekraczała 15.000 zł.

D. N. wniósł odwołanie od tej decyzji, kwestionując wysokość nałożonej kary jako nieadekwatnej w stosunku do popełnionych naruszeń. W odniesieniu do zarzucanych przekroczeń czasu jazdy i odpoczynków skarżący wyjaśniał, że było to efektem rejestrowania przez tachograf kilkunastosekundowych podjazdów. Według D. N.ego również niezasadnie została nałożona kara za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Odwołujący się wyjaśnił, że zlecił kierowanie pojazdem swemu bratu w sytuacji wyjątkowej, gdy sam z powodu choroby nie mógł wykonać przewozu.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] października 2012 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji podzielając ustalenia i ocenę ilości i zakresu naruszeń, których dopuściła się strona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalając skargę D. N. uznał, że organy zasadnie stwierdziły dopuszczenie się przez skarżącego naruszeń przepisów dotyczących transportu drogowego, takich jak: skrócenie dziennego czasu odpoczynku (o czas powyżej 15 minut do jednej godziny x 12 oraz za każdą następną godzinę x 19); skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego (o czas do jednej godziny x 3 i za każdą następną godzinę x 6); przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu (o czas powyżej 15 minut do jednej godziny x 2 oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę x 9); przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy (o czas powyżej 15 minut do 30 minut x 14 oraz za każde następne rozpoczęte 30 minut x 30); udostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy (nie przedstawiono dokumentów potwierdzających fakt nie prowadzenia pojazdów za okres, w którym brakowało danych o aktywności kierowcy na karcie kierowcy); wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji; naruszenie obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego.

Sąd pierwszej instancji powołał się na dane zawarte na karcie kierowcy PL [...] (po uwzględnieniu zdarzeń lub błędów w postaci przerwy napięcia) oraz w protokole kontroli z [...] marca 2012 r., nr [...], dokumentującym dokonane czynności kontrolne w przedsiębiorstwie skarżącego. Sąd uznał za prawidłowe ustalenia organów odnośnie do naruszeń dotyczących wydłużania dziennego i tygodniowego czasu pracy kierowcy oraz skracania dziennego i tygodniowego czasu odpoczynku, wyjaśniając, że okoliczności te zostały wystarczająco potwierdzone danymi zawartymi we wspomnianych dokumentach. Jednocześnie WSA wyjaśnił, że przedsiębiorca nie okazał dokumentu uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków.

WSA przywołał art. 15 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, (Dz.U.UE.L1985.370.8, dalej rozporządzenie Rady 3821/85), zgodnie z którym kierowcy stosują wykresówki lub karty kierowcy w każdym dniu, w którym prowadzą pojazd, począwszy od momentu, w którym go przejmują. Nie wyjmuje się wykresówki lub karty kierowcy z urządzenia przed zakończeniem dziennego okresu pracy, chyba że jej wyjęcie jest dopuszczalne z innych powodów. Wykresówka lub karta kierowcy nie może być używana przez okres dłuższy niż ten, na który jest przeznaczona. Jeżeli pojazd wyposażony jest w urządzenie rejestrujące zgodnie z załącznikiem I do rozporządzenia Rady 3821/85 w wyniku oddalenia się od pojazdu kierowca nie jest w stanie używać urządzeń zainstalowanych w pojeździe, to okresy, o których mowa w ust. 3 tiret drugie lit. b), c) i d), wprowadza się na wykresówkę, ręcznie, w drodze automatycznej rejestracji lub innym sposobem, czytelnie i nie brudząc karty.

Sąd zauważył, że w ocenie strony skarżącej organ odwoławczy całkowicie pominął podnoszoną przez skarżącego okoliczność, iż zdecydowana większość naruszeń, jakie stwierdzono podczas kontroli była wynikiem kilkunastosekundowych podjazdów rejestrowanych przez tachograf jako czas pracy. Skarżący w piśmie z 12 marca 2012 r. podał, że dokonał wymiany tachografu, albowiem dotychczasowy tachograf nie odzwierciedlał rzeczywistego czasu pracy i odpoczynku kierowcy. Wymiana tachografu spowodowana była jego wadliwym działaniem. We wspomnianym piśmie skarżący podniósł, że nie można było pobrać danych z tachografu, gdyż urządzenie do ich poboru sygnalizowało błąd. W skardze podniesiono, że w dotychczas stosowanych tachografach w przypadku kiedy w danej minucie choć przez 1 sekundę zmienił się stan na "jazda" – cała minuta zaliczana była do czasu jazdy. Uniemożliwiało to wykonywanie drobnych podjazdów w przypadku gdy kierowca np. stał w kolejce. We wszystkich tachografach produkowanych po 1 października 2011 r. będzie stosowana reguła jednej minuty.

Sąd pierwszej instancji odnosząc się do stanowiska skarżącego podniósł, że z akt sprawy wynika, iż strona skarżąca przekazała w dniu 27 kwietnia 2012 r. dane z tachografu (akta adm., k. 83), który był zamontowany w pojeździe o nr rej. [...]. Po przeprowadzeniu analizy raportu zdarzeń i awarii oraz certyfikatów, nie stwierdzono awarii tachografu. Ponadto [...] maja 2012 r. przesłuchano świadka A. N., który prowadzi serwis tachografów. Z jego zeznań wynika, że tachograf wymontowany z pojazdu o nr rej. [...] był sprawny, a wymiana nastąpiła na wniosek D. N. (protokół z przesłuchania świadka, akta administracyjne k. 88).

Sąd zwrócił uwagę, że w świetle preambuły rozporządzenia Rady 3821/85, wskazującej cele przyświecające prawodawcy europejskiemu przy tworzeniu przepisów dotyczących urządzeń rejestrujących, ich stosowanie ma na celu zapewnienie skutecznej kontroli stosowania prawodawstwa dotyczącego harmonizacji przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (obecnie rozporządzenie nr 561/2006). Dla zapewnienia skutecznej kontroli urządzenia te powinny być niezawodne, łatwe w użyciu i skonstruowane w taki sposób, aby zminimalizować jakąkolwiek możliwość oszustw, i dlatego powinny być w stanie zapewnić zapis okresów aktywności każdego kierowcy na osobnej wykresówce z dostateczną precyzją i w łatwej do odczytu formie. Do osiągnięcia wyżej wymienionych celów sprawowania kontroli nad okresami pracy i odpoczynku konieczne jest, by pracodawcy i kierowcy byli odpowiedzialni za prawidłowe funkcjonowanie urządzeń rejestrujących oraz by z należytą dbałością wykonywali czynności wynikające z przepisów.

WSA podniósł, że zgodnie z art. 13 rozporządzenia Rady 3821/85, pracodawca oraz kierowcy zapewnią poprawne działanie i odpowiednie stosowanie, z jednej strony, urządzeń rejestrujących, a z drugiej strony, karty kierowcy, w przypadku, gdy kierowca obowiązany jest prowadzić pojazd wyposażony w urządzenie rejestrujące, zgodnie z załącznikiem IB. Z powołanego przepisu wynika jednoznacznie, że to na przedsiębiorcy (jak również na zatrudnianych przez niego kierowcach) spoczywa obowiązek zapewnienia poprawnego działania urządzenia rejestrującego (w tym przypadku tachografu). Ewentualne zaś używanie uszkodzonego tachografu, uniemożliwiającego wykonania jednego z podstawowych obowiązków w zakresie dokumentowania okresów aktywności kierowców – odczytywania danych zapisanych w urządzeniu, obciąża przedsiębiorcę. Sąd podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie przedsiębiorca jest jednocześnie jedynym kierowcą w tym przedsiębiorstwie. Skarżący przedsiębiorca transportowy powinien więc czuwać nad prawidłowym działaniem urządzeń rejestrujących i dopełniać obowiązku odczytywania danych z tachografu.

Sąd pierwszej instancji, z uwagi na ciążącym na skarżącym obowiązek zapewnienia poprawnego działania urządzenia rejestrującego, uznał za niezasadne żądanie, by organ przeprowadził badanie, które pozwoliłoby odtworzyć na tachografie nowej generacji, czas aktywności kierowcy, taki jak zarejestrowany na urządzeniu (tachografie) przekazanym przez skarżącego. W ocenie Sądu nie były także zasadne wywody zawarte w złożonym przez skarżącego piśmie inż. P. C. zmierzające do wykazania jakoby stosowanie tachografu nowej generacji uchroniłoby przed większością naruszeń i nie mogły wpłynąć na uwolnienie się skarżącego od odpowiedzialności za stwierdzone uchybienia.

Sąd uznał za niewiarygodną argumentację skarżącego jakoby większość stwierdzonych naruszeń była wynikiem kilkunastosekundowych podjazdów rejestrowanych przez tachograf jako czas pracy. Zdaniem WSA, skala oraz liczba zanotowanych naruszeń zaprzeczają tezie skarżącego. Stwierdzone naruszenia nie były bowiem incydentalne, a niektóre z nich były notoryczne. Na przykład skarżący przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut aż czternastokrotnie, zaś następne rozpoczęte 30 minut aż trzydziestokrotnie. Ponadto bardzo często czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy przekraczał godzinę. W tym kontekście, w ocenie Sądu, twierdzenia skarżącego wskazujące jako przyczynę naruszeń kilkunastosekundowe podjazdy są nielogiczne i nieracjonalne. Organ trafnie stwierdził, że w dniach opisanych przez kontrolowanego tachograf zarejestrował podjazdy 2–3 minutowe, a więc trwały dłużej niż 30 sekund i tachograf nowszej generacji również zarejestrowałby te podjazdy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się także do naruszenia prawa w postaci wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Według art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym niezarobkowy przewóz drogowy – przewóz na potrzeby własne – to każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie następujące warunki: pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników, przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi, w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego – rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin, nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych.

Sąd podkreślił, że D. N. nie posiadał wymaganej licencji na wykonywanie transportu drogowego, a K. N. nie był pracownikiem zatrudnionym w przedsiębiorstwie skarżącego. W związku z tym, w myśl przywołanych regulacji prawnych, w przypadku gdy pojazdem kierował K. N., nie był wykonywany przewóz na potrzeby własne. Pomiędzy skarżącym i K. N. istniał wprawdzie stosunek obligacyjny, ale była to jedynie umowa współpracy zawarta [...] grudnia 2011 r. Wspomniana umowa nie posiadała żadnych charakterystycznych cech umowy o pracę. Miała ona charakter umowy cywilnoprawnej, w której wyodrębniono zleceniodawcę i zleceniobiorcę, a okresy wypowiedzenia, kwestie ryzyka zleceniobiorcy, jego wynagrodzenie zostały ustalone w sposób charakterystyczny dla umowy cywilnoprawnej. Zdaniem Sądu, skarżącego nie wiązał stosunek pracy z osobą kierującą pojazdem. Prowadzenie pojazdu przez kierowcę zatrudnionego na podstawie innej umowy innej niż umowa o pracę nie wypełnia dyspozycji art. 4 pkt 4 lit. a) ustawy o transporcie drogowym. WSA stwierdził, że ustalenie znaczenia podmiotowego pojęcia "pracownik" użytego w powołanym przepisie powinno być dokonywane w pierwszej kolejności w świetle definicji zawartych w ustawie z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy. Zgodnie z art. 2 Kodeksu pracy pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Kodeksom przysługuje szczególne miejsce w systemie prawa ustawowego. Terminy i pojęcia używane przez te ustawy traktuje się jako wzorcowe i domniemuje się, iż inne ustawy nadają im takie samo znaczenie. Uznaną regułą wykładni jest odstępowanie od potocznego znaczenia słów i pojęć, gdy ustawodawca słowa lub pojęcia definiuje w języku prawnym, tworząc definicje normatywne. Umowa zlecenia, uregulowana została w kodeksie cywilnym. Przepis art. 734 § 1 Kodeksu cywilnego stanowi, że przez umowę zlecenia przyjmujący zlecenie zobowiązuje się do dokonania określonej czynności prawnej dla dającego zlecenie. Oznacza to, że w prawie cywilnym przedmiot umowy zlecenia został ujęty wąsko, co wyraźnie ją różnicuje od umowy o pracę. Umowa zlecenia w znaczeniu sensu stricto obejmuje zobowiązanie do dokonania czynności prawnej, a w znaczeniu sensu largo obejmuje czynności o charakterze faktycznym. Z tych to powodów, zdaniem Sądu, nie można umowy zlecenia traktować jako umowy o pracę. W ustawie o transporcie drogowym brak jest przepisu szczególnego, który pozwalałby na przyjęcie innego znaczenia pojęcia pracownika niż zostało to zdefiniowane w Kodeksie pracy.

W ocenie WSA w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 92 b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, według którego nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił:

1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów:

– rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85,

– rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym,

– umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i 1087);

2) prawidłowe zasady wynagradzania, nie zawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Za naruszenie przepisów, o których mowa w ust. 1, karze grzywny, na zasadach określonych w art. 92, podlega kierowca lub inna osoba odpowiedzialna za powstanie tych naruszeń (ust. 2).

W rozpoznawanej sprawie skarżący jest zarówno przedsiębiorcą jak i jedynym kierowcą. W związku z tym na nim spoczywał obowiązek zapewnienia właściwej organizacji i dyscypliny pracy, wymaganej w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającej przestrzeganie przepisów dotyczących transportu drogowego.

Organy nie miały także podstaw do zastosowania przepisu art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, według którego nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ.

D. N. zaskarżył wyrok z 5 marca 2013 r. w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj.:

1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego i przyjęciu, iż skarżący miał wpływ na powstanie naruszeń polegających na: skróceniu dziennego czasu odpoczynku, przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, przekroczeniu maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu, skróceniu tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego oraz, że nastąpiły one wskutek zdarzeń, które skarżący mógł przewidzieć, podczas gdy naruszenia te powstały w związku z rejestrowaniem przez tachograf kilkusekundowego podjazdu jako jednominutowy, a dwóch podjazdów po 1 minucie jako trzyminutowego przejazdu;

2. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez:

– oddalenie skargi pomimo iż organ drugiej instancji nie wyjaśnił wszelkich okoliczności sprawy i przyjął, iż K. N. nie jest pracownikiem w rozumieniu art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym;

– oddalenie skargi i przyjęcie, iż K. N. nie jest pracownikiem w rozumieniu art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, pomimo że świadczy pracę na rzecz i pod kierownictwem skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. Zdaniem skarżącego, w wyniku błędnej wykładni powołanych przepisów Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo ustalił stan faktyczny i przyjął, że skarżący miał wpływ na powstanie naruszeń polegających na skróceniu dziennego czasu odpoczynku, przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, przekroczeniu maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu, skróceniu tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego oraz, że nastąpiły one wskutek zdarzeń, które skarżący mógł przewidzieć, podczas gdy naruszenia te powstały w związku z rejestrowaniem przez tachograf kilkusekundowego podjazdu jako jednominutowy, a dwóch podjazdów po jednej minucie jako trzyminutowego przejazdu. Ponadto naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów nastąpiło poprzez oddalenie skargi pomimo, że organ odwoławczy bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności przyjął, że K. N. nie jest pracownikiem w rozumieniu art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym i zaakceptowanie tego stanowiska przez WSA, pomimo świadczenia pracy przez kierującego pojazdem na rzecz i pod kierownictwem skarżącego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak sformułowane zarzuty są nietrafne.

W tym miejscu należy przypomnieć, że błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Formułując zarzut naruszenia prawa przez jego błędną wykładnię strona wnosząca skargę kasacyjną ma obowiązek wskazania jaką wykładnię przyjął Sąd pierwszej instancji, dlaczego jest ona nieprawidłowa oraz jak należy rozumieć dany przepis prawa. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie zawiera wspomnianych elementów, co niewątpliwie jest wynikiem tego, że Sąd pierwszej instancji w ogóle nie dokonywał wykładni przepisów, których niewłaściwe zrozumienie zarzucał skarżący.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że może być ona rozpoznana tylko w zakresie sformułowanych w niej zarzutów. W przypadku gdy strona wnosząca zarzuca naruszenie przepisów prawa przez ich błędną wykładnię, a Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni tych przepisów, to taki zarzut musi być uznany za oczywiście niesłuszny.

Argumentacja podniesiona w skardze kasacyjnej w odniesieniu do uchybienia polegającego na błędnej wykładni art., 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. wskazuje, że skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, który nie znalazł podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym (s. 5 skargi kasacyjnej) . Naczelny Sąd Administracyjny przyjął w związku z tym, mimo braku wyraźnego wyodrębnienia takiego zarzutu w petitum skargi kasacyjnej, że skarżący zarzucił Sądowi pierwszej instancji także naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie).

Według skarżącego zaniechanie zastosowania art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym było wynikiem błędnego uznania przez organy orzekające w sprawie i Sąd pierwszej instancji, że skarżący ponosi odpowiedzialność za naruszenia w zakresie skrócenia dziennego czasu odpoczynku, przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, przekroczenia maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu i skrócenia tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, podczas gdy spowodowane były one niewłaściwym rejestrowaniem przez tachograf czasu prowadzenia pojazdu i odpoczynku.

W nawiązaniu do stanowiska skarżącego należy zauważyć, że art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, w stanie prawnym mającym zastosowanie w sprawie stanowił, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli:

1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub

2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ.

Podkreślenia wymaga, że w art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, ustanowiona została ogólna klauzula wyłączająca odpowiedzialność administracyjną przedsiębiorcy lub innego podmiotu wykonującego przewóz drogowy w razie spełnienia przesłanki polegającej na braku możliwości przewidzenia przez ten podmiot zdarzeń lub okoliczności powodujących naruszenie przepisów. Przepis ten reguluje zatem tego rodzaju sytuację, w której doszło do naruszenia przepisów, jednakże nastąpiło ono wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot realizujący przewóz nie mógł przewidzieć.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie zaakceptował ustalenia organów, że naruszenia dotyczące skrócenia czasu odpoczynku i przekroczenia maksymalnego okresu prowadzenia pojazdu nie były związane z niewłaściwym działaniem tachografu. WSA słusznie zauważył, że rodzaj i rozmiar naruszeń wykluczają przyjęcie, iż były one efektem rejestrowania kilkusekundowych podjazdów jako jednominutowych.

Gdyby nawet założyć, że tachograf działał wadliwie i dokonywane zapisy nie odzwierciedlały rzeczywistego okresu prowadzenia pojazdu, to z pewnością nie można byłoby przyjąć, że skarżący nie miał wpływu na powstanie omawianych naruszeń. Obowiązkiem skarżącego jako podmiotu wykonującego przewóz drogowy było stosowanie takich rozwiązań, które zapewniałyby przestrzeganie przepisów o transporcie drogowym. Chodzi tu także o wyposażenie pojazdu w odpowiednie urządzenie rejestrujące. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie niewadliwie przyjęto, że przesłanki wyłączające odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy, o których mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym nie zaistniały.

Skarżący zarzucił również Sądowi pierwszej instancji wadliwe oddalenie skargi pomimo, że organ odwoławczy bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności uznał, że K. N. nie jest pracownikiem w rozumieniu art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym. W sprawie konieczne było ustalenie, przy uwzględnieniu treści art. 22 § 1 Kodeksu pracy, czy umowa łącząca skarżącego z K. N. nie była w istocie umową o pracę, a tym samym kierujący pojazdem był pracownikiem w rozumieniu art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest nietrafny.

Zgodnie z art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym przewozem na potrzeby własne (niezarobkowym przewozem drogowym) jest każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowany lub bez ładunku, przeznaczony do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie następujące warunki: a) pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników, b) przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi, c) w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego – rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin, d) nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych. Z powołanego przepisu wynika, że aby omawiany przejazd mógł być traktowany jako przewóz na potrzeby własne, musi spełniać warunki wymienione w art. 4 pkt 4 lit. a–d ustawy o transporcie drogowym łącznie. Niespełnienie któregokolwiek z tych warunków powoduje, że przejazd nie może być traktowany, jako przewóz na potrzeby własne, zatem stosownie do art. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym jest transportem drogowym, zaś do wykonywania transportu drogowego niezbędna jest licencja w rozumieniu art. 4 pkt 17, o której jest mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Z prawidłowych ustaleń organów orzekających w sprawie, zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji, niewątpliwie wynika, że skarżący nie posiadał licencji na wykonywanie transportu drogowego, a K. N. nie był pracownikiem zatrudnionym w przedsiębiorstwie skarżącego. W związku z tym w przypadku kierowania pojazdem przez K. N. nie była spełniona przesłanka wymieniona w art. 4 pkt 4 lit. a) ustawy o transporcie drogowym, co oznacza, że nie był wówczas wykonywany przewóz na potrzeby własne.

Podkreślenia wymaga, że ustawa o transporcie drogowym nie definiuje pojęcia "pracownik". W dotychczasowym orzecznictwie, Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie wskazywał na potrzebę rozumienia pojęcia "pracownik" użytego w art. 4 pkt 4 lit. a) ustawy o transporcie drogowym przy uwzględnieniu definicji tego pojęcia zawartej w art. 2 Kodeksu pracy (por. np. wyrok NSA z 15 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 65/08 oraz wyrok NSA z 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 623/08 –www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Gdyby ustawodawca chciał nadać pojęciu "pracownik" inny sens, niż w Kodeksie pracy, to wprowadziłby do ustawy o transporcie drogowym własną definicję tego pojęcia, na użytek tej ustawy, czego jednak nie uczynił. Zgodnie z art. 2 Kodeksu pracy pracownikiem jest tylko osoba zatrudniona w oparciu o umowę o pracę. W tym miejscu należy zauważyć, że regulacja art. 22 Kodeksu pracy nie ma znaczenia prawnego dla interpretacji pojęcia "pracownika" użytego w ustawie o transporcie drogowym, ponieważ ma wyłącznie znaczenie prawne dla ochrony pracownika przez ograniczenie możliwości obchodzenia regulacji pracy (por. wyrok NSA z 6 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1503/06, wyrok NSA z 15 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 65/08 www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że pracownikiem w rozumieniu art. 4 pkt 4 lit. a) ustawy o transporcie drogowym jest tylko osoba zatrudniona przez przedsiębiorcę na podstawie umowy o pracę. Każda inna forma zatrudnienia jest niezgodna z warunkiem określonym w powołanym przepisie. Podnieść przy tym należy, że zatrudnienie na podstawie innych umów niż umowa o pracę jest dopuszczalne i ustawa o transporcie drogowym nie narzuca przedsiębiorcom formy zatrudnienia kierowców. Ustawa ta stanowi jedynie, że jeżeli przewóz ma być traktowany jako przewóz na potrzeby własne, to pojazd używany do wykonywania tego przewozu musi być prowadzony przez przedsiębiorcę lub jego pracowników.

W sytuacji kiedy w niniejszej sprawie kierowca K. N. wykonywał swoje zadanie prowadzenia samochodu skarżącego na podstawie umowy cywilnoprawnej (umowa współpracy) i za wykonanie umowy wystawił fakturę VAT, warunek prowadzenia samochodu przez pracownika przedsiębiorcy nie był spełniony. Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że zawarta z kierowcą umowa jest umową cywilnoprawną, a stosunek łączący kierowcę ze skarżącym nie jest stosunkiem pracy. Wobec wyraźnych regulacji zawartych w art. 2 Kodeksu pracy, nie można bowiem uznać za pracownika w rozumieniu powołanego przepisu osób, które wykonują pracę na podstawie np. umowy o dzieło czy umowy zlecenia, gdyż te rodzaje umów regulowane są przepisami Kodeksu cywilnego. Sąd Najwyższy wielokrotnie podkreślał, że świadczenie pracy na podstawie umowy zlecenia nie może prowadzić do wykonywania pracy w warunkach podporządkowania, co odróżnia te umowy od umów o pracę (por. wyrok SN z dnia 15 października 1999 r., sygn. akt I PKN 307/99, opubl. OSN – Zbiór Urzędowy 2001, Nr 7, poz. 214). Jak trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, odwołując się do poglądu wyrażonego przez Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 18 października 1994 r. (sygn. akt K 2/94, OTK 1994/2/36), kodeksom przysługuje szczególne miejsce w systemie prawa ustawowego i dlatego terminy i pojęcia używane przez kodeksy traktuje się jako wzorcowe i istnieje domniemanie, iż inne ustawy nadają im takie samo znaczenie.

Należy także zauważyć, że organy inspekcji drogowej nie są wyspecjalizowane i powołane do przeprowadzania szczegółowych analiz na gruncie prawa pracy i rozstrzygania powstałych na tym tle sporów. Nie można od nich zatem wymagać, aby wkraczając w kompetencje sądów pracy ustalały, że mimo zawarcia przez przedsiębiorcę z kierowcą umowy cywilnoprawnej ma ona jednak cechy umowy o pracę. Uwzględnić przy tym trzeba, że uregulowanie zawarte w art. 22 § 1 Kodeku pracy zostało stworzone w interesie prawnym podmiotu zatrudnianego, a nie przedsiębiorcy, z uwagi na możliwość wykorzystywania przez zatrudniającego swej dominującej pozycji. Podmiot zatrudniany może zatem występować do sądu pracy, jako właściwego do ustalenia na podstawie art. 189 k.p.c., że zawarta w nim umowa wbrew swej nazwie wskazującej na umowę cywilnoprawną była jednak umową o pracę. Przedsiębiorca ma możliwość wyboru prawnej formy powierzenia wykonywania zadania polegającego na kierowaniu pojazdem przez inną osobę.

W rozpoznawanej sprawie skarżący, jako profesjonalista zawarł umowę współpracy i dlatego nie mógł on skutecznie w postępowaniu administracyjnym powoływać się na okoliczność, że kierowca był jednak jego pracownikiem.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.