Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P., E.D., G.B., A.R. i M.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1418/22 w sprawie ze skargi M.P., E.D., G.B., A.R. i M.Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 kwietnia 2022 r. nr SZ.rn.625.48.2021 w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1418/22, oddalił skargę M.P., E.D., G.B., A.R. i M. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 kwietnia 2022 r., nr SZ.rn.625.48.2021, w przedmiocie reformy rolnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący, zarzucając Sądowi pierwszej instancji:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne ich zastosowanie, nieuchylenie zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, która nie została zrealizowana wskutek wybiórczego potraktowania dowodów przez organ zamiast wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w szczególności poprzez:

- zaniechanie ustalenia rzeczywistego stanu prawnego i faktycznego nieruchomości, tj. działki nr [...], na dzień 5 kwietnia 1958 r. oraz na dzień wydania decyzji z dnia 30 grudnia 1991 r.;

- rozpatrzenie materiału dowodowego i jego interpretację na niekorzyść skarżących, mimo że z dokumentów geodezyjnych i ewidencyjnych wynika, iż działka była zabudowana budynkami niezwiązanymi z prowadzeniem działalności rolniczej oraz nie była przeznaczona do produkcji rolnej według planów zagospodarowania przestrzennego;

- błędną ocenę dokumentów opisujących charakter użytkowy budynków posadowionych na działce nr [...] jako niezwiązanych z działalnością rolniczą oraz dokumentów geodezyjno-prawnych, świadczących, że działka ta była zabudowana budynkiem "[...]" oraz budynkiem Ochotniczej Straży Pożarnej wraz z kinem [...], a więc nie była niezabudowanym gruntem rolnym lub leśnym;

- błędne zaakceptowanie stanowiska organu, iż działka nr [...] była wykorzystywana w sposób związany z produkcją rolną;

- błędne ustalenie, że budynek znajdujący się na terenie działki, będący we władaniu Gminnej Spółdzielni "[...]", był wykorzystywany w związku z prowadzeniem produkcji rolnej;

- błędne zaakceptowanie stanowiska organu opierającego się jedynie na klasyfikacji gruntów według zapisów ewidencyjnych oraz przepisów dekretu o ewidencji gruntów i budynków.

b) naruszenie art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. przez oddalenie skargi oraz nieuchylenie decyzji, która została wydana bez uwzględnienia interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, naruszając zaufanie obywateli do organów państwa poprzez interpretację wszystkich istotnych okoliczności na niekorzyść skarżących;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

a) art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 oraz art. 158 § 2 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 kwietnia 2022 r., mimo że działka nr 403 nie stanowiła nieruchomości rolnej ani leśnej;

b) art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 oraz art. 158 § 2 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. poprzez niewłaściwe jego niezastosowanie, gdyż działka nr [...] nie była przeznaczona do celów produkcji rolnej według definicji ustawy;

c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną oraz niezawiadomienie o postępowaniu J.Z., ujawnionego w księdze hipotecznej jako właściciela;

d) art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 109 § 1 k.p.a. poprzez niedoręczenie decyzji z 1991 r. J.Z.

Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, zrzekając się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd Pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu Pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Zważywszy na fakt, że kontrolowana decyzja została wydana w szczególnym, nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, uregulowanym w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: " k.p.a."), podnoszone zarzuty nie mogły przynieść pożądanego rezultatu. Zarzuty skargi kasacyjnej przedstawione w jej pkt. I.a-b oraz ich uzasadnienie nie uwzględnia specyfiki postępowania prowadzonego w trybie nieważnościowym. Tymczasem, zakres kontroli decyzji w tym trybie jest ograniczony jedynie do oceny, czy zachodzą enumeratywnie wymienione przesłanki uzasadniające stwierdzenie jej nieważności, w szczególności rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156-158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. Inny jest bowiem przedmiot i zakres postępowania administracyjnego, które toczy się w trybie zwykłego postępowania, a inny w przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. O ile w postępowaniu zwykłym organ rozpatrując odwołanie ponownie merytorycznie rozpoznaje sprawę, to w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, bada jedynie czy nie ziściła się żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym organ nie rozpoznaje ponownie sprawy, która w postępowaniu zwykłym zakończyła się decyzją ostateczną. Zważywszy na przedstawione różnice kontrola zasadności zarzutów skargi kasacyjnej nie może następować w oderwaniu od tego, w jakim trybie zapadła decyzja administracyjna, która była przedmiotem kontroli przez Sąd pierwszej instancji.

Zważywszy na powyższe, niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że organ administracji wszechstronnie i prawidłowo ustalił stan faktyczny nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku słusznie przyjęto, że przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest wyłącznie ocena, czy doszło do rażącego naruszenia prawa (art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.), nie zaś ponowne ustalanie stanu faktycznego w pełnym zakresie. Materiał dowodowy znajdujący się w aktach, w szczególności protokół z dnia 3 grudnia 1991 r., pozwalał organom administracji na przyjęcie, że nieruchomość znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa co najmniej od 5 kwietnia 1958 r. Brak natomiast dowodów, które jednoznacznie potwierdzałyby tezę przeciwną. Nie można natomiast za dowodzące zaistnienia w sprawie przesłanki rażącego naruszenia prawa uznać zarzutów dotyczących błędnej oceny dowodów dotyczących nierolnego charakteru nieruchomości. Słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż samo istnienie zabudowy nieruchomości o funkcjach użytkowo-biurowych i publicznych, takich jak budynek "[...]", kino czy siedziba Straży Pożarnej, nie wyklucza automatycznie rolnego charakteru gruntu według obowiązujących wówczas kryteriów. Przedstawione przez Skarżących dokumenty, w szczególności rejestr gruntów z 1968 r., wskazywały na oznaczenie działki symbolem R-V, tj. jako grunt rolny klasy V. Wątpliwości powstałe w toku postępowania nie mają charakteru przesądzającego i, zgodnie z zasadą wyrażoną w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 602/16), wątpliwości te należy rozstrzygać na korzyść legalności decyzji administracyjnej. Przedmiotem kontroli Sądu Pierwszej instancji była decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji dotychczasowej, a w takim postępowaniu organ nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istoty sprawy (por. wyrok NSA sygn. II OSK 1541/07). Organ prowadzący postępowanie nadzorcze zbadał w oparciu o jaki materiał sprawy zgromadzony w postępowaniu w sprawie przejęcia na własność Państwa zostały dokonane ustalenia faktyczne, na podstawie który wydano decyzję z 30 grudnia 1991 r. Obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego może dotyczyć wyłącznie materiału odnoszącego się do procesu weryfikacji decyzji dotychczasowej, a nie okoliczności uzasadniających wydanie decyzji objętej postępowaniem nadzwyczajnym. Naruszenie przepisów postępowania, aby miało charakter rażący, winno dotyczyć reguł o zasadniczym charakterze, obowiązujących w dacie podjęcia kwestionowanego rozstrzygnięcia, a naruszenie to winno być jawne i oczywiste. Nie stanowią zaś dowodu na zaistnienie takiego naruszenia aktualnie podnoszone przez skarżących zarzuty zasadności prowadzenia dalszych ustaleń w postępowaniu w sprawie przejęcia na własność Państwa, w kontekście kwestionowanej przez nich oceny materiału dowodowego zebranego wówczas w tej sprawie.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organy administracji interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. Organy administracji zgodnie z art. 7 k.p.a., prowadziły postępowanie w sposób umożliwiający ustalenie rzeczywistego stanu prawnego i faktycznego. Brak podstaw do uznania, że interpretacja faktów na niekorzyść skarżących naruszała zasady postępowania administracyjnego, skoro rozstrzygnięcie opierało się na ustalonych faktach i dowodach znajdujących się w aktach sprawy.

Niezasadne są również zarzuty naruszenia prawa materialnego, w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (Dz.U. Nr 58, poz. 348 z późn. zm.). Jak wskazano, do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa konieczne jest wykazanie, że decyzja była obarczona błędem oczywistym i jednoznacznym. Jak wynika z akt organy administracyjne nie dopuściły się rażącego naruszenia prawa, gdyż przesłanki określone w art. 16 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. zostały spełnione w stopniu wystarczającym do uzasadnienia wydanej decyzji, a zgromadzone dowody nie przeczyły jednoznacznie ustaleniom organów.

Z kolei zarzuty dotyczące naruszenia art. 28 oraz art. 109 § 1 k.p.a. poprzez niedoręczenie decyzji z 1991 r. J.Z., ujawnionemu w księdze hipotecznej jako właścicielowi nieruchomości, nie mogą być skutecznie rozpatrywane w postępowaniu nadzwyczajnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Trafnie zauważył WSA, iż uchybienia proceduralne związane z brakiem udziału strony w postępowaniu mogą stanowić przesłankę wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie stanowią natomiast przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji według katalogu przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.